农产品禁止生产区生态补偿机制基础研究

【摘要】近年来，生态补偿机制的研究已成热点，但围绕农业生态补偿，特别是产地生态补偿的研究尚属少数。本文以实际工作为依托，就农产品禁止生产区划分过程中出现的生态补偿问题，围绕法律和政策保障、技术依据（补偿对象、依据、标准、方式等）、管理机制、责任分担、试点等内容，探索禁产区生态补偿机制的建设模式。
【英文摘要】 In recent years, the ecological compensation mechanism has become a hot spot of research, but focusing on agro-ecological compensation, especially the origin of ecological compensation is still a small number of studies. In this paper, based on the actual work on the agricultural district to ban the production process of ecological compensation issues surrounding the protection of laws and policies, technology based (compensation targets, based on standards, methods, etc.), management mechanism, the distribution of responsibilities, pilot, etc. to explore areas ban the construction of an ecological compensation mechanism model.
【关键词】农产品产地；农产品禁止生产区；生态补偿
【英文关键词】 The produced areas of agricultural produce；The banning produced areas of agricultural produce；Eco-compensation
【写作年份】2009年

 【正文】

　　一、问题的产生
　　
　　2006年11月1日《农产品质量安全法》正式颁布实施。该法第15条规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门按照保障农产品质量安全的要求，根据农产品品种特性和生产区域大气、土壤、水体中有毒有害物质状况等因素，认为不适宜特定农产品生产的，提出禁止生产的区域，报本级人民政府批准后公布。”为了配合禁产区的划分，农业部出台了《农产品产地安全管理办法》，对禁产区1如何划分和管理做出了具体规定。至此，农产品禁产区划分提上了议事日程。
　　
　　依据《农产品产地安全管理办法》第八条第一款的规定，农产品禁止生产区就是农产品产地有毒有害物质不符合产地安全标准，并导致农产品中有毒有害物质不符合农产品质量安全标准的农业生产区域。禁产区形成的原因可以是多样的，但主要是人为原因造成的产地环境破坏，如开矿引起的农田生态环境破坏、污水灌溉引起的重金属富集等。由于产地环境遭到破坏，农地原有用途发生了改变，使本来种植某类农作物（如蔬菜）的农地，出于农产品质量安全考虑而不能种植该类作物或者需要改种其他作物，甚至不能种植农作物，从而导致农地原有经济效益减少或丧失，由此便产生了生态补偿问题。但是，因禁产区划分引起的生态补偿问题，如由谁来补偿、如何补偿、补偿标准如何掌握等问题，目前尚无可操作的依据和规范。本文拟以农产品禁止生产区生态补偿机制为对象，围绕法律和政策保障、制度建设（责任分担制度、管理制度）、技术依据（补偿对象、补偿依据、补偿标准、补偿方式）等内容，对我国禁产区划分的生态补偿机制进行初步探讨，为《农产品质量安全法》顺利实施，为我国农产品禁止生产区划分工作的顺利推进。
　　
　　二、研究意义
　　
　　长期以来，资源无限、环境无价的观念根深蒂固地存在于人们的思维中，也渗透在社会和经济活动的体制和政策中，可是，随着经济的迅速发展，农产品产地生态环境的退化和破坏日益加剧，己经成为我国社会发展的瓶颈，与农产品产地环境污染问题相比，农产品产地自然生态保护力还存在着结构性的政策缺位，特别是相关的种植业结构调整政策严重短缺，无法解决禁产区划分引起的生态环境保护问题。在这类生态保护问题背后，有一个共同的问题，那就是如何在公平的原则下，处理好利益相关者之间的矛盾。要想解决这类问题，在农产品产地管理方面，必须建立生态补偿机制，以便调节相关主体环境利益及其经济利益的分配关系，鼓励环境保护行为。
　　
　　《农产品质量安全法》已经实施两年多时间，农产品禁产区划分试点工作已经完成，随着全国性农业普查的开展，农产品禁产区划分也拉开帷幕。在禁产区划分过程中遇到的生态补偿问题已经表露出来，如何保护农民的利益，维护农民因禁产区划分造成的经济损失，恢复禁产区的生产能力，保护产地生态环境，建立一套行之有效的农产品禁止生产区生态补偿机制已经迫在眉睫，此时，研究农产品禁产区生态补偿机制，对于贯彻实施《农产品质量安全法》、按照《农产品产地安全管理办法》完成禁产区划分，维护农民利益、保护产地生态环境都有着重大的现实意义。
