流域生态共建共享机制必要性探讨

【摘要】新安江流域生态共建共享示范区的成功尝试为生态补偿注入了新的元素，文章探讨了新时期在建设“和谐社会”、“和谐流域”的理念下，流域生态共建共享机制的内涵及其建立健全的必要性。
【英文摘要】The successful attempt in the representative area of ecological inter-construction and share of Xin’an jiang river would inject new elements into the mechanism for ecological compensation. This paper discussed the connotation and necessity of ecological inter- construction and share of river basins under the concept of constructing harmonious society and basins in the new period.
【关键词】流域；生态补偿；共建共享
【英文关键词】 basins; ecological compensation; inter- construction and share
【写作年份】2009年


【正文】
　　引言
　　
　　新安江跨越皖浙两省，上游黄山市流入新安江水库的优质的水资源为下游地区的千岛湖景区和杭州等地供水提供了坚实的保障。新安江上游为了维护良好的生态系统，积极开展环境建设，并对有污染的产业和企业采取了关停、否定，这些使上游地市面临着经济发展与环境保护的双重压力。对此，黄山市政府委托中国水利水电科学研究院对此构想展开研究，探索出了流域生态共建共享的新机制。“新安江流域生态共建共享示范区的初步构想”，得到全国人大十届四次会义多数代表的认可，成为6511件建议案中评选出12件重点督办的建议案之一。[1]鉴于以流域为单元的生态补偿机制涉及到的利益关系复杂，目前的研究还存在着理论与实践脱节等问题，所以从实践中的典型模式入手就显得更加有的放矢。本文立意在于在科学发展观的指导下，在建设和谐社会与和谐流域的理念下，探讨该种动员全流域、全社会共同参与生态保护和建设的生态补偿的全新机制的必要性。
　　
　　一、流域生态共建共享概述
　　
　　流域生态共建共享，就是通过上下游之间和流域内涉及的所有行政区之间的协商与合作，以全流域社会经济可持续发展和生态环境良性循环为目标，在协商一致的前提下，制定全流域生态环境保护和建设总体目标、各类分项指标、主要工程措施和非工程措施以及实施规划所需的投入，定量分析各区域和特定市场主体所分享的公益性生态环境效益和直接经济效益，并按照收益比例分担生态环境保护和建设成本，最终达到生态共建、环境共保、资源共享、优势互补、经济共赢的目标。[2]流域上下游之间本来就有着一衣带水、互相依存、不可分割的关系，“共饮一江水”当然要求保护流域环境和流域建设人人有责。新安江流域共建共享机制的试点探索，政府把流域划分为共建区和共享区，明确了权利义务的主体，为了推进示范区建设与合作的顺利开展，建立组织了协调体制和机制，充分体现了协商在处理流域关系中的作用。流域生态共建共享是可持续发展的必由之路，它为流域综合管理和生态补偿机制的研究找到了更为具体的探索方向，这一理念已得到了全国人大人口、资源与环境委员会的肯定和赞许。
　　
