论政府绩效评估体制改革

　　内容提要： 政府绩效评估体制改革，对于落实科学发展观，建设社会主义和谐社会，推进全面建设小康社会和整个现代化事业，具有重要意义。本文主要研究政府绩效评估体制的涵义，现行政府绩效评估体制的弊端，改革的客观必然性及改革的对策。

　　关键词：政府绩效；政府职能；科学发展观

　　一、政府绩效评估体制的内涵

　　（一）政府绩效评估体制的界定

　　为研究政府绩效评估体制改革，首先要明确什么是政府绩效评估体制。所谓政府绩效评估体制，是指对政府行为产生的政绩和效果进行评估的体系和制度。它包括政府绩效评估指标体系的设定，评估机制的运用，评估方式的选择，评估制度的制定等内容。

　　（二）政府绩效评估体制的影响因素

　　1.政府的性质。政府性质不同，决定了政府绩效评估体制不同。资本主义国家政府，以为资产阶级整体利益和长远利益服务的绩效为中心，社会主义国家政府，要以为人民服务的绩效为中心。

　　2.经济体制的类型。经济体制类型不同，决定了政府职能范畴不同，从而决定了政府绩效评估体制不同。计划经济体制，决定了政府对企业的高度集中统一管理，政府的绩效就由政府对企业集中统一管理的绩效决定，并由此形成了一整套适应计划经济体制的政府绩效评估体制。社会主义市场经济体制，决定了政府职能转变，实行政企分开，政府只管应该管又管得好的事，如经济调节、市场监督、社会管理和公共服务，切实履行宏观调控职能，把不该管的事交给企业、社会中介组织和市场，把该管的事管好，并适应新情况，更多地运用经济和法律手段加强管理。以政府职能转变为中心对原有评估体制进行改革，建立起适应社会主义市场经济体制的政府绩效评估体制。

　　3.官员的政绩观。政绩观是衡量政府绩效的标准在人们头脑中的反映。官员的政绩观不同，对政府绩效衡量的标准就会不同，对政绩效果的评价标准也会不同，从而在一定政绩观指导下建立的政府绩效评估体制也就不同。在传统政绩观指导下，政府绩效评估是以社会总产值或GDP的增长速度为中心的，忽视了为获得一定社会总产值或GDP支付的物质消耗，资源浪费，环境破坏等的代价。在与科学发展观相适应的新的政绩观指导下，政府绩效评估是以经济发展和社会发展为中心的，政府绩效评估不仅要重视政府行为对GDP增长速度的影响，更要重视政府行为对经济增长质量的影响；不仅要重视政府行为对经济发展的影响，更要重视政府行为对社会发展的影响；不仅要重视政府行为对自然环境的影响，更要重视政府行为对人的全面发展的影响。因此，能否建立起科学的政府绩效评估体制，关键在于是否树立了与科学发展观相适应的正确的政绩观[1].

　　二、现行政府绩效评估体制的弊端

　　（一）现行政府绩效评估指标设定不科学，阻碍政府职能的进一步转变

　　根据社会主义市场经济体制的要求，政府职能主要表现为经济调节、市场监管、杜会管理、公共服务和国有资产管理上。但现行政府绩效评估指标，着重强调GDP增长率，即使推出绿色GDP，还是由于评价指标过于狭窄，仍过多强调经济指标，不能全面考核政府行使其他职能的绩效，从而不能对政府职能转变起导向作用，在一定程度上，阻碍了政府职能转变。

　　（二）现行政府绩效评估法制不健全，减弱绩效评估机制的作用

　　政府绩效评估，是激励政府提高绩效的机制。但现行政府绩效评估制度化、法制化程度不高，表现在评估标准、评估原则、评估流程、评估时限、评估机构等方面，几乎都是基于政府本身需要而定，没有制度性、法规性规定，随意性大。例如评估时限的确定就很随意，往往在出现大的问题（SARS流行、煤矿安全事故频发等）时，才对政府绩效进行“运动式”评估，没有制度化、法律化、战略性的规定，使绩效评估流于形式。有些绩效评估甚至创造了一些人收受礼品、收受贿赂的机会。缺乏制度化、法制化的绩效评估，权威性、制约性不强，不能充分发挥绩效评估促进政府绩效提高的机制的作用。

　　（三）现行政府绩效评估流程不完整，阻碍政府绩效的提高

　　政府绩效评估的完整流程应该是：明确价值取向——设定指标体系——确定评估主体——收集相关信息——得出评估结果——分析结果，提出改进方案——收集相关信息，由此循环往复。但是，现行政府政绩评估流程，只重形式，不重结果，往往只循流程在形式上走一遍，写出评估报告，就算过关，造成评估中形式主义盛行，走过场[2].即使评估中采用了虚假信息，得出了错误的评估结论，一般也不会追究责任，因为相关职能部门只看报告做的好就可以了，评估考核单位也不归他管。这种轻“结果”的评估方式使评估流程的环节残缺不全，不可能对政府绩效作出实事求是的评估，更谈不上促进政府绩效的改善与提高。