　　
　　三、国内外研究现状
　　
　　生态补偿（Eco-compensation）是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，由生态环境受益者向保护者提供补偿的社会经济活动，其基本理论依据是环境资源价值理论和环境经济学、生态学理论。生态补偿机制就是为协调和实施生态补偿，而建立的一系列制度和政策安排。是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。
　　
　　国外对生态补偿已有不少研究，主要涉及生态或环境服务付费；以生态系统的服务功能为基础，通过经济手段，调整保护者与受益者在环境与生态方面的经济利益关系；生态补偿的理论基础，生态系统服务功能的价值评估、外部性理论和公共物品理论等的研究。借鉴上述研究成果，德国、美国等发达国家已经建立了生态补偿制度。在德国，生态补偿的资金支出主要用于改变地区间既得生态利益格局，实现生态服务水平的均衡。其实行的是州际间横向转移支付，以州际财政平衡基金为主要内容。横向转移支付基金由两种资金组成：一是增值税由州分享部分的四分之一；二是财政较富裕的州按照统一标准拨付给经济落后州的补助金。为此，德国建立了一整套复杂的计算以确定转移支付的数额标准。在美国，政府为加大流域上游地区居民对水土保持工作的积极性，采用了水土保持补偿机制。即由流域下游水土保持受益区的政府和居民向上游地区作出环境贡献的居民进行货币补偿。在欧洲，瑞典、比利时等国家也以各种与环境有关的税收（绿色税）等形式对生态环境进行补偿。
　　
　　我国早在1992年就开始探索生态补偿的办法，只不过在20世纪90年代前期，生态补偿关注的焦点是对生态环境加害者索取赔偿。如1983年云南省以昆阳磷矿为试点，对每吨矿石征收0.3元，用于开采区植被及其它生态环境破坏的恢复费用，成果比较显著。随之，广西、福建、江苏等省市纷纷制订了管理办法试行。征收的生态补偿费用于水土流失和农田污染的治理，矿区村民的搬迁和饮水工程等问题，取得了良好的效果。到了90年代后期，生态补偿的对象才更多转向生态环境保护者和建设者。我国对于西部退耕还林、还草者实施的补贴政策，就是一种典型的对生态保护者进行的补偿，而且在实践中取得了良好的社会效益和生态效益。
　　
　　近年来，国内有关生态补偿的问题已经成为研究热点。国内学者从中国实际情况出发，借鉴参考国外有价值的研究思路和成果，进行了一系列研究。国内学者主要从森林、煤炭开发、退耕还林等领域展开研究，研究涉及的学科主要有生态学、经济学、法学、环境科学等，研究范围主要包括：借鉴国际生态系统服务功能研究的思路，对全国各种生态系统的服务功能进行定量测算；从理论上阐明进行生态补偿的重要意义，为生态补偿的标准计算提供理论依据。研究方法一般采取多学科交叉研究，研究的成果一般局限于提出对策和思路，对于整个生态机制及其可行性，则没有深入研究；尤其是农业方面的生态补偿机制，研究较少，研究层次太过肤浅，无法为我国农产品禁产区生态补偿机制的构建提供扎实、可靠的素材和依据。
　　
　　四、基本框架
　　
　　十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出，“健全农业生态环境补偿制度，……要从我国国情出发，建立稳定的补偿资金来源渠道，明确补偿环节、补偿主体、补偿标准和补偿办法，形成有效的激励机制。”因此，我们认为，拟构建的农产品产地禁产区生态补偿机制主要包括：法律和政策保障、技术依据（补偿对象、补偿依据、补偿标准、补偿方式）、制度建设（责任分配机制、管理体制）等内容，具体为：
　　
　　（一）政策法律保障。
　　
　　在政策方面，近年来，国家出台了一系列关于生态补偿的政策，涉及农产品产地生态补偿的是十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，该《决定》明确指出要健全农业生态环境补偿制度，并提出对耕地的补偿要求。“对耕地保育，建立耕地质量档案，按照土壤肥力的提高幅度给农民合理的补贴，鼓励农民培肥地力；安排专项资金大力推广保护性耕作，开展受污染土地治理和修复，切实加强耕地质量建设。”为了进一步明确禁产区划分中的生态补偿，还需要中央和地方出台一系列具体的补偿政策，明确政府的主导作用。在法律法规方面，目前尚无国家层面专门的生态补偿法律法规出台，只有一些法律法规的个别条款涉及生态补偿问题，如《矿产资源法》对矿产资源生态补偿做出了原则性规定，该法第32条规定：“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施”。而国外关于生态补偿的法律文献较多，国家层面也出台了具体的补偿法律，因此，需要通过分析国外关于产地生态补偿方面的立法文献，结合我国类似领域已有的生态补偿法律法规和政策，根据已经制定的《农产品质量安全法》和《农产品禁产区管理办法》，提出我国农产品禁产区生态补偿机制的立法建议。
　　
　　（二）补偿依据、对象、标准等。
　　
