经济法利益分配功能之解释
〔摘要〕 经济法利益分配的核心在于对集团利益的分配，利益分配的对象是集团利益，而不是社会公共利益与个体利益。如果说经济法利益分配的目标是公平与效率的话，那么平衡正是经济利益分配的新价值目标。在一些情况下，经济法利益分配的目标既不是公平也不是效率，而是利益的平衡性。
法律历来是利益矛盾的反映，德国著名法学家耶林早就指出，法律的目的是平衡个人利益与社会利益，实现利己主义与利他主义的结合。〔1〕从法与利益的关系出发，经济法有两种最基本的功能，即分配利益的功能与维护利益的功能。人们通常更关注法律维护利益的功能，某种程度上忽视了利益的分配功能，但在经济关系日益复杂的今天，经济法的利益分配功能越来越突出，已经成为法律关系的焦点。本文着重分析经济法的利益分配功能。
一、集团利益———利益分配之对象
经济法利益分配的核心在于对集团利益的分配，利益分配的对象是集团利益，而不是社会公共利益与个体利益。我们之所以这样认为，是基于经济法与集团利益自身的特点所得出的结论。
经济法作为国家干预经济的形式，具有明显的社会公共性。〔2〕这种公共性表现在以下方面：第一，经济法以直接促进市场经济的整体发展为目标；第二，经济法所要解决的社会矛盾都不同程度地带有社会公共性质；第三，经济法所要维护的秩序属于宏观经济秩序；第四，经济法以平衡带有社会性的利益为使命。上述四点证明了经济法的社会公共属性，并为人们所认可。由于社会公共性质的决定，经济法不仅需要通过对利益进行分配发挥对经济的影响，而且需要通过对利益的分配实现对经济宏观运行的影响，而不是具体分配个体间的利益。这决定了其所分配的利益不仅是一种中介性利益，而且必须具备两个基本条件：一是所分配的利益必须具有可分配性；二是所分配的利益具有宏观范畴的意义，即利益的分配必须能够影响经济的宏观运行。
集团利益是市场经济条件下所产生并逐渐壮大的一种新的利益形态。①在传统的利益结构中，人们通常将利益分为个人利益与社会利益两个经典性的种类。利益法学派的代表人物耶林与赫克都认为法律以平衡个人利益与社会利益为目的。〔3〕但这种传统的观念是从终极性划分利益类别的，不能完全适用于对经济法利益分配功能所进行的解释，因为随着市场经济的发展，社会分工与合作化程度越来越高，社会自治程度也随之增强，大量社会自治性的经济主体出现，不同的利益集团开始成为经济活动的重要力量，很多利益不再单纯属于社会意义或个人意义的利益，而是以一种集团利益的状态存在，甚至在某些情况下，某些利益只有纳入到集团利益中才有意义。例如，单个劳工的利益仅仅体现在其与雇主所订立的劳动合同中，属于普通意义上的合同利益。但劳工作为一种弱势群体，他们具有相对于雇主的集团利益，即所谓劳工法上的劳工利益。如果劳工利益脱离了劳工这个集团概念，便不再具有合同利益以外的任何其它意义。这种集团利益的保护也正是劳工法存在的基础。
集团利益不仅是一种团体性利益，而且在利益结构中处于一种中介地位，是一种中介利益，即联结社会公共利益与个体利益。集团利益的进一步公共化就转化为社会公共利益，其再分配即具体化为全体性利益，所以，集团利益具有可分配性是毫无疑问的。另一方面，集团利益虽然不如社会公共利益的社会公共化程度高，但仍然具有相当程度的公共性，即集体性。在生活中，集团利益通常表现为消费者利益、投资者利益、股东利益等形态的利益。集团利益的集团性使其对市场经济具有宏观意义上的影响，也可以说，不同集团利益的分配，可能会直接影响经济运行的状态。例如，如果法律过多地分配给消费者利益，必然影响生产者的积极性，并进而导致生产率的下降。因此，集团利益符合经济法利益分配对象的两个基本条件，并成为经济法的利益分配功能的直接对象。
集团利益作为中介性利益，是社会公共利益的再分配。集团利益的分配实际上最终会导致社会利益的变化。换言之，经济法如果想要影响社会公共利益，也必须从集团利益分配入手，而不能通过个体利益的分配来实现。这也是经济法利益分配应当以集团利益为对象的原因之一。
