行政与民事案件交织若干问题的思考

随着我国社会发展，行政权在规范的同时逐步细化深入到民事活动中，大量的民事争议与行政争议夹杂在一起。而成文法特定限制，又使审判人员对行政与民事交织在一起的案件难以作出准确、客观、科学的判断。甚至出现了一个争议若干结果矛盾判决的情况。行政与民事案件交织已经成为社会争议的一种新的、必然的发展趋势。

一、行政与民事案件交织的原因

民事争议常见的分类为确认、变更、给付之诉；而行政争议主要为行政登记、许可、处罚。行政机关对行政登记与行政许可一般是采取形式审查的方式，故两类性质的争议只要交织在一起便互相影响、互相制约。

《民法通则》及《合同法》虽然对无效民事行为的性质作了准确的法律界定。但民事审判人员因内部分工及专业的限制，尽管在民事审判程序中可以行使司法建议权，但因对行政法律程序尤其是大量的行政实体法难以熟练掌握，导致审判权没有充分的得到延伸。

《行政诉讼法》第二十七条把诉讼参加人扩大到与具体行政行为有“利害关系”的第三人，但也是仅仅限制在“可以”上。最高院关于行政诉讼法的司法解释第十二条、十三条中弥补了上述缺陷，将行政诉讼参加人扩大到“有法律上利害关系”的范围。但只是限制在行政诉讼范围内，且只有在行政机关对“平等主体之间民事争议的裁决违法”的特定情况下，才“可以”“一并审理”的规定，客观上限制了行政审判人员对行政案件中交织的民事部分的审判。

二、行政与民事案件交织的形式

1.民事在先行政在后

这种争议是比较普遍的现象。民事案件的原告往往只是认为自己的民事权利受到侵害，便提起民事诉讼。并不能准确把握民事权利的实现与相关行政机关有关，必须将相关行政机关列为民事案件中无独立请求权的第三人。或者放弃了通过财产保全、告知等方法通知相关行政机关的权利，最终导致民事案件胜诉了，合法利益却没有得到有效保护。还导致了本可以避免的行政诉讼。

该类型在确认、变更、给付的民事诉讼中均可出现，与行政机关的登记、许可类的具体行政行为有直接关系。

2.行政在先民事在后

行政机关在作出具体行政行为后，与该具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织提起行政诉讼，在行政审判中虽然将上述人员列为有独立请求权的第三人，但行政审判只能对具体行政行为的合法性进行审查。行政判决一旦将具体行政行为撤销，当事人的民事权利，只能通过民事诉讼才能解决。这种形式虽与现行法律并无冲突，但首先，发现与具体行政行为有利害关系的时间无法准确把握；其次，由于原告在行政诉讼中无法申请法院对第三人的侵权行为进行民事法律所允许的必要限制，使行政诉讼后民事权利的实现同样面临风险；再者，从社会的角度看也增加诉讼成本。

3.民事与行政同时发生

同时启动民事与行政案件是对程序法把握比较全面的一种当事人。这样做可以使自己的权利得到充分保护。一方面利用行政诉讼申请撤销对自己权益可能造成的不利影响的具体行政行为，另一方面又能通过民事诉讼可以保全等形式最大限度地保护自身利益。对这种形式最高法院司法解释第五十一条一款六项给予了支持。但实践中常出现非同一法院管辖、哪一起案件需要中止等院与院庭与庭之间需协调的问题。

在该种形式中，也可能出现民事案件审理与行政机关具体行政行为同时进行的情况。而且在此协调中，法院的主导作用尤为明显。

三、行政与民事案件交织解决的途径

（一）充分发挥行政附带民事案件的作用

并不是所有民事诉讼都可以在行政诉讼中附带提起，提起行政附带民事诉讼的基本条件是民事诉讼与行政诉讼请求具有必然的、内在的联系。笔者认为：行政附带民事诉讼成立必须具备以下条件：（1）行政诉讼案件成立。民事诉讼是以行政诉讼存在为基础，如果行政诉讼案件不成立或不存在，当事人只能提起单独的民事诉讼。（2）两种不同性质的诉讼有必然的、内在联系。民事诉讼请求与被诉的具体行政行为相关。但为防止出现无缘由的大量附带民事诉讼。影响法院审判工作和纠纷的顺利解决，必须限定当事人之间的民事权利义务关系的产生与被诉具体行政行为的产生基于相同的事实和理由。（3）行政诉讼案件和附带民事诉讼案件属于同一法院管辖，且属于同一审判程序。（4）当事人主动在一审行政诉讼程序中提出民事诉讼请求，即行政诉讼和民事诉讼必须发生在同一诉讼程序中。对于原告可能是行政诉讼当事人以外第三方的，法院了解案情后，以告知书的形式及时告知第三方。（5）行政附带民事诉讼的当事人在诉讼法律地位上具有双重性。在行政附带民事诉讼中，行政机关以外的当事人可能同时担任原告和被告两个角色，享有不同的诉讼权利与义务。

（二）充分发挥民事审判对行政行为的审查建议职能

1.在民事诉讼中，对于未经行政审判进行审查的具体行政行为可全面审查。主要有三种情况：一是行政相对人在法定起诉期限内未提起诉讼的具体行政行为；二是原告主体资格不适格被人民法院驳回起诉的具体行政行为；三是超出起诉期限被人民法院驳回起诉的具体行政行为。上述三种具体行政行为，根据司法权优于行政权原则和权利救济原则，可以进行合法性审查，以充分体现“以事实为根据，以法律为准绳”的法律基本原则。对错误的具体行政行为可以建议行政机关复查后纠正、撤销。关于这一问题，法国行政法称之为附属问题，即一个案件本身的判决，依赖于另一个问题，后面这个问题不构成诉讼的主要标的，但是决定判决的内容。

2.民事审判中对具体行政行为审查的范围。对行政判决确认的行政行为中的事实及处理决定，因其已经在实体上受到司法审查，基于司法统一的原则，应直接作为民事案件认定事实的依据。行政判决如有错误，通过审判监督程序解决；与民事相关的具体行政行为正在行政诉讼过程中的，法院应裁定中止民事诉讼，待行政判决生效后恢复民事案件的审理；对未经行政审判审查的具体行政行为，虽然该具体行政行为已发生法律效力，民事审判中有权进行审查。审查的性质和范围应确定在该民事案件的证据界限内，如：是否可以将该事实列入本案的证据范围内，该事实与当事人争议的焦点、当事人的诉讼请求或主张及判决结论之间的关联程度如何等。即从证据的三性角度进行审查，排除对行政机关认定事实的程序和法律依据进行审查。具体行政行为正在进行中的，也应中止民事诉讼，督促行政机关尽快作出。

3.在民事审判中对行政机关认定事实的结论可不同于行政机关的结论。民事案件中，法院对相关事实的审查在范围、规则上与行政机关的审查重点有所不同。行政行为认定的事实法律上效力往往是宣示性的、形式上的，行政性法律一般只要求行政机关作形式上审查；而民事审判所认定的事实，法院必须在客观上和法律上作实质性审查。因此，同一法律关系或法律行为的事实，法院在民事案件审理中所作结论可与行政机关的结论不同。

总之，社会的快速发展，使民事与行政交织的诉讼案件正在大量出现。人民法院应当尽可能充分发挥自己的职能，从方便社会、减少累讼、降低成本出发，具体地处理好每一个案件。立法机关也应及时出台相应法律法规，将该类案件的处理程序合法化、正规化。

王红卫