生态补偿概念辨析

【摘要】目前环境污染、生态破坏和资源危机日益成为社会各界普遍关注的主要社会问题之一，而解决这些环境问题的有效措施则显得尤为重要。生态补偿作为一个恢复、维持、发展生态系统平衡、促进可持续发展的有利手段已引起法学界的研究热潮，但是从上世纪90年代开始至今，生态补偿仍然没有在我国建立起完整的框架、形成完善的制度，甚至关于生态补偿概念的观点也呈现出“百花齐放、百家争鸣”的局面。本文从不同学科对生态补偿的不同概念入手，着重分析环境法学界对生态补偿概念观点的异同，对环境法视野下的生态补偿概念的理论基础、含义及补偿范围的界定作出了试探性的分析。
【英文摘要】 Nowadays the environmental pollution、damage to the eco-system and the resources have aroused many concern by all the society. Ecological compensation, which is a measure to resume、maintain and develop the balance of eco-system、promote sustainable development has been studies by all over the world. But from 20 century to today, ecological compensation has not been established in our country, over more, it’s implication also has not to form a unite system and frame. In this paper, the study begins with all kinds of subjects which has different views on this issue, and the emphases is to analysis the complication on environment law. Finally, come to the conclusion about the basic theory、complication and range of ecological compensation.
【关键词】生态；生态补偿；生态损害
【英文关键词】Economy；Ecological compensation；Damage to the eco-system
【写作年份】2009年


【正文】
　　“生态补偿”经常出现于各种报刊杂志、电视网络、党政会议、学术论文和著作中，由于各种定义所理解的侧重点不同，导致其称谓也多种多样，如：生态效益补偿、生态服务功能补偿、生态恢复、环境资源补偿、环境服务付费等等。生态补偿的概念是建立生态补偿体系的重要基础，因此对生态补偿概念做一个全面的分析显得更为重要。
　　
　　一、生态学意义上的生态补偿概念
　　
　　生态学意义上的生态补偿是建立在生态系统平衡理论基础之上的。英国植物群落学家A.G.Tansley是最早提出生态系统（ecosystem）一词的，他认为有机体不能与它们的环境分开，在一定的空间范围内，所有动物、植物及周围物理环境之间的相互作用形成一个自然系统，这些系统就是生态系统。[1]生态系统的主要功能包括：生物生产、能量流动、物质循环及信息传递，生态系统非常复杂，大到海洋，小到水滴，较小的生态系统组成较大的生态系统，简单的生态系统组成复杂的生态系统，最大的生态系统是生物圈。生态学中的生态补偿就是为了调整生态系统的平衡，使生态系统在一定得时期内的生物种类和数量相对稳定，它们之间及它们与其环境之间的能量流动、物质循环和信息传递也保持稳定，大到高度适应、统一协调的状态。[2]也有学者称其为“自然补偿”，认为生态系统由于外界活动而遭遇干扰、破坏后自我调节、自我恢复，并不需要人类活动参与，是生态系统的自补偿，属于生态系统的内部补偿机制。
　　
　　生态学意义上的生态补偿概念侧重的是生态系统自我内部功能和其自然属性的研究，通过生态补偿促进生态系统良性的、优化的循环。这种生态自补偿成败的一个重要因素就是生态因子的自我更新能力，如果生态系统内部某一因子的自我补偿超过了其在一定时期、一定空间的能力，就必然导致整个生态系统的失衡，也将导致生态补偿的失败，这种后果的主要表现就是生态系统的破坏。因此，在该种情况下，生态系统的外部补偿就可以发挥弥补自补偿失败的作用。
　　
　　二、经济学意义上的生态补偿概念
　　
　　经济学强调价值和效益的最大化，通常以成本、收益、效率为原则来规范生态补偿，其构建的生态补偿概念主要以生态价值理论、公共物品理论、外部性理论为理论基础。
　　
　　（一）生态价值理论。价值是经济学中一个重要的要素，所谓生态价值就是指生态为人类提供各种服务功能，如：净化空气、涵养水源、调节气候、提供食物等等，是能满足人类需要的，具有利用价值。正如有的学者分析：自然资源作为自然力存在是无价值的，但人类为了保持经济社会长期的稳定发展，对自然资源的再生产投入的劳动，进行环境资源保护工作，使自然再生产过程和社会再生产过程结合起来。于是整个现存的、有用的、稀缺的自然资源都表现为一定的价值，其价值量的大小就是在自然资源的再生产过程中，在环境资源保护过程中，人类所投入的社会必要劳动时间。[3]但生态所具有的这些价值因生态系统受到不断的破坏，渐渐不能满足人们对其全部的需要，在这种背景下，生态价值理论应运而生，即生态资源通过市场途径保值增值，实现社会效益、经济效益和生态效益的统一，生态与经济协调发展。