　　笔者认为，流域生态共建共享机制是科学发展观与和谐社会迫切需要的生态补偿的全新机制。流域生态共建共享的法律概念分为广义与狭义，狭义是指，法律关系主体（共建区与共享区地方政府）为了全流域社会经济及环境的可持续发展，共同制定全流域环境与经济发展规划，按照受益比例分担生态环境保护和建设成本，共同享受流域生态与经济利益的一系列活动的总称。广义上还应当包括国家、用水户作为主体的受益者补偿、破坏者治理的内容。从法律关系的性质上来看，流域生态共建共享是一种行政法律行为。一方面，若干行政区政府协商共同制定规划和分担建设成本阶段，就类似于行政合同的缔结。就其实质而言，仍是一种行政行为，是双方行政行为，协商约定只是一种特殊方式而已。另一方面，政府之间协商好共建共享具体方案后，资金的筹集除了政府财政转移支付外，各自行政区域内应当在科学测算的基础上，酌情考虑法人、用水户等的经济承受能力，由受益各社会主体区别分担及补偿。这就发生了行政区内政府与社会主体之间的行政法律关系。
　　
　　流域生态共建共享法律关系的主体分明，权利义务清晰。共建区与共享区在科学划分的基础上友好协商，共建与共享齐头并进，“共建”是义务、“共享”是权利，先有“共建”，后有“共享”，把权利和义务有机的统一了起来。权责清晰，共建加上共享，保障了流域上下游都能公平、和谐地良性循环发展。它作为生态补偿新时期的一种体现，不再是简单的一方主体向另一方主体补偿多少钱，而是根据整个流域收益的比例来分担生态环境的建设保护成本，它克服了人为的行政区域边界障碍、进行全流域经济一体化规划布局，最终建立共建共享的互动机制。其法律关系的内容强调了保护生态与环境建设是全流域的共同义务，要求共同参与，而生态效益则是全流域共同的所得利益。该法律机制能够有效的避免了流域管理中的“搭便车”现象和“流域共有地悲剧”现象，有利于在循环经济下构建和谐流域。
　　
　　二、建立健全流域生态共建共享机制必要性分析
　　
　　流域共建共享机制在新安江流域的试点中得到了较好的诠释。建立流域共建共享机制是探索“资源节约与环境友好”的经济发展模式的要求，在生态补偿的施行中具有必要性：
　　
　　（一）现实的必要性
　　
　　1、 使生态补偿从“输血型”向“造血型”转变
　　
　　“输血型”补偿是指政府或补偿者将筹集起来的补偿资金定期转移给被补偿方。[3]我国现实的情况是大多数项目都以“输血型”补偿为主，注重经济支付，而忽视了对受偿者长期发展有益的项目建设等等其他的社会经济因素，忽视了循环经济的作用。在生态补偿机制的讨论中，已有很多学者呼吁要建立“造血型”的生态补偿机制，毕竟输血型的补偿只是治标不治本的办法。如果只是一味的“输血型”把资金转移给需要补偿地区，虽然他们运用资金的灵活性提高了，但是难以避免有的地区不把环境保护资金专款专用的问题，这样不能长远的从机制上帮助受补偿方真正做到环保和致富的双赢。只有把生态补偿转化为当地的生态保护建设项目，通过共建从技术和制度上让当地居民确实通过消化后的合作项目来提高收入，实现良性循环。学者在研究中也提出：“生态补偿切忌采用简单的财政支付转移方式，否则补偿往往会转移到下一级政府员工的工资单上，连基本的“输血”作用也起不到，更谈不上生态补偿的生态保护目的了。”[4]
　　
　　流域生态共建共享的建立，其实是把流域作为一个循环经济的整体来对待。在整个流域的框架内考虑生态环境保护和建设总体目标，项目的实施和产业的布局等等资源配置因素。通过搭建好产业转移承接平台，协调流域、地区之间整体的产业和工业布局，壮大发展了上游的产业，才能增强了其自身的“造血”功能。另外，还可以因地制宜地实施一些“异地开发”的试点，共建共享机制的建立健全就为“异地开发”寻找到了机制上的支持并创造了便利的条件。通过共同开发、受益共享，为整个流域的经济发展和产业结构建立起长效的合作机制，有利于生态补偿从原本的“输血型”切实向“造血型”转变。所以，共建共享确实有利于缩小了上下游发展的差距，从本质上提高上游人民生活水平和经济发展水平。
　　
　　2、有利于拓宽资金来源，完善投资融资体系
　　
