我国教育服务开放中的问题与对策
发布日期：2009-08-13 文章来源：北大法律信息网
【关键词】教育服务；开放；问题；对策
【写作年份】2009年
【正文】
一、 我国的教育服务开放承诺与立法
教育服务是世界贸易组织（WTO）包含的12大服务贸易门类之一。根据《服务贸易总协定》（GATS）的规定，服务贸易有四种提供方式，即跨境提供、境外消费、商业存在和自然人流动，教育服务贸易也相应地包括这四种提供方式。在教育服务贸易中，跨境提供的主要形式是远程教育和网络教育，境外消费的主要形式是海外留学，商业存在在我国主要指中外合作办学，自然人流动主要指在我国提供教育服务的外籍教师。
[1]
我国加入WTO时承诺开放教育服务，主要包括：（1）开放高等教育、成人教育、高中教育、学前教育和其它教育市场，对于义务教育（包括小学、初中教育） 和军事、警察、政治和党校教育的市场开放没有承诺。（2）对跨境提供方式下的市场准人和国民待遇未作承诺。（3）对境外消费方式下的市场准人和国民待遇没有限制，即对我国公民海外留学没有限制。（4）允许中外合作办学，幷允许外方获得多数拥有权，但不允许外国机构单独在我国设立学校及其它教育机构。（5）允许外籍个人教育服务提供者到我国提供教育服务，但必须具备学士或学士以上的学历，从事本专业工作两年以上，具有相应的资格证书或专业职称。
由此可以看出，我国在教育服务领域实行的是积极的开放政策。我国承诺开放除了军事、政治、警察和党校教育以外的所有5个教育服务次类（sub-sector）。在4种服务提供方式中，除了对自然人流动作了一定的限制外，对以商业存在方式进入我国市场的外国教育提供者幷没有特别的限制。与美国、法国等发达国家相比，我国的教育开放程度较高，呈现积极的开放态势。
为履行“入世”承诺，我国在2003年制定了《中外合作办学条例》，对中外合作办学进行规范，同时，废除了针对自费留学的不合理限制，拓宽了海外留学主体的范围，加强对留学中介服务机构的监管。另一方面，国家也加强了对公派出国留学的规范，提高留学质量和效益。
二、 我国教育服务开放中存在的问题
我国在“入世”后积极开放教育服务市场，以较低的经济成本培养了大量的人才，教育服务业得到快速发展， 教育立法方面也取得了一些进展，但是，在开放教育过程中的一些问题也不容忽视。
（一）我国对开放教育服务市场的认识不足
我国目前依然存在对教育的属性和功能、教育主权、受教育权、政府的教育职责和教育产业化的误解甚至是错误的认识，这直接导致了对开放教育服务的误解和认识不足。
首先，我国长期忽视教育的经济属性和功能。教育具有政治、经济、文化和社会方面的属性，是四个方面的有机统一。GATS把教育服务归类到服务贸易足以说明在WTO 成员中对教育的经济属性已有一定的共识。而在我国，教育的经济属性一直没有得到重视，甚至是长期忽视。上世纪90年代国家领导人支持教育产业化，但最近教育部公开反对教育产业化，
[2] 这就证明政府公开否定教育产业化。另一方面，我国过多地赋予了教育政治和意识形态的功能。现有的教育法律法规和政策中充满了政治术语，过分强调意识形态教育。
其次，我国没有完整地认识和保护公民的受教育权。我国现行法律把接受教育规定为公民的权利和义务，这种含糊不清、操作性差的法律条文颠倒了国家的教育提供义务和公民基本人权的关系。作为全体国民共同利益的代表和教育外部性的受益人，国家负有为全体国民提供平等教育机会的不可推卸的责任和义务。受教育权的实现首先是政府的义务和责任，公民有权选择不同教育机构实现受教育的权利。
第三，教育产业化受到误解和曲解。我国先后有过几次关于教育产业化的论争，但没有人对教育产业化的内涵作过准确的界定。本文认为，产业化的基本内涵至少应该包括市场机制为主导、质量保障为根本、政府服务为支撑、法制监督为手段等几个方面。一些学者和民众对教育产业化深恶痛绝，简单地把教育产业化与教育高收费、滥收费等同起来。本文认为，教育高收费、滥收费的根源是教育资源的垄断和不合理分配，公立教育与民办教育（包括外国在华举办的教育）缺乏有效的、公平的竞争，而教育产业化的提法过于笼统，不能完整反映不同教育次类的差异以及不同地区、水平和专业的教育服务需求的公众差别。教育服务的经济属性决定了教育可以有限地、分类、分地区产业化，如较发达地区的职业教育和培训、成人教育、高等教育。教育部分次类产业化幷不减少而应增加政府在教育服务方面的责任和义务。
