转变执法理念：轻微违法教育为主不处罚

 

　　实事求是地说，“轻微违法主要以教育为主”并非是公安部交管局文件的首创。1996年全国人大制定的《行政处罚法》就曾规定，“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”；“违法行为轻微并及时改正，没有造成后果的，不予行政处罚”。这些规定所体现的正是轻微违法主要靠教育而不是处罚的意思。

 

　　轻微违法以教育为主，主要是由三方面的因素决定的。一是行政处罚的属性。行政处罚，作为对行政违法当事人实施的法律制裁措施，本身就是一种通过惩治当事人，从而使其不致于再次违法的特殊教育手段，因此处罚本身并非目的，达到教育感化的效果才是目的。在不处罚同样能够达到教育感化效果的情况下，可以不予处罚。

 

　　二是行政处罚的公正性原则。要做到行政处罚公正，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。轻微的违法行为，虽然具备违法的形式，但是因为情节轻微，而基本不具备实际的社会危害性或者危害性很小，对这种行为以教育为主，不会对国家、集体和他人的合法利益产生明显不利的影响。

 

　　三是行政处罚的效率原则。对于轻微的违法行为，主要进行教育而不处罚，有利于执法部门集中精力查处重大违法行为，维护正常的行政管理秩序，提高执法的针对性和有效性。

 

　　虽然法律很早就对轻微违法主要以教育为主作了规定，但出于法制意识淡漠、执法理念陈旧等原因，部分政府机关在执法实践中并没有严格依法办事。比如，有的地方和部门大搞执法趋利，为了获得更多的罚没财物，不论违法情节轻重一律高限处罚；有的地方和部门热衷于突击执法、运动式执法，在“严打整治”的旗号下，不问该罚不该罚一律施以处罚；有的地方和部门错误理解行政裁量权，认为只要当事人违法，罚不罚可由执法部门随意决定；还有的地方和部门把行政处罚作为耍威风、树“威信”的方式，甚至作为处理人民内部矛盾、压制群众不同意见的手段。这种把处罚当作万能灵丹的做法，违背了行政处罚起码的公正要求，偏离了行政处罚的本来目的，降低了行政执法的效率，同时也造成了不良的社会影响。

 

　　在有些地方和部门，滥施处罚激化了党群干群关系，甚至使简单问题演变成复杂问题，个别问题演变成普遍问题，法律问题演变成政治问题。这种状况得不到重视和解决，构建和谐社会就将成为空话，建设法治政府也不可能实现。面对这种状况，公安部交管局的文件倡导轻微违法以教育为主，确实抓住了当前行政执法的一大“软肋”，值得肯定。

 

　　诸葛亮云：“赏不可虚施，罚不可妄加，赏虚施则劳臣怨，罚妄加则直士恨。”公安部交管局文件的出台，为公安交管部门践行公正执法、文明执法提供了契机。当然，真正转变我们的执法理念，落实《行政处罚法》规定的轻微违法以教育为主的要求，不能仅靠一纸文件作为全部的落实措施，也不能仅靠公安交管部门一家单打独斗，更不能将其当作迎奥运期间的临时之策。

【作者简介】
方军，在国务院法制办（原国务院法制局）工作，现任行政复议司副司长职务。