对我国自然资源权属问题的思考

【摘要】自然资源是我们伟大的母亲---地球给予人类的一份宝贵无比的财产。众所周知，我国是一个资源极其丰富的国家，但是由于人口众多，资源的人均占有率相对比较低，反而成为一个资源相对贫乏的国家。因此在资源相对贫乏的基础上，我们仍然应当珍惜该资源。那么自然资源权属的确定是极其关键的。自然资源权属制度就是关于自然资源的所有权、使用权、其他权益以及由此产生的法律后果由谁承担的法律制度。它是我国环境资源法的首要制度。虽然我国资源法有这样的明确的规定，但是在自然资源权属方面还是存在许多问题。本文主要是提出我认为的问题进行思考并提出自己的观点。
【关键词】自然资源；自然资源权属制度；自然资源所有权；自然资源使用权；自然资源物权
【写作年份】2009年 
  【正文】
　　一、自然资源的概念、特征及其分类
　　
　　（一）自然资源的概念
　　
　　自然资源通常被人们简称为资源，在不同的地方它含义具有不同的表达方式。在《辞海》中它的定义是“天然存在的自然物，不包括人类加工制造的原料，如土地资源、矿藏资源、水利资源、生物资源和海洋资源等，是生产的原料来源和布局场所。”而在《英国大百科全书》中资源是指人类可以利用的自然生成物以及生成这些成分的环境功能。前者包括土地、水、大气、岩石、矿物及其群聚体森林、草原、矿产和海洋等，后者是指太阳能、生态系统的环境机能、地球物理化学的循环机能等。[1]而从《环境保护法》第二条的规定可知，环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等14种环境因素。[2]其中，与人类的生产或者其他活动密切相关并能为人类所利用的环境因素，称为自然资源。可见，从环境保护法来看，自然资源是组成环境的因素，环境包括自然资源，自然资源属于环境的一个范畴。
　　
　　上述的三种不同表达方式有着它们共同的特点，归纳起来一句话：自然资源是指客观存在于自然界，能够为人类所利用的一切物质和能量的总称。
　　
　　（二）自然资源的特征
　　
　　自然资源有着其独特的特征，主要是体现在一下几个方面：
　　
　　1.有限性。客观存在于自然界的自然资源是有限的，并且它的可再生利用能力也是有限的。它不可能是取之不尽，用之不竭的。以往人们总是认为自然资源取之不尽，用之不竭，从而导致步入误区，是无忌惮地掠夺自然资源。就比如矿藏资源，被人类开发了多少它就在总量上减少了多少，它是不可再生的资源，因此它是不会恢复的。还有比如森林、草原等可再生资源，它们的再生能力是有限的，如果不加强保护，那么很快就会灭绝了。人们在草原上放牧就证明了这点。自然资源的有限性呼吁人类应当适当开发资源，不能再用过去的眼光来获取今天的利益。
　　
　　2.稀缺性。虽然某些资源由于可以再生而并不表现得那么稀缺，但是一旦生态环境变迁或者是由于利用超过其生物学限度，再生资源也同样难以恢复，近代以来某些物种加速消失就很能说明这一道理。稀缺性是自然资源的固有特性。因为人类的开发欲是无限的，而自然资源是有限的。我国是一个资源丰富的国家，但是人均量却远远低于标准。例如水资源稀缺、人类能源稀缺。[3]
　　
　　3.有价值的。由于自然资源是能够被人类所利用的，它可以被人类用来进行生产和满足人们的需要。就如，水资源，这是对人类来说尤其重要的一项资源，离开了它人类将无法生活，至少从目前来说是这样，相信未来也会是这样；电力，在过去电没有被发明的时代里，整个世界黑压压一片，有了电，人类不仅是享受到了光明，更是可以利用其进行生产；煤矿资源，人们可以用其取暖、做饭等等一系列都说明了自然资源的价值性。所以说它对于人类来说是具有价值的。也可以说它是具有有用性，没有用的是不能称之为自然资源的。
　　
　　4.整体性。生物圈中的多种自然资源都是相互依存、相互制约地构成一个自然综合体，是以人类对任何一种自然资源或资源生态系统中的任何成分的改变，都会必然地引起其它资源或大或小的变化的。就如环境与自然资源的关系，环境遭到破坏，自然资源会必然地遭受损害，二者相互依存。而自然资源与自然资源之间是相互依存的。
　　
　　（三）自然资源的分类
　　
　　按其属性，可将自然资源分为大气资源、水资源、土地资源、矿藏资源、生物资源（包括森林资源、牧草资源、野生动植物资源）等。按其存在的特点，可以分为如下几种类型：
　　