在利益结构的三种利益中，社会公共利益具有最为明显的社会公共性，并对市场经济的运行有着明显的宏观意义上的影响作用，为此，人们通常将维护社会公共利益视为经济法的基本功能。然而，社会公共利益不具有可分配性，即社会公共利益作为利益结构中最为公共层面的部分，是社会所有或绝大多数成员的共同利益，是利益结构的一个终结点，其主体是边界较为模糊的社会公众，不能用来分配与再分配，所以不能作为经济法利益分配的直接对象。如果必须对社会公共利益进行分配的话，应将其分配到各集团或个人，这实际上不再是对社会利益的分配，而转化为集团利益与个体利益的分配。因此，社会公共利益由于其自身不具有可分配性，不能作为经济法利益分配的对象。如果说到经济法对社会公共利益的作用，应当说经济法负有确认和维护社会公共利益的使命，但不能分配社会利益。在实践中，也很难发现对社会公共利益进行分配的例证。有人可能认为，俄罗斯曾将所有的公有财产分配给个人，实行所谓的私有化，应当属于对社会公共利益的分配。从表面上看，这的确是对社会公有财产的分配，但由于所分配的财产是国有财产，仍然是对集团利益的分配，①即将国有财产分配给作为个体的公民，而不能视为是对社会公共利益的分配。
个体性利益作为利益结构的另一终结点，虽然具有可分配性，但由于个体利益不具有社会公共性质，对其进行分配不能实现对市场经济宏观上的影响。即使个体利益分配的最终结果是个体利益的变化，但经济法自身并不直接解决这一问题。因此，个体利益也不能作为经济法利益分配的直接对象。
在此还必须注意，集团利益与我们传统意义上的集体利益不完全相同。集体利益在总体上是一种社会组织的利益，没有超出个体利益的局限，仅是个体利益的一种。而集团利益是由众多个人与组织利益构成的利益，不再属于组织利益和个体利益的范畴。国家作为一种特殊的主体，国家利益可能与社会公共利益有很大范围的重叠，但仍然属于一种特殊的集团利益，而不能纳入社会公共利益的范畴。
二、利益不对称———利益分配的新原因
在利益的分配问题上，我们自然会将其与利益的不公平联系起来。这种观念是正确的，但如果我们仅仅将利益分配的原因归结为利益的不公平，就无法解释利益分配中的某些现象。例如，我国正在实施西部开发战略，国家通过经济法律手段分配了一些利益，以促进西部的发展。虽然这种利益的分配与再分配与东西部地区利益的不公平有关，但绝不能认为不公平是主要原因。更重要的是，中国目前的经济与社会发展中，很多问题已经不再是用公平与效率所能解释清楚的。因此，理解经济法对利益进行分配的原因时，我们不妨引入利益不对称的概念与观点，以寻求对利益分配原因的新解释。著名社会学家科尔曼曾对利益不对称的现象进行了详细的阐明，并用社会学的方法来研究利益不对称在社会决策中的作用。〔4〕我们将利益不对称的概念引入到经济法的理论中，是将其作为利益分配的原因来分析的。
利益不对称指利益由于集中程度不同所产生的利益在集团间及集团成员间分配的不平衡性，通常存在于生产者与消费者、大股东与小股东、中小投资者与机构投资者、劳工与雇主、外资公司与本地公司、发达地区与不发达地区等不同的集团之间。②这些利益虽然从实质上讲仍然是利益矛盾的范畴，但却不能用社会利益与个体利益的矛盾来解释，也不能用个体利益之间的矛盾解释。总之，这种利益因其自身的特殊性而不能将其归化为传统的利益矛盾中看待。所以，利益不对称实际上成为现代社会一种特殊的利益矛盾现象，是现代社会必须面临与克服的问题之一。在很大程度上，这种利益矛盾与我们所说的公平可能没有必然的联系，而需要从新的视角去认识与解决它，这个新的视角便是前面已经提到的利益不对称问题。
利益不对称通常存在于集团利益中，并具有以下属性：第一，集团性，即利益不对称是以集团为主体划分的，是集团利益矛盾的反映，既包括集团利益分布的不对称，也包括集团内部不同部分主体间利益的不平衡，而不是单个主体间利益分布关系；第二，不平衡性，即利益分布的主体数量与集团内成员的利益分布量差别很大，少数人可能获得大量的利益，多数人却只能获得少量利益。例如，在证券市场中，中小投资者与大投资机构所投资的业务额度可能是相当的，但中小投资者往往获得较少的利益。第三，互动性，即不对称的利益是相互联系与互动的。例如，消费者与生产者两大利益集团的利益存在不对称问题，但他们的利益又是相互依赖和消长的。
