美国反倾销调查之分别税率政策的历史和发展

分别税率是美国针对非市场经济国家反倾销调查“一国一税”政策的例外，适用于事实上和法律上都独立于政府控制的出口企业；美国对于分别税率政策的应用经历了一个逐步发展完善的过程，并日趋严格苛刻；分别税率政策的适用并不是承认某个企业市场经济地位，但企业获得分别税率的数量（尤其是美国商务部在正常价值计算过程中对某些原材料采购价格的采纳）一定程度上体现了该产业市场导向性质在美国反倾销调查中受到认可的程度；当某个产业的市场导向性质受到广泛承认的时候，政府和行业协会可以考虑整合行业力量主攻某个产业的市场经济地位（MOI测试）；只有突破了某个行业市场经济地位这道门槛，才能有力推动争取国家市场经济地位。
  
  一、分别税率标准的确立
  
  分别税率是目前美国对中国企业适用最多的计算倾销幅度、确立反倾销税率的方法。美国现行分别税率的标准大体上经历了四个阶段的演变。
  
  1、第一阶段（1979-1988年）分别税率的模糊阶段
  
  在1988年以前，由于应诉美国商务部提起的反倾销调查的企业很少（绝大多数案件是由主管部门指定一家主要的国有企业应诉），加上美国商务部1988年前一直采用替代国价格（而不是替代国结构价格）来计算中国出口企业的正常价值，所以分别税率并没有什么积极意义。
  
  2、第二阶段（1989 -1991年）分别税率适用标准的确立
  
  在缝制布帽（Certain Headware）案件中，美国国内产业提出，“中国所有的贸易公司都归国家所有和控制，国家可以非常容易地在贸易公司之间对出口进行指导和转移，美国商务部不应该给予中国出口企业分别税率”。在本案中，美国商务部承认中国经济体制改革的部分成果，认为中国不再是典型的国家控制型经济，而是转型经济国家，在某些方面与发展中国家的市场经济相似。但是，美国商务部明确了要根据中国出口企业的独立性来确定是否给予分别税率。
  
  在烟花（Sparklers）案件中，美国商务部确定了分别税率的测试标准：“非市场经济国家”的任何出口商可以被给予一个基于其公司倾销幅度的分别税率，如果他们能证明其出口在事实上和法律上都没有政府控制。
  本案中形成了分别税率测试标准的雏形，尽管后来又被否定过，但最终得以恢复适用并被不断补充和完善。
  
  3、第三阶段（1991－1992年）分别税率的反复
  
  在球墨铸铁管件（Certain Compact Ductile Iron Waterworks）案件中，美国商务部中止了对中国国有企业适用分别税率。在该案中，美国商务部修改了其原先的分别税率的测试标准。美国商务部解释说，“如果一个企业是归中央政府所有的，即使这个企业满足了烟花案中确定的标准，它的出口仍然不能够完全摆脱中央政府的控制”。实际上，美国商务部把“国有”和“中央政府所有”等同了起来。
  
  在弹簧垫圈（Certain Helical Spring Lockwashers）案件中，美国商务部对其确定的“所有权决定控制”的理论进行了修改。在本案中，一家中国国有企业不是归中央政府所有的，而是归地方政府所有。美国商务部认为，球墨铸铁管件案件确定的标准不应该直接适用于集体所有或者是地方政府所有的企业。美国商务部解释说，中央政府所有的企业是被“直接控制的”，而地方政府或集体所有的企业不是由中央政府直接控制的。因此，如果地方企业满足了烟花案件确定的测试标准，仍然可以获得分别税率。在这个案件中，美国商务部为中央企业和地方企业确定了不同的标准。
  
  （4）第四阶段（1993－2005）分别税率理论的完善
  
  在1993年的碳化硅（Silicon Carbide）案件中，美国商务部修改并完善了烟花案中确定的分别税率的测试标准。美国商务部认为，在球墨铸铁管件案件中确定的测试标准对中国经济和所有制形式有所误解。在分析有关材料的基础上，美国商务部确定，“国有”或者“全民所有”不应该构成企业是否可以获得分别税率的测试因素。
  在该案中，一位中国外经贸部的官员解释了美国商务部的疑惑：国有或全民所有企业是属于社会共同体的，任何个人都无权占有企业财产，企业的雇员负责企业的运营，其实质是一种公有（PUBLIC）事业。因此，全民所有的，或者说是国有的，并不是政府所有。美国商务部采纳了这位官员的解释并最终确定修改球墨铸铁管件案件确定的测试标准，也就是目前美国商务部在反倾销调查中适用的“事实上”和“法律上”的七条测试标准。
  