　　1.可更新资源。是指被利用后，能够恢复再生的资源。如森林、草原、野生动植物、微生物，以及水、土壤等，它们能够在比较短的时间内再生，或者循环再现。但是应当注意的是如果是无忌惮地开发利用，或者是开发利用不当，这种恢复的能力会很快下降。
　　
　　2.不可更新资源。它是指被利用之后，不可能再恢复再生的资源。如煤、石油、天然气和其他矿物质，它们需要经过漫长的地质年代才能形成。
　　
　　3.取之不竭的资源。是指可以被人类永远利用的资源。如阳光、空气、风能等。他们在某一地区被利用之后，不会导致其他地区贮藏量的减少或者灭失，但是质量和成分上去会发生变化。由于我们必须知道自然资源是不可能取之不尽，用之不竭的，因此这方面的资源毕竟占少数，并且尽管是用之不竭但是它的质量还是受到限制的。
　　
　　二、我国自然资源权属制度[4]
　　
　　自然资源权属制度是我国环境资源法的一个首要法律制度。它是指资源法规定的，关于自然资源的所有权、使用权、其他权益以及由此产生的法律后果由谁承担的法律制度。
　　
　　（一）自然资源所有权制度
　　
　　自然资源所有权是指对自然资源的占有、使用、收益和处分的权利。依自然资源权属主体的不同，可以将自然资源的所有权分为国家所有权、集体所有权等。按自然资源的种类的不同，可以将自然资源的所有权分为土地所有权、草原所有权、矿山所有权等。
　　
　　自然资源所有权的取得，是指资源权属主体依法律规定或者按法定程序取得的自然资源的所有权。根据我国宪法的相关规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。”因此，我们可以看出，国家和集体是自然资源权属的主要主体，而且国家成为自然资源权属主体主要是依据法律的规定而取得；另一种取得方式就是征用，为了国家公共利益的需要而将集体所有的自然资源依法征用过来，但是会给予集体经济组织一定的补偿。国家作为自然资源权属主体，在自然资源所有权的客体方面不受限制，一切种类的自然资源都可以成为国家所有权的客体。
　　
　　自然资源所有权的变更，是指自然资源所有权主体的变更，原因主要有：第一、因征用而变更；第二、因权属主体的变更而变更，比如集体经济组织的分立、合并、解散而发生的权属主体变更；第三、因对换换或对调而变更，为了公共利益的需要，国家和集体所有的自然资源可以互换或者对调。
　　
　　自然资源所有权的消灭，即自然资源所有权因出现法律规定的法律事实而归于消灭。比如说因人类的开发利用而减少，或者是因自然灾害的原因导致其消灭。
　　
　　（二）自然资源使用权制度
　　
　　自然资源使用权是指依法对自然资源控制并开发利用的权利。它的取得主要是以下方式：第一、授予或者确定取得。国家所有的自然资源，可以由法律规定确定或者由法律规定的国家机构授予国有企业事业单位、集体经济组织使用；第二、拍卖取得。国家所有的部分自然资源可以通过拍卖使竞买人取得对自然资源的所有权；第三、开发利用取得。在法律明确规定的情况下开发利用自然资源，开发利用者便可以取得该资源的使用权。第四、卖买取得。按法律规定或者法律不禁止的方式，油原使用权主体将资源使用权转让给其他主体。
　　
　　自然资源使用权的变更，它同自然资源所有权的变更相比，不仅是使用权主体的变更，而且是使用权内容的的变更。主体变更如分立、解散、破产或转让而发生的使用权主体的变更。因合同内容的变更而变更，以合同形式取得资源使用权的，若转让双方协商修改使用权范围和方式，则使用权随之发生变更。
　　
　　自然资源使用权的消灭以及终止。消灭是因出现了法律规定的事实归于消灭；终止是由于法律规定的原因或者合同原因而使原来享有的使用权不再享有。
　　
　　自然资源使用权的转让必须依据法律规定进行，不得擅自转让。比如探矿权的转让就被规定得很具体。
　　
　　三、对我国自然资源权属若干问题的思考及观点
　　
　　（一）自然资源是不是民法上的物
　　
　　有的观点是自然资源属于民法上所指的物，有的则持反对态度。民法上的物是指客观存在于自然界，能够被人类所支配和控制的，具有经济价值的物体或自然力。它具有客观存在性、能被人支配和控制、效用这三个基本特征。只有具备这三个基本特征的物体或者自然力才能真正称得上是物。而自然资源客观存在于自然界，能够为人类所利用的一切物质和能量的总称。由此定义看出，自然资源也具有客观存在性、有用性。因此我认为自然资源不是民法意义上的物。因为民法上的物是要能够被人所支配和控制的。自然资源虽然具有民法上物的客观存在性以及有用性，但是它不是都能被人所支配和控制，比如说光能，人类能利用它但是怎么去支配和控制它；又比如说太阳能，也是典型的一个代表，人类如何去控制它？但是我觉得说自然资源不是民法上的物又有点太绝对，因此应当说它不是完整意义上的民法的物较为贴切。