　　（四）现行政府绩效评估主体单一，难以提高人民对政府绩效的满意度

　　评估政府绩效的根本标准，是人民群众对政府绩效的满意程度。但现行政府绩效评估主体单一，多是政府内部评估，缺乏广大民众的参与，就是在政府内部评估上，大多也是上级对下级的评估，职能部门的自我评估较少。即使有时也让“公民评议政府”，但由于信息不对称，主要是政府行为缺乏公开性、透明性，人民群众也不可能对政府绩效作出客观准确的评价，从而使政府公务员，特别是领导干部在权力运用上失去群众监督，由此产生严重的腐败现象。特别是第三方评估即由专家学者组成的专门评估机构的评估，更处于不成熟的阶段，使政府绩效评估的客观性、公正性、准确性大打折扣。由于评估主体中缺乏人民群众和专家学者的评估，难以提高人民对政府绩效的满意度。

　　三、政府绩效评估体制改革的客观必然性

　　（一）它是落实科学发展观的客观要求

　　党的十六大以来，我们党和政府对经济社会发展规律的认识有了新的飞跃，提出了以人为本，全面协调可持续的科学发展观和建设社会主义和谐社会的重大思想，这对于推进全面建设小康社会和整个现代化事业具有全局的和长远的指导作用。科学发展观是指导发展的世界观和方法论的集中体现[3]，是我们党在深刻总结我国长期以来经济建设中的经验教训，吸收入类现代文明进步成果的基础上提出来的，是对社会主义现代化建设指导思想的重大发展。在全面建设小康社会和整个现代化事业的过程中，必须认真落实科学发展观[1].

　　落实科学发展观，政府起着关键性作用。因为落实科学发展观的各项工作，都要由政府领导，组织实施。而政府绩效评估体制对政府行为产生导向性作用，因此，政府绩效评估体制改革是落实科学发展观的客观要求。具体表现在：

　　第一，保持经济平稳较快发展，要求政府绩效评估体制改革。原有的政府绩效评估体制，在绩效标准设定上，片面强调GDP增长速度，将发展是硬道理变为发展速度是硬道理，忽视经济增长的质量和效益的提高，忽视了资源节约和环境保护，片面追求一时的高速度，盲目扩大固定资产投资规模，结果，必然造成经济发展的不可持续性，引起社会经济发展的大起大落，不能平隐较快发展。要实现经济又快又好地发展，必须改革现行政府绩效评估体制。

　　第二，加快经济结构战略性调整，要求政府绩效评估体制改革。原有政府绩效评估体制，在对政府绩效考核内容上，重视政府领导经济增长的考核，如将GDP增长率，引进外资项目和金额增长率、固定资本投资增长率等作为考核政府绩效的指标，而忽视对政府运用计划手段、经济手段、法律手段对经济调控能力的考核；在对政府绩效评估方式上，重视对政府行为即期绩效的考核，忽视对政府行为远期绩效的考核；在对政府绩效评估机制上，以即期绩效和上级领导的好恶作为干部升迁的依据，忽视将远期绩效和人民群众的评价作为干部升迁的依据，结果造成各地政府纷纷推出“政绩工程”、“亮丽工程”、“形象工程”，特别是造成各地低层次重复建设，导致经济结构不合理，表现在产业结构层次低，城乡、区域发展不协调，投资和消费关系失衡，进而造成经济整体素质不高，经济社会发展存在诸多矛盾。在今后相当长的时期内，经济结构战略性调整，是党和政府必须紧紧抓住的一条主线。要实现经济结构的战略性调整的任务，保证经济协调发展，要求政府绩效评估体制改革。

　　第三，大力转变经济增长方式，要求政府绩效评估体制改革。科学发展观要求经济可持续发展，从而要求大力转变经济增长方式，由粗放型增长转变为集约型增长。但是，现行政府绩效评估体制，只重视“绩”的考核，忽视“效”的考核，在这种评估体制的导向下，政府在经济决策中，只重视产出，忽视投入；为了产出，不计成本，不顾资源和环境的承载能力，造成我国经济发展过多地依靠扩大投资规模和增加物质投入，这种粗放型经济增长方式与资源环境的矛盾越来越尖税。要实现经济集约型增长，提高资源利用效率，降低物质消耗，保护生态环境，坚持节约发展，清洁发展，安全发展，实现可持续发展，必须改革现行政府绩效评估体制。

