村委会制定的“村规民约”对村民是否有效？

【案情】
某村委会因为本村大多村民家里养了狗，且狗没有圈养经常发生将其他村民咬伤的事件，为此，村委会主任即召集村委会成员开会，经村委会全体成员表决一致通过制定了一项“打狗令”的村规民约，并由村委会主任张贴告示向村民宣布：从即日起，养狗的村民必须将自家的狗进行圈养管理好，否则，一经发现狗跑了出来，任何村民发现后都可将狗打死不管，且一律罚款50元。之后，村委会并组建了若干打狗小分队进行逐村巡逻开展“打狗行动”。某日，村民王某的狗挣脱了绳索从家里跑了出来，正好被在村中巡逻的打狗小分队发现，当即将狗打死。王某听说自家狗被打死遂要求打狗队赔偿，打狗队以村里有村规民约为由拒绝赔偿。

【分歧】

本案争议的焦点问题是该村规民约的法律效力。

第一种意见认为，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会有权代表村民管理村里事务，制定村规民约，该村规民约应有效。

第二种意见认为，村民委员会无权制定和发布村规民约，该村规民约无效。

【管析】

笔者同意第二种意见。

村规民约是在村民自治的条件下，由全体村民共同制定并遵照执行的关于村务管理的行为规范。村规民约的法律效力来自于两个方面：一是程序合法；二是内容合法。而且两者必须同时具备。

1、村委会是村规民约的执行主体非制定主体。

《村民委员会组织法》第二十七条规定，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”该条内容表明村规民约在制定程序上必须由村民会议制定，本法第二十一条、第二十二条规定，“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过，并同时报乡、民族乡、镇人民政府备案。”本案中，仅有村委会成员全体通过，而不是村民会议表决通过，从制定的主体上看，村委会自身不能产生村规民约，即使产生也不具有村规民约的性质与效力。所以村委会的决定不是村规民约。同时村委会也未将形成的决定报乡人民政府备案。所以该村规民约对全体村民不具有约束力，也不能成为村委会行使某种权利的依据。

本法第十条规定，“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”该条进一步明确了村委会仅是根据村民会议或村民代表会议的决定、决议具体组织实施村规民约的执行主体，而非村规民约的制定主体。

2、村规民约的内容不得违反宪法和法律的规定。

《村民委员会组织法》第二十七条同时规定，“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”而无论是我国宪法，还是民法通则、物权法或侵权责任法都明确规定，公民的合法财产权受法律保护，禁止任何组织或者个人非法侵占、破坏。显然在本案中，村委会制定所谓村规民约“打狗令”中所涉的“打死不管及罚款”的相应内容明显违反了上述法律的强制性规定，实为侵犯公民合法财产权的行为，且根据行政法的相关规定，村委会作为群众自治组织既不具备行政执法主体资格，也无权制定只有法律、法规或法律、法规授权才能设定的罚款行政处罚种类，本案中的村规民约的内容具有违法性，不能成为村委会组建的打狗队的免责事由。

同时，我国《民法通则》第127条规定，“饲养的动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担民事责任”。因此对饲养的动物造成他人损害的，法律上已给受害人提供了充分的法律救济，使受害人遭受的损害得以填补，而村委会在法律规定之外以侵犯他人合法财产权的方式另外设定严重的处罚措施，对当事人是显失公平的，该村规民约也违背了法律的均衡原则。

综上，本案村委会制定的“打狗令”村规民约出发点虽好，但无论是程序上，还是内容上均不合法，应属无效。

作者：崇仁县人民法院 吴凰行 方君