“全过程人民民主”与“人大立法和预算协商”之探

摘 要 习近平总书记在近年召开的中央人大工作会议上对“不断发展全过程人民民主”的重要强调，为全国各级人大及其常委会通过依法履职贯彻落实“全过程人民民主”，提供了“人大立法协商”和“人大预算协商”等方面的重要遵循和引导。鉴此，本文从“人大立法协商”与“全过程人民民主”间的内在联系，“人大预算协商”体现的“全过程人民民主”之内涵意义这两个方面，作了相关的必要探析。
关键词：全过程人民民主；人大立法和预算协商；内在联系；内涵意义；探析

2021年10月13日至14日，中央人大工作会议在京召开。习近平在会上发表重要讲话，强调要坚持和完善人民代表大会制度，不断发展全过程人民民主。全过程人民民主，是中国提出的重大理念。而在两年前的上海考察时，总书记即已对此作了“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”重要强调。①
在这次中央人大工作会议上，总书记强调，如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权，只有拉票时受宠、选举后就被冷落，这样的民主不是真正的民主。②


而值得一提的是，不仅2021年3月召开的十三届全国人大四次会议在对全国人大组织法和全国人大议事规则作修改时已将全国人大及其常委会坚持全过程民主写入了该两项法律，而且习近平总书记在2021年建党百年的“七一”讲话中对“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”的再次强调。
在这次中央人大工作会议上，总书记说，党的十八大以来，我们深化对民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主的重大理念。
而早在多年前的庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，总书记就鲜明指出，我们要坚持国家一切权力属于人民，既保证人民依法实行民主选举，也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督，切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象。③


据此，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书在近些年的有关重要会议上强调，要全面、认真贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，深入学习、思考、研究“全过程人民民主”，并在人大工作中贯彻落实。④
笔者深入学习后认为，这样的强调，对各级人大及其常委会来说，在其依法履职的实际工作中通过全面贯彻落实“全过程人民民主”，而实现其过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主，可以说是有着非常重要的指导意义的！
而这样的非常重要的指导意义，在“全过程人民民主”与“人大立法协商”和“人大预算协商”这两个方面，可以说显得皆尤为突出的！


鉴此，笔者拟借本文，从“人大立法协商”与“全过程人民民主”间的内在联系，“人大预算协商”体现的“全过程人民民主”之内涵意义这两方面，作了必要探析——
一．从“人大立法协商”探“全过程人民民主”
中共中央习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话，站在人民创造历史的高度，强调要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。习近平总书记这一重要强调，不仅是对马克思主义民主理论的继承与发展，而且充分道出了我国人民当家作主的本质特征，彰显了社会主义民主的独特优势。
结合深入学习领悟习近平总书记曾经于2019年11月在上海虹桥街道考察全国人大常委会法工委基层立法联系点时明确指出的“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”的这一重要论断，即由此联想到了“人大立法协商”——即人大及其常委会立法听证制度这一重要民主协商表现形式中彰显的“全过程人民民主”的深刻内涵。因为，正是由于习近平总书记对“全过程人民民主”的深刻阐述，所以指导我们深深领悟到：我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。鉴此，即有两个问题在此需明确：一是“人大立法协商”到底是源于什么提出来的？二是“人大立法协商”与“全过程人民民主”到底有着怎样的一种内在联系？
（一）“人大立法协商”到底是源于什么提出来的？
可以说，“人大立法协商”这一提法，源于中共中央2015年2月印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》）。为何这样说？因为，该《意见》“四、积极开展人大协商”中的“（10）”，即已明确提出，要“深入开展立法工作中的协商”。
而对于如何深入开展人大立法协商的这个问题，《意见》指出，不仅“制定立法规划、立法工作计划，要广泛听取各方面的意见和建议”，而且还要“健全法律法规起草协调机制，加强人大专门委员会、工作委员会与相关方面的沟通协商”。 ⑤


同时，《意见》不仅对建立人大立法协商的相关工作机制提出了“健全立法论证、听证、评估机制，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制”和“拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制”等明确要求，而且还针对在人大立法协商过程中遇到诸如“法律关系复杂、意见分歧较大的法律法规草案”时的处理问题，明确提出了“要进行广泛深入的调研、论证、协商，在各方面基本取得共识基础上再依法提请表决”的具体意见。
既然“人大立法协商”这一提法源于中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，那么，该《意见》又是基于什么样的背景而明确提出“人大立法协商”的呢？
可以说，“人大立法协商”是基于“人大协商”而来。
为何这样说？因为，早在中共中央十八大首次明确提出“健全社会主义协商民主制度”和十八届三中全会进一步明确阐释“要推进协商民主广泛多层制度化发展”这一重大创新理论之后, 中共中央又通过专门印发《意见》，不仅明确了“人大协商”的特点和实际需要，而且还合理确定了“人大协商”的内容、方式暨工作重点。
例如，《意见》明确提出，作为国家政权组织形式，人大制度不仅体现了我国“一切权力属于人民”的社会主义民主实质，更是人民当家作主的重要途径和最高实现形式。由于人民性是人大制度的鲜明特征，因而坚持人民性，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，即决定了人大工作要进一步发展包括协商民主在内的民主；而人大制度和运行机制中的代议制、票决制、民主集中制特征，也必然要求人大工作中要运用好协商民主，通过发挥人大协商民主的独特优势，进一步彰显人大制度的巨大优势。