最后，对开放教育服务市场弊大于利的担心。在开放教育服务市场之前，有人担心开放教育会引起种种问题，如教育主权的丧失、意识形态的渗透和国内教育服务市场的流失等。
[3] 这种担心不无道理。教育的复杂属性决定了教育服务的特殊性。但是，从长远来看，我国开放教育服务是必然的趋势，因为积极的开放教育服务只是教育主权的部分让渡，有利于提高国内教育的整体发展水平和教育质量，也有利于加强与不同文化的交流与融合，吸收人类文明的共同成果。
[4] 我国的教育发展进程已经证明，封闭的教育市场只能导致低效率、低质量和垄断。另一方面，“入世”以后，有关部门对开放教育服务的复杂性认识不足，准备不足，立法迟滞，执法不力。
（二）我国的教育立法缺乏体系，内容粗疏
我国目前的教育法律体系涉及教育服务的主要方面，包括我国教育体制的基本原则和结构（如《教育法》）、教育服务次类（如《高等教育法》、《义务教育法》和《职业教育法》）、教师（如《教师法》）、语言（如《语言文字法》）、民办教育（如《民办教育促进法》）、外国教育服务（如《中外合作办学条例》）和特殊教育（如《残疾人教育条例》）等，这些全国性法律和法规客观上促进了我国教育服务业的发展。但是，现有的教育法律体系不够完善，缺乏保护学生权益、规范学校运作、鼓励教育投资和保障教育拨款等方面的法律，内容上也不够细致具体，即使在中外合作办学领域也是如此。
目前我国的教育法律体系不适应“入世”后的教育开放的需要。我国承诺开放五个教育服务次类，但至今为止，只颁布了一部统一规范中外合作办学的行政法规，对教育服务的跨境提供、境外消费和自然人流动方面的立法几乎是空白，而涉及此类教育服务贸易模式的问题时往往依靠政府文件或临时性行政措施解决，这不符合WTO的透明度要求，也不符合依法治国的需要。
我国承诺开放教育服务是国家教育主权的部分让渡，但仍然保留了制定和实施教育法律规范的权利，对外国教育服务提供者提供教育服务进行管理和监督的权利。但是，我国现有的教育法律没有涉及维护教育主权的问题，没有涉及保护和发扬传统文化的问题。
（三）我国现有教育立法对权利的保护不力
教育立法应当涉及教育提供者、学生和教育服务本身三个要素，重点在教育活动的实施和监控。在教育服务的提供过程中，教育服务的质量是政府和学生的关注焦点。我国现有的教育法律体系在保护学生权益、教育机构和教育投资者、知识产权方面显得不足。
1．学生权益的保护。我国《教育法》第5章规定了学生的权利，主要包括平等的受教育权、获得资助权、学习权、教育资源与设施使用权、获得助学金、贷款和帮助的权利、获得公正学业评价、学业证书的权利、投诉和获得救济的权利等。有的学者认为，学生的权利包括财产权、生命健康权、自由权、姓名权、隐私权、监督权和受教育权。
[5] 本文认为，学生除依法享有普通公民的一切权利之外，还享有作为学生这一身份所特有的与教育密切联系的权利，最重要的是受教育权，还有信息权、监督权、投诉权和获得救济权。在跨国教育服务贸易中，国家应当依法保护学生免受欺诈和低劣教育服务的侵害。我国现有的教育立法主要规定保护学生的安全、道德教育和获得学业证书的权利，很少涉及他们的受教育权以及在信息服务、教育质量和学业证书等各方面权益的保护问题。因此，我国的教育立法在保护学生权益方面非常薄弱。
2．教育机构和教育投资者的保护。教育服务由教育投资者（政府投资的公立教育除外）投资的教育机构提供。资本的目标是利润，投资的逐利本质也必然体现在教育投资中，但教育投资的利润往往被限定在一定范围内。我国的教育立法一方面允许私人投资（包括外资）从教育机构的收入盈余中获得合理回报，而在另一方面又把各类各级教育机构划归为公益范畴，否认教育机构获得营利的权利和目标。