  二、分别税率政策的演变（2005年）
  
  （一）分别税率原申请程序与问卷SECTION A
  
  长期以来，美国商务部决定是否给予来自非市场经济国家的应诉企业（尤其是非强制应诉企业）以分别税率，主要是通过应诉企业回答问卷SECTION A来进行判断的。SECTION A问卷的适用，大致是通过以下几个案例来确定的。
  
  1、1995年3月，蜂蜜案美国商务部初裁。美国商务部向中国原外经贸部和食土商会发放了全部的调查问卷，要求转交所有的中国涉案企业。有28家企业回答了全部问卷。美国商务部选择了四家最大的企业的答卷进行了分析。对于其他回答了全部问卷但答卷未被分析的企业，美国商务部根据四家强制应诉企业的税率给予这些企业加权平均的分别税率。
  
  在此后的案件中，对于回答了全部答卷（而不是A卷）的企业，如果美国商务部没有对其答卷进行分析，则该企业被给予加权平均的分别税率。
  
  2、1996年4月，自行车案美国商务部终裁。美国商务部明确指出，根据蜂蜜案所确立的规则，只有应诉企业回答了所有的调查问卷，美国商务部才有可能给予企业分别税率。仅回答A卷是不足以获得分别税率的。
  
  3、1999年11月，非冷冻苹果汁案美国商务部初裁。应诉企业有十几家，美国商务部选择了5家企业参加全程调查，发放了完整的调查问卷，对于其他企业，美国商务部发放了所谓的“分别税率调查问卷”（没有明确指出是否是A卷，内容主要包括销售数量和金额、公司结构、所有制以及关联关系等），回答了“分别税率调查问卷”的企业被给予了加权平均的分别税率。
  
  4、2000年10月，钢丝绳案的美国商务部初裁。美国商务部选择了两家最大的企业参加全程调查，对于其他6家回答了A卷但没有参加全程调查的企业，美国商务部第一次基于强制应诉企业的税率给予回答A卷的企业以加权平均分别税率。但是，美国商务部并没有阐述为什么回答A卷的企业可以获得加权平均税率。由于我们无法查到在该案中使用的问卷，无法判断美国商务部是否对A卷进行了修改。但此后，美国商务部开始沿用该项方法确定应诉企业是否可以获得分别税率。
  
  (二)分别税率申请新程序
  
  美国有关利害关系方认为，原先的分别税率申请程序越来越趋向于程式化和标准化，非市场经济国家的应诉企业只需提供事先准备好的标准答案就可以轻松获得分别税率的裁决。这种漏洞大大削弱了分别税率裁决对于非市场经济国家应诉企业的重要意义，使企业能轻易通过原本应当十分严格的分别裁决待遇审查而获得较低的税率。因此，他们建议美国商务部在新修订的分别裁决调查问卷中增加问卷的难度，以确认应诉企业符合“事实上和法律上”都不受政府控制的七条标准。
  
  2004年5月3日、9月20日、12月28日美国商务部三次发布公告，就现行分别税率的修改向利害关系方征集意见。2005年4月5日，美国商务部宣布改变其分别税率政策。这次分别税率政策的修改并不改变美国商务部在碳化硅案件中确立的事实上和法律上都不受政府控制的七条标准。
  
  1、使用新的分别税率申请问卷代替问卷SECTION A。所有非强制应诉企业，如果要获得分别税率，要在立案公告发布之日后60天内回答并提交答卷。新的分别税率比以往的SECTION A问卷更加复杂，实质上是变相加大了应诉企业获得分别税率的难度。
  