　　生态补偿资金来源少的问题长期阻碍着我国生态补偿机制的实施。学者幸红也提出我国目前的生态补偿机制仍然存在融资渠道单一的问题。[5]我国的生态补偿融资渠道主要有财政转移支付和专项基金两种方式,其中财政转移支付是最主要的资金来源。[6]我国生态补偿私有资金的注入较少，政府的补偿比重过大问题制约着生态补偿制度的发展。分散在各群体中的生态补偿物资没有很好的整合利用，大量社会闲置资金没有能够吸引带环保的领域来，这将不利于可持续发展的进行。
　　
　　确保补偿资金来源渠道的多元化和畅通，是实现对自然资源生态进行补偿的一项重要的基础工作。[7]新安江流域示范区的生态补偿资金来源就体现了多方筹措、宏观调控与市场相结合的手段。包括了：“以政府转移支付为主，对提供生态环境保护服务的单位实施财政补贴；建立生态环境共建共享税（进一步完善现行保护环境的税收政策，增收生态补偿税，开征新的环境税，调整和完善现行资源税）；建立生态共建共享保证金；提供生态共建共享优惠贷款。其中生态共建共享基金主要接受国际组织、非政府组织、生态环境组织以及民间人士的援助和捐赠，还可源于政府财政资金以及受益地区水价差额”。[8]这一系列多渠道、多元化筹集资金的共建共享措施都是弥补原本生态补偿机制单一的补偿手段的有效途径。发展下去，流域生态共建共享还将继续从多角度、多方位地通过争取国内和国际援助、生态补偿保险、发行生态福利彩票、社会捐赠等多种途径拓宽资金的来源。流域生态共建共享机制的建立健全既能落实了以政府为主导，从政策上和制度上努力为生态补偿资金的投入创造条件，又能积极引导了整个流域的各方都参与进来，是积极探索多渠道多形式的生态补偿的切实要求。流域生态共建共享使生态补偿向“政府与市场相结合”方式转变，拓宽了生态补偿的市场化渠道和社会化运作的方向，提倡“共建共享”的多方并举和全力合作。流域生态共建共享是坚持走政府引导、市场推进、社会参与的生态的投资融资路子，有利于形成多元化的资金格局。
　　
　　3、是可持续发展及构建和谐社会的必然要求
　　
　　可持续发展要求我们统筹人与自然的和谐发展、人与人的和谐发展、人与社会的和谐发展。流域生态共建共享机制的建立就是充分落实科学发展观、建设生态文明的，实现可持续发展及和谐社会的重要措施。流域生态共建共享机制，将会使上游地区增强生态建设与环境保护的主动性，解决上下游之间经济补偿长期存在的争端，是流域水环境可持续发展的必由之路。可持续发展在流域部分的内在要求就是要对自然资源进行综合管理和统一规划，这样可以避免开发行为对生态环境造成的不可挽回的破坏。在流域的综合治理中，可持续发展与流域生态共建共享有着共同的目标和一致的思想，都要求对整个流域生态问题进行统筹管理和合理规划。所以，流域生态共建共享是可持续发展的必然要求。
　　
　　自从党的十六届四中全会提出了“构建社会主义和谐社会”的理念，加快资源节约型、环境友好型社会建设就成为大家关注的话题。流域生态共建共享的机制是和谐社会下对流域和谐的迫切要求。它有效地解决了流域之间的矛盾和冲突，化冲突为合作，以共建共享为指导思想，有利于推进不同地区、不同利益群体的和谐发展。流域生态共建共享可以达到和维持经济发展与生态保护多目标的平衡、融合与稳定，是一种以人为本，社会、经济、政治、文化、生态环境协调互动的发展范式。建设社会主义和谐社会，正成为流域建设的出发点和目标，建设“绿色流域”、“和谐流域”才能实现区域的协调发展，流域生态共建共享的建立健全是建设社会主义和谐社会的必然要求。
　　
　　（二）法律治理的必要性
　　
　　1、为生态补偿立法和流域生态立法注入新的动力
　　