利益不对称包括了两个基本层面：一是集团间的利益不对称，即少数利益主体分享大量的利益，而多数主体分得相对少的利益。例如生产者与消费者间的利益即为一例。二是同一集团内部利益的不对称。例如在生产者之间，中小企业与大型企业间的利益差别也很大。
利益不对称通常由两种原因造成：一是市场自身的缺陷；二是制度安排的不合理。市场缺陷主要指信息偏在、自然垄断与外部效应三种人们所熟悉的事实，这三种缺陷通常被视为市场失灵的主要原因。信息偏在与自然垄断都是利益获得条件的差别，这些条件的不同必然进一步加剧利益的集中程度，使利益更为不对称。外部效应虽然不属于利益获得条件的范畴，不会直接导致利益的不对称，但可能会不合理地转移负担，同样会产生利益不对称问题。所谓制度安排不合理，是指因国家提供了不恰当的制度或不恰当地提供了制度，导致利益的不对称。最为典型的情况有：一是国家在提供制度时的立场不中立，偏袒某一集团的利益。例如，我国在证券上市制度中，曾经只允许国有企业上市，而不允许民营企业上市，从而导致国有企业与民营企业利益的不对称。二是制度自身存在缺陷。此外，由于社会现代化生产的高度集中，导致资源的集中，并最终出现集中化利益与分散化利益间的不平衡。
利益不对称可能会直接导致三个不同的后果：一是导致利益结构的不平衡，引起不同利益集团的利益矛盾并加剧这种矛盾；二是导致弱小利益集团的不满，降低了社会对现行制度的认同的程度，出现制度不均衡现象；三是当制度出现不均衡但又不能通过制度变迁作出及时和恰当的反应时，可能导致制度的失灵与失效。从上述三点可以看出，利益不对称的最终后果是影响生产率的提高。因此，经济法的利益分配功能应当是对利益不对称进行矫正，使其重新处于相对的状态。利益不对称与利益不公平有明显的区别。从一般意义上讲，利益的不公平通常会表现为利益不对称，但利益不对称并不完全等同于利益的不公平。利益不公平通常指利益交换或利益分配的不公平，包括条件与结果的不公平或程序的不公平。利益不对称既有因不公平导致的不对称，也有非归因于公平的其它原因造成的不对称，对于这些利益不对称现象，很难从法律上认定为是因不公平所致。
三、利益平衡———利益分配的新目标
一般说来，经济法的价值目标被界定为公平与效率。这当然不能说不正确，但经济法利益分配的原因之一在于利益的不对称，因此，分配的目标应当有利益的平衡性目标，而不仅仅是利益的公平性及效率。如果说经济法利益分配的目标是公平与效率的话，那么，平衡正是经济利益分配的新价值目标。
为什么不能仅仅以公平与效率作为经济法利益分配的目标，关键在于二者自身的局限性。虽然公平一直被视为法律的基本价值目标之一，但在宏观经济的调控中，利益的分配可能并不主要考虑公平的目标，而且公平是一种主观性非常强的标准，在某些情况下，以公平为目标进行利益分配时，可能很难取得共识，也很难把握。例如，在征收个人所得税时，在确定税率时很难说主要是以公平为目标的。效率作为人类活动的一种结果，虽然具有客观性，但在有些情况下，利益的分配同样不会或不主要考虑效率的要求。例如，价格法中对生产者与消费者间利益的分配不是以效率为主要目标的，甚至价格法的利益分配在某种程度上可能是不利于生产效率提高的。在一些情况下，经济法利益分配的目标既不是公平也不是效率，而是两种目标以外的其它目标，即利益的平衡性。利益平衡性是社会利益关系正常与合理存在的最基本的状态，但这种平衡性是公平与效率均不能完全包容的。另一方面，无论从理论上讲，还是从实践分析，公平与效率作为法律的两个价值目标，存在着矛盾的客观性，在某种程度上讲，经济法的利益分配功能所要消除的矛盾可能正是公平与效率之间的矛盾。例如，我国的西部开发中，经济法通过税收及转移支付的方式促进西部的发展，虽然不能排斥公平与效率的要求，但总体上来讲，既不是为了一种公平，也不是为了经济发展的效率，而是为了实现不同地区利益分配的公平与发展的效率性的恰当结合，即相对平衡。又如中国的国有股减持，同样是国家运用法律的手段分配利益的过程，虽然不能说国有股减持与公平和效率没有关系，但既不是为了公平，也不是为了效率，而是为了证券流通制度的改革，其主要的目标是实现国家利益与投资者利益的平衡。