  2、对出口商和生产商实行捆绑税率。依据以前对来自非市场经济国家分别税率申请的做法，美国商务部只将分别税率给予应诉的出口商。美国商务部认为，这种做法的弊端在于，应当适用全国最高税率或较高税率的生产商可以通过获得较低税率的出口商继续向美出口，以达到规避较高反倾销税的目的。因此，美国商务部决定，将对出口商和其供货商捆绑适用统一的倾销税率，而且该捆绑税率是根据该出口商和其调查期内所有的供货商的出口价格和正常价值的加权平均值确定的。也就是说，一个出口商和其调查期内的所有供货商只适用一个税率。
  
  新的分别税率政策已经在四个案件（画布、格纸、锯片和盘条）中开始实施，其中两个案子（画布和锯片）已经作出初裁。
  
  三、对分别税率政策的几点质疑
  
  1、分别税率政策之假设前提的合法性。
  
  分别税率并不是给予某个企业以市场经济地位，尽管美国商务部在计算该企业正常价值的时候可能会采用该企业“从市场经济国家购买并以市场经济国家货币支付”的原材料采购价格。
  
  分别税率政策的实行首先就是基于一个可推翻的假设（A Rebuttable Presumption）,即“非市场经济国家的公司都是受到政府控制的，因此，这些公司应当被给予单一反倾销税率”。
  
  由于美国商务部关于PRC－wide Rate计算方法的基础是“中国所有企业都受政府控制”,但是这个“可推翻的假设”，似乎并没有什么法律依据。尽管美国商务部声称该假设在Sigma Corp. v. US (1997年)中已经获得了司法认可，并在最近的Decca Corp. v. US中得以重申。但是，“非市场经济国家”和“国家控制”之间似乎并没有直接的逻辑关系。这个假设在WTO也是没有法律依据的。
  
  2、PRC－wide Rate的合法性。
  
  分别税率是与单一税率（All Others Rate & PRC-wide Rate）相对应的，在自行车案(1996年)之前，美国商务部对“all others rate”和 “PRC-wide rate”并没有进行严格区分，甚至在很长一段时间内，都是使用“all others rate”这一名词。但是，对于“all others rate”，美国商务部曾在不同情况下适用不同计算方法。
  
  （1）如果美国商务部认为所有被“identified”的中国出口企业都应诉了，则“all others rate”的计算方法是所有应诉企业的加权平均税值。比如，糠醇案初裁 。
  
  （2）如果商务部认为不是所有中国出口企业都应诉了或者是有出口企业不合作，则 “all others rate”的计算方法是：对不合作企业和其他所有未应诉企业均视为不合作企业，计算倾销幅度。（比如，碳钢管件（Certain Carbon Steel Butt-Weld Pipe Fittings）案初裁 。
  
  在自行车案件中，中国应诉企业提出了异议，认为商务部应该对所有未应诉企业适用应诉企业的加权平均税率，而不是惩罚性的税率。商务部对此进行了详细论述。主要观点是：中国所有企业被视为一个整体，因此，只要有涉案企业没有应诉，回答就是不完整的。所以，对于不配合的企业，就应当根据最佳可获得信息，适用单一税率 。
  
  3、分别税率政策剥夺了某些出口和生产型企业的权利。
  
  在木制卧室家具案中，很多企业没有应诉的主要原因是没有收到美国商务部的相关通知。在2005年Decca Corp. v. US中，美国国际贸易法院明确否决了美国商务部通过中国商务部履行其对利害关系方通知义务的实践。因此，美国商务部主张企业不在规定时间内提交分别税率申请文件的企业将统一被适用PRC-wide Rate的作法是值得商榷的。
  
  4、捆绑税率构成对非市场经济国家出口企业的歧视。
  
  捆绑税率实质上构成了对中国企业的歧视，将极大地增加中国应诉企业申请分别税率的难度。美国商务部的此次修改分别税率名义上是为了防止非市场经济国家出口企业规避反倾销税，但在其他条件相同的情况下，市场经济国家中获得较高税率的生产商有条件也有动机通过较低税率的出口商向美继续出口。捆绑税率的做法实质上违反了世界贸易组织成员间互不歧视的原则。美国商务部完全可以通过行政复审和反规避调查来一视同仁的解决规避反倾销税的问题，而不是通过对非市场经济国家出口企业实行捆绑税率。
  
  5、对出口商和其调查期内的所有供货商采用加权平均计算方法确定单一捆绑税率的作法，剥夺了非市场经济国家某些生产商在国际市场的竞争优势。 
  

杨晨