　　第四，不断提高全国人民生活水平，要求政府绩效评估体制改革。科学发展观要求以人为本，执政为民，把提高人民生活水平和生活质量作为经济发展的出发点和归宿。但是，现行政府绩效评估体制，在绩效评估形式上过于单一，主要是上级政府对下级政府绩效的评估，缺乏真正意义上的人民群众和专门评估机构对政府绩效的评估，使政府行为在颇大程度上失去人民群众的监督，不能在评估制度上保障政府将人民生活水平和生活质量的提高放在首位。因此，要提高人民生活水平和生活质量，必须改革政现行政府绩效评估体制。

　　（二）它是加强和谐社会建设的客观要求

　　构建社会主义和谐社会，是推进经济社会发展的重要目标，也是经济社会发展的重要保障。要按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的要求，加快推进和谐社会建设。特别要突出解决好人民群众最关心的就业、社会保障、扶贫、教育、医疗、环保和安全等问题。

　　政府绩效评估体制改革，是加强社会主义和谐社会建设的客观要求。我国现行的政府绩效评估体制，缺乏政府行为对社会发展影响的绩效评估，政府行为对扩大就业，完善社会保障，实现收入分配的公平，保障义务教育，发展文化事业和文化产业，提高人民群众健康水平，保障人民群众生命财产安全等方面影响的绩效评估，没有科学的可操作性的考核指标，对强化政府加强和谐社会建设的责任，不能起到导向性作用。因此，要加强和谐社会建设，迫切需要进行政府绩效评估体制改革。

　　（三）它是加快行政管理体制改革的客观要求

　　加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。继续推进政企分开，政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批。各级政府要加强社会管理和公共服务职能，不得直接干预企业经营活动。深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。要完成行政管理体制改革的这些任务，必须建立适合市场经济体制的政府绩效评估体制，使行政管理体制改革与市场经济体制改革相互协调，相互促进。因此，加快行政管理体制改革，必须进行政府绩效评估体制改革。

　　四、政府绩效评估体制改革的对策

　　政府绩效评估体制改革的目标，是建立和完善适应社会主义市场经济体制的政府绩效评估体制。

　　为达此目标，应有以下对策：

　　（一）按政府职能转变原则设计评估指标体系。政府绩效评估体制的核心内容是评估指标体系，市场经济体制基本建立起来以后，政府职能应转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，政府绩效评估指标体系应以这四项基本职能履行的绩效为中心进行设计，还要特别重视评估指标体系的可操作性。

　　（二）按群众满意原则确定评估标准。政府绩效评估标准，是政府绩效评估体制的重要组成部分，它主要解决在评什么明确以后，以什么标准来评的问题。我国在确定了科学发展观和与它相适应的政绩观以后，将人民满意程度作为衡量政府绩效的评估标准，不仅容易达成共识，而且容易操作。特别是对有些不能量化的指标，如社会管理绩效、公共服务绩效等，更要用人民群众满意程度来衡量。

　　（三）按法制化原则健全评估制度和法规。为了提高政府绩效评估的权威性和规范性，应该通过全国人大制定政府绩效评估的相关法规，例如，规定政府绩效评估的指标体系，衡量标准以及评估方式，评估结果的使用，对政府及其主要成员绩效好坏的奖惩办法等，以克服形式主义，使政府绩效评估纳人规范化、制度化、法制化的轨道。

　　（四）按效率性原则发挥评估机制的作用。政府绩效评估的目的，是提高行政效率和政府行为的人民满意程度。为达此目的，必须充分发挥政府绩效评估的激励机制、导向机制、纠偏机制的作用。为此，必须将政府绩效评估结果与政府组成人员的职务晋升、生活待遇、社会荣誉等挂起钩来，通过政府绩效评估，激励政府工作人员积极、主动、创造性地履行应该履行的职能，求真务实，埋头苦干，扎实工作，察实情，讲实话、办实事，不搞形式主义、官僚主义，不搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程，不搞虚报浮夸和报喜不报忧，通过自己的勤奋工作，促进经济社会进步，促进安定团结和社会和谐，使人民得到切实利益。引导他们主动地放弃不应当履行的职能，纠正他们在履行职能过程中的各种偏差，如克服以权谋私，钱权交易，行贿受贿等行为。

　　（五）按公正性、准确性原则完善评估形式。在进一步搞好上级政府对下级政府绩效评估的基础上，加强政府自身的绩效评估，切实开展人民群众和专门评估机构对政府绩效的评估，将四种评估形式有机结合起来，并以人民群众对政府绩效评估为主。

　　参考文献：

　　[1]李培林，等。构建中国发展型的社会政策[J].中国社会科学，2004，（6）：4—14.

　　[2]冯静，庞明礼。我国地方政府绩效评估的流程分析[A].中国地方政府改革发展研究报告[C].

　　[3].中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年计划的建议[M].北京：人民出版社，2005.

　　冯静