　　技术依据主要包括补偿依据、范围、标准、方式。由于生态价值是一个相对的概念，难以用货币来进行衡量。有学者认为，生态补偿应包括以下几方面主要内容：一是对生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化；三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。虽然关于补偿范围有如上学理界定，但在实践中，准确界定补偿范围却很困难的。因此，如何科学准确地界定生态补偿标准和对象，成为制约生态补偿机制构建的一个重要问题。同时，具体补偿方式国家公共财政转移支付、生态补偿金、市场交易、企业参与等的量化也是很困难的事情。生态补偿的对象是产地经济价值和生态价值受到减损的农民，这些农民世代耕种着这块农地，种植着自己熟悉的农作物，维持着整个家庭的生存与发展。因为产地生态环境遭到破坏，需要将其划为禁产区，他们将面临着生存压力。需要给予这些农民补偿，补偿他们因此受到的经济损失，补偿他们为全国百姓身体健康而减让的利益，补偿他们为了恢复农地生态价值而付出的努力。但是，这些补偿对象如何具体到每个农民，对于不同的农民如何补偿，操作起来会出现哪些问题，都需要我们结合实际认真研究。因此，需要对农产品禁产区划分引起的生态补偿展开分析，借鉴国外的成功经验，结合我国已有地区的实践经验，例如：可以借鉴苏州市的做法，对土地入社、农业适度规模经营、无公害和绿色农产品生产、现代农业园区建设、恢复农业原生态和修复农耕文化的做法和行为给予补贴，对污染原因不明或暂时无法查明的污染受损农户给予补偿等成功经验。提出符合我国国情的生态补偿的依据、对象、标准、方式，并阐述理由。
　　
　　（三）责任分担机制。
　　
　　即解决应由哪些主体承担补偿责任和各主体应承担的责任大小问题，责任的承担主体主要涉及政府、造成生态破坏或者污染的企事业单位和个人、生态环境的潜在受益者，责任的分担方式采取“谁破坏谁补偿，破坏多少补偿多少；无法确定破坏来源及破坏主体的情况下，由生态环境的受益者在受益范围内适当补偿；没有收益者则由政府承担补偿费用”原则，针对不同地区、不同对象设计具体的责任分担方案。在方案的设计中，应当将政府补偿和社会补偿结合起来，建立农业生态补偿基金。应加大拉动人们对生态服务的需求，抓住公众的支付意愿；加大对私人企业的激励，采取积极鼓励政策；加强同财政金融部门的联系，寻求相关专家的帮助和技术支持；建立基金，寻求国外非政府组织的捐赠支持等，促使补偿主体多元化，补偿方式多样化。
　　
　　（四）管理体制。
　　
　　即解决怎样管理的问题，农产品禁产区划分后，对于什么样的损失该补偿、什么样的损失不该补偿；补偿多少等问题，怎样通过制度化的方式固定下来，怎样形成一套行之有效的管理方法。从目前来看，应加强部门内部和行政地域内的生态补偿工作，整合有关生态补偿的内容；对于跨部门和跨行政地区的生态补偿工作，上级部门应给予协调和指导。从长远来看，国务院应设立生态补偿领导小组，负责国家生态补偿的协调管理，领导小组可由发改委、财政部、环保总局、林业局、水利部、农业部等相关部委领导组成，行使生态补偿工作的协调、监督、仲裁、奖惩等相关职责。领导小组下设办公室，作为常设办事机构。同时建立一个由专家组成的技术咨询委员会，负责相关政策和技术咨询。在此体制下，农业部应设相应的农产品禁产区生态补偿办公室，在国务院设立的生态补偿领导小组领导下开展工作，各省农业机构可参照设置相应机构。
　　
　　（五）建立生态补偿试点
　　
　　生态补偿机制的建立是一项复杂而长期的系统工程，涉及到生态补偿立法、资金筹措、管理、监督等各个方面。在全国选择具有一定基础的市县进行试点示范，在不断总结经验的基础上，探索建立我国农产品禁产区生态补偿标准体系，补偿资金来源、渠道、补偿方式等，落实各利益相关者的责任，推动生态补偿相关法律制度的完善。进而为全国农产品禁产区生态补偿机制的建立提供方法和经验。如在产地生态条件、生态破坏比较严重较差的湖北大冶、天津东丽等地，采取土地入社、农转非、污染补贴、产地生态恢复补贴等方式，率先开展禁产区生态补偿试点。
　　
　　总之，农产品禁产区生态补偿机制的建立是一个长期的过程，需要不断完善政府对生态补偿的调控手段，充分发挥市场机制作用，动员全社会积极参与，逐步建立起公平公正、积极有效的生态补偿机制。努力实现生态补偿的法制化、规范化、科学化，力争在全国率先探索出生态文明建设的成功经验，为促进我国经济社会又好又快发展、实现农业现代化作出积极贡献。

  【作者简介】
王伟，男，法学硕士，农业部环境保护科研监测所，助理研究员；戚道孟，男，南开大学法学院，教授。
 
【注释】

基金项目：中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金（农业部环境保护科研监测所）资助项目《我国农业环境污染事故处理的实证性研究》；国家社科基金项目《我国农村水污染受害者社会救助机制及对策研究》（编号：08CSH018）禁产区内农地范围包括基本农田、因矿产资源开发造成原有用途改变的农地及采矿之后原有占地需要恢复农作物种植变为的农地等。
 
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