[6] 值得注意的是，《民办教育促进法》和《中外合作办学条例》均暗示我国客观存在法律允许区分营利性和非营利性教育机构的情况。
[7] 我国的教育法律体系承认和保护教育机构对投资在教育机构的资产拥有财产权，幷把它们的投资收益包括在法人财产中，但却没有明确规定投资者如何获得投资收益，这不足以为投资者在教育领域持续投资提供动力。
教育机构是教育服务的直接提供者，作为独立法律实体的公立或民办教育机构享有依法实施教育活动的权利和自主权，教育部门无权干预他们的日常运作。但是，我国目前的行政机关权力过大，教育行政部门的权力影响和行政干预几乎体现在所有的学校运作过程中，他们决定着公立学校的财政、人事、课程设计、招生等具体事务，甚至干预民办学校的正常运作，这与市场经济环境下政府的服务职能极不相称。政府的教育职责应当体现在法律的制定和实施、教育资金的调控和教育质量的评估与监督等方面。
3．知识产权保护。教育服务贸易中的知识产权主要包括标识、商标、专利和版权。许多外国教育机构提供的教育服务（包括培训和考试服务）享有良好的声誉，其标识和商标往往就是优质的标志。知识产权保护争端在我国的教育服务贸易中幷不鲜见，美国教育考试服务中心（ETS）就曾起诉新东方教育技术集团擅自使用其试题。
[8] 这一案例说明，在提供教育服务过程的知识产权保护已经越来越重要，因此产生的国际争端也会增多。在跨国教育服务贸易中，保护知识产权主要体现在跨境提供和商业存在两种服务提供方式中，因为这两种服务贸易模式最可能牵涉到实体的和无形的教育资源的跨境流动、使用和转移。跨境教育服务贸易中的知识产权保护，尤其是学习资料的保护是现实中的一个焦点。《中外合作办学条例》规定中外双方的教育机构均可以用知识产权作为对中外合作办学机构的投资，但对合作办学机构终止后知识产权的归属语焉不详。
（四）我国的现行教育体制效率不高
1．效率不高的教育行政导致中外合作教育机构成本增加。由于地方保护主义和官僚主义的蔓延，地方教育行政部门和我国高等学校内部行政部门的官僚主义作风导致中外合作办学的独立学院在审批过程漫长低效。冗长复杂的审批程序和手续给寻求以中外合作办学形式在我国境内提供教育服务的外国教育服务提供机构造成不必要的时间和资源浪费，由此产生高昂的成本。
2．政府对中外合作办学教育机构的教育服务质量的监管不够严格。质量是教育服务的核心，直接涉及个人的前途和发展。中外合作办学机构的学生通常花费远高于其他学校的代价就是希望能够在将来的人力资源市场上获得比其他学校学生更大的竞争优势。低劣的教育质量不但给他们造成金钱损失，更使他们丧失了无法弥补的发展机会。在过去的二十余年中，中外合作办学蓬勃发展，内高校或组织与海外的办学机构合谋以中外合作办学的形式骗取学生钱财的情况也时有发生。一些地区的地方政府支持当地高校与海外教育机构合作办学，对合作办学机构的办学活动和教育质量没有严格监督。一些地方官员出于本人仕途需要和政治工程的考虑，注重引进外资和外国教育资源而忽视教育服务的质量监管。如何保证中外合作办学机构的教育质量已经引起广泛关注。
3．教育领域不公平竞争加剧。公立学校与民办学校之间的不公平竞争客观存在。公立教育机构利用地方政府的各种政策扶持、资金和人才优势通过控制资源维持竞争优势。民办学校则处于劣势，没有政府的资金支持，缺乏资金渠道，招生数量也受到限制，一些地区的政府部门甚至为了增加财政收入把民办学校当作企业进行收税，增加了民办学校的财政负担。
[9] 另一方面，外国教育服务机构通过中外合作办学的形式进入我国教育服务市场，利用资金和资源优势谋求规模和连锁经营，获取高额利润，而国内教育公益性的法律规定使他们享受税收优惠，更不用说一些地方政府或明或暗的优惠措施了。国内民办教育机构的生存空间受到进一步的挤压。
三、 我国应对教育服务开放的对策建议