平衡作为经济利益分配的价值目标，不仅能够超越公平与效率的局限，而且完全可以包括这两个目标的要求。此外，平衡性还具有以下优点：第一，平衡性是一个相对客观的标准，即利益是否对称是可以通过科学的计算手段证实的，而且平衡性作为一种目标，较少地强调公平之类的主观评价的价值观念，具有更为明显的中立性。从这个角度看，平衡目标更接近经济结构自身的规律性要求：第二，平衡更注重利益结构的合理性，强调的是整个社会利益关系的合理存在状态，而不仅仅局限于具体个体间的利益分配的公平问题；第三，平衡要求经济利益达到整体协调与和谐，这种利益整体上的和谐与协调是生产关系与生产力保持相适应的必要条件，与经济法的宏观调控功能在思想与精神上是一致的。
四、充分交换———利益分配的有效条件
经济法利益分配的一个重要条件是利益的充分交换。因为法律意义上的利益分配是在立法过程中设定并通过法律实施完成的，所以利益的充分交换是指立法中各利益集团间的利益充分交换。经济法分配利益不是为了仅仅确认和维护利益，而是为了改变集团利益各方所获得的利益的量度，使之趋于相对合理。之所以经济法的分配利益必须以集团利益的充分交换为条件，是因为经济法对利益的分配必须以利益集团各方接受为前提。换言之，法律对利益的分配必须以各利益主体取得共识为条件，取得共识的前提又是利益的充分交换，因此，利益主体只有在立法中获得了利益的充分交换，才会赞成法律对利益的分配。①关于立法的利益集团理论，应当说一直是法律、经济与政治科学研究的重要主题。〔5〕当代著名法学家波斯纳在其著作《法理学》中用竞争理论与交易理论解释了立法活动，同样强调了利益交换对立法的重要性。〔6〕如果在立法中没有实现利益的充分交换，可能会产生两种影响利益分配的情况：一是利益分配无法获得利益集团的共同认可，出现制度非均衡现象，导致法律在实施中难以获得理想效果；二是立法中的利益交换转移到法律实施阶段进行。在第一种情况下，常常表现为利益没有获得补偿的集团会在尽可能的限度内阻碍或规避法律的实现，提高了法律实施的难度与成本。即使法律靠国家强制力推行，但法律的实施还会受到如法律意识、习惯等国家强制力不能完全控制的因素的影响，利益主体会利用这些法律不能完全控制的因素影响法的实现。在第二种情况下，没有在交换中获得充分利益的主体为了弥补利益的损失，会努力在法律实施阶段寻求新的交换。②由于正式的利益交换方案在立法中已经设定，在法律实施中要想进行利益交换，利益主体不得不寻求正式制度以外的交换，例如权力寻租、私下交易等。由于法律实施的复杂程度更高，在法律实施中的交换利益一般都会提高法律实施的成本。更为重要的是，在正式制度以外进行利益交换，不仅可能导致利益分配的非正当性，还会导致权力的寻租与滥用，使利益分配机制失灵。所以，从利益分配的有效性看，阻止与杜绝利益交换过程的转移，是法律尤其是经济法在利益分配过程中应当关注的重要问题。
现在我们可以通过实例说明上述问题。中国消费者权益保护法是以高票通过的，但实施的效果比较差。为什么？有人将此归结为法治不健全，或法律责任太轻等种种原因。但如果我们从利益分配的角度分析，就会发现，消费者权益保护法实施效果不佳的重要原因在于利益交换从立法阶段转向了实施阶段。对于国家与社会而言，在立法中交换利益的成本是相对较小的，即制定法律分配权利比实施法律保障权利更为容易。但由于中国立法机制中缺乏有效的利益交换机构，而且中国法律实施的水平相对较低，利益主体便谋求在法律实施阶段通过正式制度以外的手段交换利益，而且这种利益交换对于一方当事人来说，可能是更为容易与随意的，成本也可能更低。因此，利益主体不会对立法中的利益交换尽最大努力去争取，而是通过法律实施中的权力寻租等手段获得不对称甚至非法的利益交换，加剧了利益的不对称性。不仅如此，将应当在立法过程中进行的利益交换转移到法律实施过程中进行，必然加大利益分配的总成本。这种增加的成本最终又会通过利益的分配，转化为其它社会成本。③除此之外，在大量的管理法规制定中，国家机构以自身的立场与观念为中心，很少考虑利益的充分交换问题，使中国大量的经济管理法规成为由少数官僚所把持的工具，既缺乏透明度，也缺乏科学与公平的精神。例如，近期国家推出的国有股减持，为了解决股权流动性分割的问题即为了弥补国家的社保基金缺口，既没有取得股民的认可，也没有给股市投资者任何利益交换，更没有公开向社会征求意见，就强迫投资者以高价购买国有股，使国有股减持成为国家向投资者转移负担的措施，成为证券交易中的“搭售”。这种制度供给活动根本谈不上利益的充分交换，更谈不上利益交换的充分性。