　　
　　（二）自然资源物权是否属于传统意义上民法的物权
　　
　　民法意义上的物权是指物的权利主体依照法律的规定，对物的直接支配，并具有排除他人干涉的民事权利。由此可以将自然资源物权定义为：它是以自然资源为客体的物权，即权利人为满足其权益需要，对自然资源依法或依合同所享有的直接支配与排除妨碍的权利。但是因为自然资源属于国家和集体所有，因此这种物权可以说是国家的基础物权。
　　
　　由于二者存在一定的区别，因此我认为它不是完全的传统意义上的民法物权。首先，二者的性质有所不同。民法物权是有民法加以规定，由民法给予绝对的保护，是为私人的权利而设定，可以说是属于私法的范畴。但是自然资源物权是为了公共利益而设定，它始终都不是以私人利益为出发点，但是我不同意将此认定为它属于公法范畴的说法。其次，二者的权利客体侧重点不同，民法物权的客体就是物，而自然资源物权客体是自然资源。
　　
　　因此自然资源物权有其特殊性。第一、自然资源物权是一种受严格限制的物权。由于自然资源具有社会性和公共性，融合了社会公益和个体私益，为了确保社会公益的实现和不被损害，有必要对自然资源物权进行一定的限制。在法律上，国家和集体拥有自然资源的所有权，但在实践中，必须由企业甚至个人来完成资源的开发和利用。因此，国家的资源要通过设置分散的使用权才能得以利用。自然资源物权的产生是基于对资源的非所有使用，实现资源权属所有和使用的分离，以资源的所有权为基础，在资源的支配上划出特定的限度，以满足不同类型权利行使的要求，这种对资源支配限度的限定使自然资源物权在很多方面都受到了限制。第二、自然资源物权是一种特殊的用益物权。国家和集体是自然资源的所有者，资源物权是对自然资源的非所有利用，完全具备传统民法理论中用益物权是以物的使用和收益为目的而设定的基本特征，所以资源物权属于用益物权的范畴。但资源具有社会性和公共性，对其利用和使用而产生的各种权利类型又不同于其它用益物权，具有其特殊性。比如：资源物权虽是一项民事权利，但规制资源物权的法律通常是从社会公共利益出发，以保证资源合理开发和可持续利用为立法目的；。又如资源物权的取得大多与行政许可相联系，并且资源物权的确立，更为强调对资源的有节制的利用。
　　
　　（三）自然资源国家和集体所有是否与全民所有相冲突
　　
　　全民所有制的财产包括属于全社会劳动者所有的工厂、农场、铁路、公路、银行、邮电等，以及矿藏、河流、森林、草原等自然资源。全民所有制经济是社会主义经济的主导力量。由于它是在全社会范围内实行公有化的经济，因而能够在全国范围集中资金、生产资料、劳动力，组织跨部门、跨地区的生产经营，进行大规模的经济建设。它拥有雄厚的物质技术基础，掌握着国家的经济命脉。它拥有现代化的工业、交通运输、邮电设施，具有扶助其他经济和用先进技术改造国民经济的物质力量。它还是保障集体经济沿着社会主义方向发展，保证个体经济和私营经济为社会主义服务的决定性条件。中国的全民所有制采取国家所有制形式，即由社会主义国家代表社会全体劳动者占有属于全民所有的生产资料。
　　
　　我认为如果是国家和集体所有就不要说是全民所有，全民所有就是全社会的成员都可以享有自然资源的所有权，这样的话视乎太乱了，哪些自然资源归谁所有是难以确定的。虽然说由国家和集体所有有其必要性和合理性，但是又要说由全民所有，就有点矛盾。为什么说了全民所有又说由国家和集体所有？正是由于有国家和集体所有的必要性和合理性，因此应当就直接说国家和集体所有。
　　
　　四、国家所有与集体所有制之间存在的灰色或空白地带
　　
　　（一）“小产权房”何去何从
　　
　　近几年来，房价在不断地提高，导致老百姓买不起房的现象越来越严重。因此，
　　