在现实情况下，我国必须履行“入世”承诺，开放教育服务，用好发展中成员的身份，把握教育开放的节奏与步骤，力求在维护教育主权和公共利益的基础上保持教育服务开放与经济社会发展协调一致。
（一）改革教育体制，准确界定教育服务
首先，我国应立法区分营利与非营利性教育。否认教育的经济属性与功能客观上阻碍了教育的发展、改革和开放。几次对教育产业化的争论幷没有实质性地阻遏教育高收费和乱收费现象，教育服务领域国有民办、名校办民校、校中校的现象没有得到根本性的改观，教育资源的垄断客观上助长了公立学校摄取和控制优质资源的欲望，造成实际上的教育不公平竞争，从而在事实上侵害了公民的教育平等权和受教育权。我国应当确立公立教育与民办教育平衡和协调发展的双轨制，通过立法手段明确区分营利性和非营利性教育，规定国家对公立教育的拨款和财政支持政策，规定政府对民办教育的鼓励和财政扶持政策，完善教育服务贸易法律体制和政策，鼓励企业、组织和个人投资和捐助教育。
其次，我国应通过政府资助和严格监管促进和规范民办教育的发展。现实中一些民办学校的不规范甚至是违法运作损害了民办教育的声誉。政府应当加强对民办教育运行的规范与监管，以保证教育质量，保护学生的合法权益。同时，政府也应采有效措施，资助和支持民办教育的发展。
第三，政府应加强对公立教育的财政支持和监管力度。政府财政投入不足和监管不到位是目前我国公立教育健康发展的瓶颈。我国应该也有能力建立有效的财政投入体制，如财政拨款、转移支付、教育税收、筹措教育基金等手段，必要时可以发行教育彩票。
[10] 同时，政府应加大监管力度，促使公立教育提高办学效率、教育竞争力和教育质量。
最后，国家应建立有效的教育资源分配和利用体系，推动教育人力资源在公立与民办教育之间合理有序流动。教育服务开放的基础是规则与规范，公平竞争的基石是教育服务专业人员的合理有序流动。公立和民办教育均是我国教育的组成部分，应当公平享有和利用国家的教育资源，国家对此不应有任何歧视和不合理的区分。教育资源的合理分配和利用有利于我国教育的长远利益和健康发展。
（二）完善教育立法体系
首先，从立法上承认教育服务的公益属性和经济属性，允许民办教育获取利润。尽管《民办教育促进法》区分民办与公立教育，幷且采取不同的政策，但幷没有明确区分营利性与非营利性教育。否定教育的经济属性对我国制定教育发展政策和立法产生消极的影响，一些地方政府和官员利用现行教育体制的漏洞阻碍民办教育的发展。因此，我国的教育立法应当保持教育的公益属性和经济属性的有机结合，公益性应主要体现和实现在公立教育，经济属性主要体现在包括外资教育机构在内的民办教育。
其次，完善现行教育法律体系。（1）修订现行教育立法。我国应当在《教育法》中明确规定开放教育服务、维护教育主权和保护与发扬传统文化的原则，在《中外合作办学条例》和《实施〈中外合作办学条例〉办法》明确规定加强对中外合作办学监督管理的具体措施。（2）增加新的立法。我国应尽快制定如《学生法》、《学校法》、《教育投资法》和《教育拨款法》等法律和《教育服务贸易条例》等法规。
第三，重新界定教育行政部门的属性和职能。我国应当改革教育行政体制，赋予教育服务机构更多的办学自主权，把政府的教育行政职能从计划和行政转换为教育拨款、质量监督和信息服务，改变目前的指令计划、行政管理的模式，改变从教育机构的建立、运行、教育拨款、招生到日常运行都由政府包办的状况。
（三）确立管治型的教育开放模式
从实行教育服务开放的政策和保护教育服务业健康发展的目的来看，我国需要实施管治型的教育服务开放模式。加强监管，保证教育质量是管治模式的核心内容。外国教育资本和投资的进入有利于补充我国教育投资和投入的不足，增加我国整体的教育服务提供能力。教育的经济属性和投资的利润追求目标会使外国教育服务提供者更多地专注利润而不是教育质量。严格的教育服务质量保证体系有利于促进教育服务业的健康和可持续发展，实现教育的目标和目的。同时，加快立法，将远程教育、网络教育和教育服务自然人流动纳入依法监管的范围。
（四）改善政府服务