　　我国目前的生态补偿立法较滞后，虽然有学者提议在《环境保护法》中增设生态补偿制度，制定《生态补偿法》，颁布《生态效益补偿实施条例》等等，但是生态补偿法律层面的动作依旧不大。强调法律制度在生态补偿中的重要性和权威性，对于整个生态保护和建设的可持续发展具有至关重要的意义。[9]生态补偿制度在立法上的完善不可能一蹴而就，各个部门法的完善将有利于整个生态补偿制度法律框架的建构。《森林法实施条例》、《土地管理法》、《防沙治沙法》、《草原法》、《水法》等都已经有体现了生态补偿的内容，流域生态共建共享作为生态补偿的全新形式，该机制的成功尝试可以在流域生态补偿领域取得新的突破，流域生态共建共享机制的建立健全将为生态补偿法律法规的完备提供新的动力。另外，从流域的角度来看，全流域社会经济的可持续发展也离不开法律的规范和协调。流域生态共建共享法律制度如果先得到肯定，将有利于整个流域制定专向的流域生态保护法，并且完善流域生态管理的相关制度。总之，流域生态共建共享的施行将逐渐从法律制度上建立完善的流域管理体制、构建流域水权交易制度，对流域资源开发与管理、流域生态环境保护与建设的法制健全都有重要意义。
　　
　　2、使法律关系主体之间的关系由冲突向合作转变
　　
　　长期以来，生态补偿其真实的涵义和合理性就没有得到广大人民群众的理解。提到生态补偿，往往人们会把生态补偿与“扶贫”、“补助”等概念相混同，更有一些缺乏生态补偿思维的群众认为，生态补偿是强制的乱收费。这就促使了生态补偿在实施的过程中，得不到应有的重视和认可。下游认为“上游生态建设是天经地义的”，或者认为“下游没有从上游的生态建设中获得好处，反而受上游污水排放之苦，拒绝上游补偿的请求”。上游则认为“如下游不补偿损失，就减小生态建设的力度，大力开发矿产，自已养活自已”。[10]这种种观念上的错位就造成了补偿的被动性，并为补偿标准的争持不下埋下了隐患。另一方面，大多数流域在长期的用水过程中多少都存在着用水的竞争和水事的纠纷，加之生态补偿的因素介入，生态补偿机制目前仍缺乏法律的规制和具体办法，操作起来遇到的困难又多，所以生态补偿成为法律关系主体之间利益冲突的敏感因素。
　　
　　生态共建共享机制的目的是要促进区域的可持续发展, 推动生态保护地区与受益地区共同发展。[11]流域共建共享机制的建立健全，能够使共建共享法律关系的主体之间关系得到缓和，法律关系的内容即权利义务得到明晰，让原本生态补偿下游给付主体从被动补偿向主动共建转变，变冲突为合作，增强了其生态环境共建共保的积极性。“共建”作为义务，先共建后共享，“共建主体”与“共享主体”把建设共同的和谐流域作为目标，本着“上下游一体”的精神，不再细分你我，而是以流域为单位紧密合作。该法律关系不再以原本单向的补偿为内容，而是双向的互动，一齐行动起来，各有义务，共享权利；不再以原本容易引起歧义的“补偿”为支点，而是以共建共享为指导思想，投入资金用于生态环境的保护与治理是为“共建”，经济发展的扶持与合作是为“共享”，这有助于缓解上下游之间的利益冲突，收益共享，使得法律关系主体之间由利益冲突向互利合作转变，化矛盾为祥和。
　　
　　3、为生态与经济协调循环发展提供保障
　　
　　原来的生态补偿在实施过程中一般都通过下游向上游做出经济上的补偿，为上游地区环境设施的建设养护和做出的工业牺牲做出填补。而流域生态共建共享法律制度的建立健全，将从制度上变革单向的一方补偿，它通过“共建共享”的实施来促进合作，这里就包括了环境保护、生态建设中的合作与经济进步、社会发展中的合作两方面，有利于实现环境保护和经济发展的双赢。
　　
　　一方面，法律关系的内容中肯定了生态建设与环境保护的合作。流域生态共建共享的建立，有利于整个流域从环境保护的科技、产业、制度、观念、教育等多层次的合作，推动生态环境多方面改善。另一方面，还肯定了经济与社会建设各方面的合作。流域生态共建共享的模式有利于流域整体的经济合作和互帮互助，实现携手共进的循环发展。因为其打破了地域的界限有利于实现资源的重新组合和发挥最大优势，并且方便了在产业与投资方面的经济合作。共建共享让区域生态优势转化为经济优势，有助于加强投资力度与合理的产业布局相结合，力求使整个流域创造的经济利益最大化。上下游优势互补、资源共享，协作提高整体的产业发展水平，合力招商引资等，建立健康有序的市场秩序，保障全流域的权益。
　　
　　三、结语
　　