　　
　　（二）公共物品理论。根据萨缪尔森对公共物品的定义——每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少，这种物品具有非竞争性和非排他性。而生态资源属于公共物品的范畴，正是基于生态资源的这种属性。英国生态学家加里特·哈丁提出“公地悲剧”问题。最典型的例子就是哥顿在分析公海中过度捕鱼现象时提出的“公海悲剧”。[4]这必将导致生态系统的失衡、生态环境的严重破坏，而这一现象的深层原因是缺少一种有效的方式去限制过度放牧、过度捕捞的行为，更进一步说是缺少某种机制来遏制悲剧的发生。
　　
　　（三）外部性理论。外部性理论是经济学的基础理论之一。环境资源在生产和消费过程中产生的外部性主要反应在两方面：一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本；二是生态环境保护所产生的外部效益。由于这些成本或效益在生产或经营活动中没有得到很好的体现，从而导致了破坏生态环境的行为没有得到应该有的惩罚，保护生态环境产生的生态效益被他人无偿享有。庇古认为政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使外部性“内部化“，而构建这种外部性内部化的制度就是制定生态补偿政策的核心目标。[5]
　　
　　基于以上三种理论，经济学上多从经济效益最大化出发，以庇古税理论或科斯定理[6]来定义生态补偿，认为“生态补偿是指通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主题减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的”[7]
　　
　　三、环境法学意义上的生态补偿概念
　　
　　环境法学意义上生态补偿概念界定的出发点是维护生态平衡，落脚点是实现可持续发展，即以法律手段实现生态平衡、资源可持续利用、人类的可持续发展。
　　
　　作为一个环境法学概念，“生态补偿”的定义至今尚未统一，目前具有代表性和具有影响力的有关生态补偿概念的主要观点如下：1、吕忠梅教授认为，应从广义和狭义两个角度对生态补偿进行理解。狭义的生态补偿是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿还应该包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识提高环境保护水平而进行科研、教育费用的支出。[8]2、杨娟在其硕士论文中指出：所谓生态补偿是指人类社会为了维持生态系统对社会经济系统的永续支持能力，针对生态环境进行的补偿、恢复、综合治理行为，从而起到维持、增进生态环境容量或者抑制、延缓自然资源的消耗和破坏过程的作用，以及对生态建设作出贡献者和由于环境保护和利用自然资源而利益受到损失者所给予的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠等行为，其实质是通过补偿制度的设计，达到生态系统与人类社会的协调、良性互动，最终实现人类自身的永续发展。3、曹明德教授认为：生态补偿是指生态系统服务功能的受益者向生态系统服务功能提供者支付费用。[9]4、李爱年教授认为：生态效益补偿是指为实现调节性生态功能的持续供给和社会公平，国家对致使调节性生态功能减损的自然资源特定开发利用者收费（税）以及对调节性生态功能的有意提供者、特别牺牲者的经济和非经济形式的回报和弥补的法律形式为。
　　
　　以上关于生态补偿的概念看似纷繁，学者们从不同的角度给生态补偿做了不同的定义。也有学者以不同的标准对各种定义作出了不同的分类，如李爱年教授以生态补偿的外延为标准，把生态补偿分为：广义说、约定说、目的论、狭义论。对以上几种生态补偿概念仔细分析，我们可以发现：前两种概念把补偿行为与经济补偿都涵盖在其中，更准确地说是生态补偿的对象不仅仅是受到破坏的生态系统本身，还包括了利益受到破坏者和生态建设者。而后两种观点则更侧重于经济性的补偿。首先曹教授在给出的生态补偿概念时指出：这样定义生态补偿是与国际上的“生态服务付费”定义相一致，有利于国际交流。但“生态服务付费”主要是建立在庇古税理论和科斯定理的基础之上，崇尚市场对生态系统的调节作用，通过支付一定的费用才可以对生态资源进行利用；其次，李教授在其著作《生态效益补偿法律制度研究》中指出：“补偿对象不是环境而是相关的利益主体”，认为法律不能调整人与物的关系，有些表面上看上去是人与物的关系，但是实质上仍然是人与人的关系。[10]这两种不同观点的差异在于生态补偿的对象能否包含生态系统本身。这种差异的理论基础集中体现在环境法能否调整人与自然的关系。所谓调整，一般是指主体为了达到特定目的，通过特定手段（包括工具、方法、措施、途径等）去影响、改变、协调特定对象（包括特定状态、关系、事项、工作、秩序等）的活动。