　　出现了小产权房的现象。“小产权房”并不是一个法律上的概念，它只是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。目前通常所谓的“小产权房”，也称“乡产权房”，是指由乡镇政府而不是国家颁发产权证的房产。所以，“小产权”其实就是“乡产权”“集体产权”，它并不真正构成严格法律意义上的产权。说的再直白一些，“小产权房”是一些村集体组织或者开发商打着新农村建设等名义出售的、建筑在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的“商品房”。
　　
　　目前的“小产权房”、“乡产权房”有两种：一种是在集体建设用地上建成的，即“宅基地”上建成的房子，只属于该农村的集体所有者，外村农民根本不能够购买；另一种是在集体企业用地或者占用耕地违法建设的。
　　
　　和一般意义上的商品房相比，“小产权房”没有土地出让金概念，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发，有的使用权证叫做“小城镇房屋使用权证”，产权内容的关键字就是“本证使用权人对本证所列房屋具有永久使用权”或者“70年使用权”等。当然“小产权房”也没有开发商疯狂的利润攫取，所以，“小产权房”的价格，一般仅是同地区商品房价格的1/3甚至更低。“廉价”是大量城镇居民顶着产权风险购买“小产权房”的根本原因。
　　
　　“小产权”事件，事实上暴露了长期以来的土地管理中的“灰色地带”。建设只能在国家土地上进行，但是事实上暴露出来的却是国家对这一方面的控制力量快到了涉及不到的程度。国家对建设用地的所有视乎在“小产权房”事件中暴露出来的是一纸空文。即使“小产权房”的存在是不合法的，但是它的种种优势，让老百姓愿意冒着这个危险去购买。从而导致问题的严重性，国家视乎应当加以干预。
　　
　　（二）国家所有的自然资源是否应当进行登记
　　
　　根据新颁布的《物权法》第九条，第2款的规定：“依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”它在字面意义上似乎是体现了国家所有权的法律地位，体现国家的权威性，不需要登记就可以发生效力，并且似乎是肯定了国家所有权的绝对性与优越性。然而，现代社会是经济社会，又是法制社会。经济活动离不开契约，离不开证据。证据从哪里来？从财产的公证、契约、登记、证书等纸上而不是从嘴上得来。俗话说“空口无凭，立字为据”，就是这个道理。
　　
　　国家所有的自然资源不用进行登记就可以发生效力，但是行使国家权利的国家机关虽然从职权上说他可以统管全国事务，然而他不可能面面俱到，不可能干涉到每一个角落。因此不用登记的土地是否会造成在不知不觉中被刮分的现象，答案是肯定的。这也可以推导出为什么有的人拼命要将国有企业买下来。因为，国有企业很多财产是没有登记的，尤其是许多土地是没有登记的。在这种情形下，随便倒卖一块地皮就暴发了，有的人转瞬之间就因此成为亿万富翁。
　　
　　如果说“属于国家所有的自然资源的所有权可以不登记”可以成立，那么，别的权利人的财产不登记也可以发生效力，不是说国家、集体、个人或其他权利人的财产平等对待、平等保护吗？如果国家的不登记就可以确认所有权，其他权利人不登记就不确认其所有权合理吗？
　　
　　（三）到底是国家所有还是集体所有的含糊之处
　　
　　根据我国宪法第十条的规定：“城市的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”
　　
　　上述条款中，从所有制来说，土地所有权包括了国家与集体二元化；从地区分布来说，构成了城市与市郊、农村土地所有权二元化。从这条法律本身表达的意思来看，农村和城郊土地既可以属于国家所有，也可以属于集体所有。这样的话就导致在全国各个城市之中，城市与城市郊区、农村的界限不是很明显，土地权属不容易确定。这就是到底是国家所以还是集体所有的含糊之处。

 【作者简介】
林志美
 
【注释】
[1].《资源环境与可持续发展》.林爱文、胡将军等编著.武汉大学出版社.2005年版.
[2].《环境与资源保护法学》.金瑞林.人民法院出版社、中国社会科学出版社.2004年版.
[3].《自然资源法学》.吴兴南、孙月红著.中国环境科学出版社.2004年版
[4].《资源与环境知识读本》.周永康主编.地质出版社.2000年版.
[5].《环境与资源保护法学》.黄锡生、李希昆主编.重庆大学出版社.2005年版.
[6].《环境法基础》.陈汉光、朴光洙编.中国环境科学出版社.2004年版.