　　流域共建共享生态区的提出，为流域综合管理和生态补偿机制的研究找到了更为具体的探索方向，确实是有益的尝试，为我国生态补偿探索了一条更符合我国国情的路径。那么什么样的流域才适合共建共享机制呢？何少苓解释说，之所以选择新安江流域进行试点：“不同于黄河、长江流域的复杂、严峻状况，新安江流域上下游现有的水资源和生态保护具有良好的基础，流域范围也相对简单，只涉及到浙江和安徽两省，协调起来阻力、难度小一些。”[12]笔者认为，对于一些流域情况相对简单的跨邻省界的中型流域和地方行政辖区的小流域比较适宜流域生态共建共享机制，因为中小流域可以较合理且顺利地划分共建区和共享区，协调起来也较容易，该机制不适合大流域上下游之间的补偿。区域的协调可持续发展离不开流域生态、环境和资源的协调与保护，本文希望能为的生态共建共享机制的进一步研究和生态补偿的完善提供一些思考和启发。


【作者简介】
石婷，福州大学法学院2008级环境与资源保护法学专业硕士研究生。


【注释】

[1]全国人大督办新安江“流域共建”//news.sina.com.cn/c/2006-04-06/03308624274s.shtml 2009-04-06访问
[2]刘玉龙著：《生态补偿与流域生态共建共享》，中国水利水电出版社2007年版，第89页。
[3]沈满洪：《水生态保护的补偿机制研究》，《生态补偿机制与政策设计》国际研讨会论文集，中国环境科学出版社2006年版，第190页。
[4]中国生态补偿机制与政策研究课题组著：《中国生态补偿机制与政策研究》，科学出版社2007年版，第89页。
[5]幸红：《流域生态补偿机制相关法律问题探讨——以珠江流域为例》，《时代法学》2007年第8期。
[6]王健：《我国生态补偿机制的现状及管理体制创新》，《中国行政管理》，2007年第11期。
[7]黄明建：《环境法制度论》，中国环境科学出版社2004年版 ，第350页。
[8]万本太、邹首民著：《走向实践的生态补偿——案例分析与探索》，中国环境科学出版社2008年版，第108页。
[9]李爱年、刘旭芳：《对我国生态补偿的立法构想》，《生态环境》2006年第1期。
[10]洪尚群、何兴民、戴云：《走出生态补偿困境》，《中国改革》2007年第7期。
[11] 刘玉龙、阮本清、张春玲、许凤冉：《从生态补偿到流域生态共建共享———兼以新安江流域为例的机制探讨》，《中国水利》2006年第10期。
[12] 李珂：《共建“和谐流域” 探索生态补偿——访全国人大环资委委员、中国水利水电科学院副总工程师何少苓》，《绿色中国》2006年第7期。
 

【参考文献】
[1]刘玉龙著：《生态补偿与流域生态共建共享》，中国水利水电出版社2007年版
[2]《生态补偿机制与政策设计》国际研讨会论文集，中国环境科学出版社2006年版
[3]中国生态补偿机制与政策研究课题组：《中国生态补偿机制与政策研究》，科学出版社2007年版
[4]黄明建：《环境法制度论》，中国环境科学出版社2004年版
[5]万本太、邹首民：《走向实践的生态补偿——案例分析与探索》，中国环境科学出版社2008年版
[6]幸红：《流域生态补偿机制相关法律问题探讨——以珠江流域为例》，《时代法学》2007年第8期。
[7]王健：《我国生态补偿机制的现状及管理体制创新》，《中国行政管理》，2007年第11期。
[8]李爱年、刘旭芳：《对我国生态补偿的立法构想》，《生态环境》2006年第1期。
[9]洪尚群、何兴民、戴云：《走出生态补偿困境》，《中国改革》2007年第7期。
[10]刘玉龙、阮本清、张春玲、许凤冉：《从生态补偿到流域生态共建共享———兼以新安江流域为例的机制探讨》，《中国水利》2006年第10期。
[11]李珂：《共建“和谐流域” 探索生态补偿——访全国人大环资委委员、中国水利水电科学院副总工程师何少苓》，《绿色中国》2006年第7期。