环境资源法的调整对象是因开发、利用、保护、改善环境资源而发生的社会关系，包括因开发、利用、保护、改善环境资源所发生的人与自然的关系和人与人的关系这两个方面。[11]在生态补偿体系中，仅将人对人的补偿纳入其范围，已经不能满足社会经济、生态保护发展的需要。正如国际上的“生态服务付费”[12]面临不能直接、有效、全面维护生态平衡，而开始使用“生物多样性补偿”这一新制度对其作出相应的补充。目前我国关于生态补偿的框架尚未建立，我们应在立足国情的基础上，借鉴国际经验，力争使我国的生态补偿不仅能适应当前的国情，具有可实践性，还要有适当的超前性，以适应新的必然的发展要求。我们本来没有理论，只不过因为能够解决问题，大家都公认和接受一种制度逻辑，后来慢慢就成了理论。[13]调整论就是一种能解决问题的需要公认和接受的理论，它能够为生态补偿概念的分类提供理论支撑，使之清晰而又明确。
　　
　　四、环境法视角的生态补偿概念的含义及其范围限定
　　
　　从以上关于生态补偿概念的分析，其含义应包括以下几个方面：1、生态补偿的目的是通过维护、恢复、生态系统平衡，促进人与自然和谐一致、经济与生态可持续发展；2、对物（生态系统）的直接补偿，表现为人与生态的关系，如植树造林、增殖放流等；3、对人（在保持生态系统平衡的过程中利益受到损失的人和在维护生态系统中作出贡献的人）的补偿，表现为人与人的关系。
　　
　　美国社会学家科恩在《美国社会学评论》中指出：“任何一个理论都必须具备相应的限定条件……一个理论定律的限定条件越窄、越严格，则越难以被证伪”。生态补偿同样需要限定一个适用的范围，只有在其能解释的问题和现象的空间内才会具有它的理论价值，而不可能因为它具有许许多多的有点就能成为放之四海而皆准的理论。虽然生态补偿可以解决许多目前有关法律法规解决不了的问题，但它仍然具有其适用的范围，只有在一定得范围内，才能发挥它的有利作用。人们在因开发、利用、保护、改善环境资源等一系列活动中，产生的生态破坏，根据是否以生态环境为媒介的标准可以分为两类：一类是不以生态环境为媒介，直接造成生态环境的损害，如过度捕捞导致的海洋生物多样性的损害；另一类是必然以生态环境为媒介，不仅造成生态环境的损害同时也存在其它侵害行为，如环境民事侵权行为， 不仅对物的所有权、使用权产生了侵害，同时也会造成生态环境的破坏。正如有学者指出：这两类损害可能同时发生，也可能仅出现前一类损害而尚未造成有一类损害。因为生态补偿的对象不仅是人也可以是生态本身，前一类的生态破坏必然适用生态补偿，而后一类中只有造成生态损害的那部分适用生态补偿。例如2002年“塔斯曼海”油轮油污损害赔偿一案中，原告天津市海洋局要求法院判令被告赔偿：海洋环境容量损失费、海洋生态服务功能损失费、海洋沉积物恢复费用、潮滩生物环境恢复费用等用于因此次油污事件造成的海洋生态的补偿。[14]虽然一审法院并未全部支持原告的诉请，但这却是要求“生态补偿”的先例，对保护生态平衡、维护相关利益人利益无疑是一重大的、有益的探索。
　　
　　综上通过对生态补偿概念的多学科、多角度的分析及其含义与范围的限制，本文以生态补偿的对象为出发点，认为生态补偿是指在利用、开发、保护、管理改善环境资源等一系列活动中，为了维护生态平衡对生态环境进行补偿和对生态建设作出贡献者以及由于环境保护和利用资源而利益受到损失者给与资金、技术、实物上的补偿，以期达到人与自然和谐相处、经济与生态可持续发展的目的。


【作者简介】
施燕，女，昆明理工大学法学院研究生。


【注释】
[1] 杨京平主编：《环境生态学》，化学化工出版社2006年版，第1页。
[2] 马光等编著：《环境与可持续发展导论》，科学出版社2006年版，第85页。
[3] 钱阔，陈绍志编：《自然资源资产化管理——可持续发展的理想选择》，经济管理出版社1996年版，第62-63页。
[4] 假设有一个大湖，湖内鱼虾等无数，每个捕捞者都想增加自己的捕鱼数量进而增加个人的收入，在“自利”的前提下，捕鱼者自由进入，不断提高捕捞能力，竞相捕鱼，最终导致鱼虾资源枯竭。
[5] 中国生态补偿机制与政策研究课题组编著：《中国生态补偿机制与政策研究》，科学出版社2007年版，第3页。
[6] “科斯定理”认为解决外部性问题可以用市场交易形式即自愿协商替代税收与补贴手段，是对庇古理论的进一步发展与完善。
[7] 毛显强，钟瑜，张胜：《生态补偿的理论探讨》，载《中国人口·资源与环境》2002年第4期，38页。
[8] 吕忠梅：《超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社2003年版，第355页。
[9] 曹明德著：《生态法新探》，人民出版社2007年版，第292页。
[10] 参见李爱年著：《生态效益补偿法律制度研究》，中国法制出版社2008年版，第49页。
[11] 参见蔡守秋著：《调整论——对主流法理学的反思与补充》，高等教育出版社2003年版。
[12] 生态服务付费是指通过环境服务的受益人提供财政资源转移给提供这些服务的人或环境资源受托人，是一种针对环境正外部性的计划。
[13] 陈瑞华著：《论法学研究方法》，北大出版社2009年版，第23页。
[14] 参见竺效：《生态损害的社会化填补法理研究》，中国政法大学出版社2007年版，第26页。