五、对中国经济立法的建议
在中国的立法理论中，国家代表社会公共利益并可按照自己的意志立法的理念仍然盘踞在人们的心中，并指导着中国的立法活动，这在前面我们所提到的经济管理法规的制定中已经有充分的表现。从利益分配的功能看，中国的经济立法必须修正现行的观念，理性地思考立法中的利益交换机制。之所以如此，根本原因在于，国家在市场经济发展中的基本角色是纠正市场的失灵现象，平衡利益的分配。价值规律既然是市场经济铁的规律，那么，从理论上分析，干预市场的经济立法活动本身也不能将价值规律置之度外，而必须遵守这一规律，因此，在关于利益分配的经济立法中，必须由利益各方实现其利益的充分交换，而不是由国家自作主张设定利益分配方案。另一方面，国家尤其是中国这样的国家，作为很多利益关系的主体，在制定利益分配方案时，难以做到中立性，国家可能会为了自身的利益而损害其它主体的利益，因此，一些具有法律形式的规则自身的合理性本身就存在问题。从制度均衡的角度讲，国家按照自己的意志立法通常会形成政府垄断制度供给的结果，出现制度供给不足的非均衡现象。虽然从历史的整个发展过程看，制度非均衡虽然是一种常态，但毕竟是我们所力求纠正与避免的现象。〔7〕此外，以政府为核心的国家在经济立法中必须保持中立的地位，因此，国家在立法中仅仅是个组织者与召集者的身份。如果国家替代各利益集团进行立法，其中立性也就不复存在。
从制度上看，民主立法固然有利于立法中利益的交换，但民主立法仅仅是一种立法思想与体制，并不是最直接的立法制度，所以，中国的经济立法应当引入更为直接的立法利益交换制度。如果说中国没有利益交换的立法机制，也并不完全正确，因为在中国的许多立法活动中，国家机关之间争权夺利的现象并不少见，这当然是国家机关间利益交换的表现，只可惜这种利益交换对市场经济的利益平衡不但没有益处，反而有很大的危害性。因此，中国经济立法所引入的利益交换机制应当是社会中各种利益主体的利益交换，这表现为同类利益主体自然结成利益集团积极参与立法活动，而不是国家机关间利益的交换。国家机关间的利益交换应当在宪法及行政立法中设定。在这方面，西方国家有压力集团制度，让利益各方在立法阶段充分实现其利益交换，为法律的实施提供更为坚实与合理的利益关系支持与意识上的共识。我国并不一定采用压力集团制度，但可以考虑引入发挥类似功能的机制。
对于权力机构的正式立法，因为权力机构具有民主的个性，所以，即使不引进压力集团之类的制度，仍可以一定程度上自觉地按照民主立法的要求去做，只是民主立法的程度与效果可能有所差别。但对于经济管理机构的立法活动，由于其自身的性质与地位，决定了他们常常将利益平衡的目标放在次要的地位，而将其它的目标如政策目标与功利主义的目标放在更为优先的地位。前面我们所提到的国有股减持，关系到国家、投资者与企业等多方利益的决策，且通过证券市场交易来实现，但不让市场主体说了算，而是由国家机构决定，难免对市场主体的利益进行一些不合理的分配。这就充分反映出经济管理机构由于自身地位的局限，很难自觉地在制度的供给过程中让各方的利益得到充分的交换，而可能以国家的利益代替之，影响资源的优化配置。为了避免这种现象的出现，中国的立法尤其经济管理法规的制定，应当引入听证制度。最近，为了适应WTO规则的要求，国务院发出通知，要求行政机关在制定行政法规之前，应当先举行听证会。按照这种制度，经济管理机关制定有关市场管理的规定，包括提高价格等，都必须举行听证，在利益各方的监督与参与下进行。如果参与听证者的反对达到一定数量，应当终止制定法规的行为，或对原来的方案进行变更。只有这样，国家的行为才能与市场的要求相一致，才能不会因国家权力的行使而破坏市场的规律，利益分配才能合理并达到相对的平衡。否则，如果利益分配方案由少数人说了算，市场中的利益机制无法实现平衡目标，市场经济体制很难建立起来。
〔参考文献〕
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岳彩申 袁 林