政府的职能幷不局限于管制与行政，提供合格的服务是现代政府的重要职责。教育行政部门应该在加强监管和行政的同时提高服务意识，改善服务质量，为所有教育服务各方主体提供及时、准确、便利和透明的信息服务。我国加入WTO已六年多，仍缺乏统一、全面、准确、可获得的中外合作办学、教育服务自然人流动和跨境提供的官方统计数据。教育服务方面的政府信息服务应加强。
（五）维护教育主权，保护传统文化
教育涉及文化传承和国家建设。引进外国教育服务可能同时引进多样的外国文化和价值观念。不同文化的交流与碰撞有利于族际了解和社会进步，也会给传统文化和价值观念带来冲击。我国应在开放与服务的同时维护教育主权，注意保护和发扬传统文化。
（六）加强国际合作
国际交往中的国家往往通过多边贸易体制把国家利益和贸易政策作为制定经济贸易战略的主导因素，包含不同政治力量和经济利益背景的国家的WTO也必然反映和影响各个成员的利益诉求和力量博弈。我国作为WTO的新成员也不能超然物外，适应、参与和合作是我国的必然政策选择。过去，我国在教育服务领域里的开放基本是被动的规则接受者，在教育服务贸易领域里与其它成员的合作也很有限，教育开放伴随的学历认证和认可、教育质量保证等问题没有得到妥善解决。今后，我国应该采取更积极的姿态、更加灵活的策略和更富有成效的合作推动教育服务的开放，加强与WTO其它成员的谈判，更加积极地推动谈判进程，促成各成员达成教育服务贸易的多边协议。长远来看，我国应在尽快熟悉WTO规则的基础上，谋求发挥更积积极的作用，参与制定国际教育服务贸易的规则。
四、结语
我国开放教育服务总体上利大于弊，收益大于成本，对我国教育服务业的发展产生深远而积极的影响。当然，对外开放教育服务市场也暴露出我国教育政策与立法中存在的问题，因此，应采取措施最大限度地获取收益，减少风险和代价。我国应忠实履行 “入世”承诺，使教育立法符合WTO规则、开放承诺和国内教育发展水平，保证法律规范得到统一、公正和公平的履行，同时，根据WTO规则最大限度地维护国家贸易利益，改革教育体制，实行管治型的市场开放政策，完善教育立法，加强执法力度，提高政府服务水平与质量，增进国际合作，推进我国的教育服务业在积极开放的形势下健康发展。
【注释】
[1] 由于我国在WTO 有中国大陆、香港、澳门和台湾地区四个成员，本文所称的中国、我国、国内、境内除另有说明外均指我国大陆，外国或外国人的有关规定也适用于香港、澳门和台湾地区。本文中的海外留学包括我国大陆学生到香港、澳门和台湾地区学习或接受培训。
[2] 周济.坚持教育公益性坚决反对教育产业化.http：//news.sina.com.cn/c/2007-10-16/162314099008.shtml.
[3] 张金福.开放教育市场：中国高等教育发展的理性选择.江苏高教，2002 （2）.
[4] 金孝柏.教育主权初论.国际商务研究.2004 （6）.
[5] 张静.学生权利及其司法保护.中国检察出版社，2004：27-140.
[6] 对于合理回报是否等同于利润以及合理范围的界定存在争议。参见：胡四能.对《民办教育促进法》及其实施条例“合理回报”解读与思考.高教探索.2006（1）.
[7] 《中外合作办学条例》第六十条规定：“在工商行政管理部门登记注册的经营性的中外合作举办的培训机构的管理办法，由国务院另行规定。”《民办教育促进法》第六十六条规定：“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。”
[8] 丁刚. ETS与新东方官司：知识产权是焦点.环球时报.2001-03-09，P11.
[9] 侯小娟.民办学校的税收与合理回报.中国教育报.2003-05-12，P4.
[10] 陈晓红，曹辉.我国发行教育彩票融资的运作模式及相关问题.现代大学教育，2005 （1）.
【参考文献】
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