故此，从具体表现形式来看，“人大协商”即主要体现在立法、监督、重大事项决定、人事任免等相关工作中和人大代表选举等方面。而其中的“人大立法协商”，则主要体现在其立法的公开制度、参与制度、意见处理反馈制度等方面。如其具体内容，即不仅包括将所有征集的立法建议项目、制定的立法计划和法律法规草案等都要向社会公开，而且包括将建立健全立法论证、听证、评估机制和规范公众参与立法活动作为扩大公民有序参与立法的必经程序。
鉴此，可以说，“人大立法协商”是基于“人大协商”而来。
（二）“人大立法协商”与“全过程人民民主”到底有着怎样的内在联系？
正是因为基于“人大协商”而来的“人大立法协商”具有鲜明的人民性特征，因而坚持人民性，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，即决定了“人大立法协商”要通过“全过程人民民主”的运作，而使其得以进一步健全、完善和发展。
正是基于此，所以我国要在立法工作中贯彻“全过程人民民主”，即应坚持以人民为中心，尊重人民主体地位。
而我国要在立法工作中更好地体现人民的意志、更好地保障人民的权益、更好地增强人民的福祉，即应在完善“全过程人民民主”相关制度机制的基础上，真正把全过程人民民主原则落实到立法工作的各领域、各环节，以此积极回应人民群众的新要求、新期待，以此进一步增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
据此，我们即应遵循习近平总书记关于“全过程人民民主是我国立法工作的基本原则”的重要指示精神，通过“人大立法协商”，坚持将党的主张与人民意志提升为国家意志，坚持良法是善治的基础和前提，坚持准确全面反映最大多数人的立法意愿和利益，坚持将科学立法、民主立法始终贯穿于我国立法的全过程。
正因如此，所以“人大立法协商”即须通过“全过程人民民主”的运作，而使其得以进一步健全、完善和发展。
那么，“人大立法协商”如何通过“全过程人民民主”的运作，而得以进一步健全、完善和发展呢？
“人大立法协商”要通过“全过程人民民主”的运作而得以进一步健全、完善和发展，即至少须在“充分发挥人大代表作用、坚持立法全过程贯彻人民民主、注重拓宽基层群众直接参与立法途径”这三个方面切实下足功夫——
从“充分发挥人大代表作用”来看。这些年来，无论是全国人大及其常委会审议法律草案，还是有地方立法权的地方各级人大及其常委会审议法规草案，人大代表通过出席本级人大会议审议法律或法规草案，或应邀列席本级人大或其常委会的会议提出对法律或法规草案的意见和建议，即皆应视为：此既是人大代表通过“全过程人民民主”行使立法权的一种常态，又是“人大立法协商”通过“全过程人民民主”的运作而得以进一步健全、完善和发展的一个切实举措。而在这方面，全国人大及其常委会为全国各级人大及其常委会作出了表率。如从2015年起，在每年全国人大会议审议的法律案中，以及在每年全国人大常委会的立法中，从全国人大代表出席全国人大会议提出立法议案和建议，再到其中相当部分的全国人大代表在全国人大常委会组织下参加立法调研和论证，再到部分全国人大代表应邀列席全国人大常委会会议提出对法律案的意见和建议，这确实不仅已成为了一种常态，而且确实也为“人大立法协商”通过“全过程人民民主”的运作而得以进一步健全、完善和发展，作出了应有的积极表率。


又从“坚持立法全过程贯彻人民民主”来看。这些年来，无论是全国人大及其常委会制定法律，还是有地方立法权的地方各级人大及其常委会制定法规，皆做到了将其立法坚持全过程人民民主的要求，既贯彻到其立项、起草、审议、通过的全程，又落实到其论证、评估、公示、修改等过程。而在这方面，全国人大及其常委会同样为全国各级人大及其常委会作出了表率。如全国人大及其常委会在立法的过程中，不仅和出台规范性文件，如全国人大常委会不仅每年的立法计划，都是在广泛征求各方面意见基础上编制的，而且对于每鉴法律草案的起草和审议，既要通过多层面调研、多轮次座谈、多方面论证，又要将其法律草案多次通过中国人大网征求社会公众意见。
再从“注重拓宽基层群众直接参与立法途径”来看。这些年来，这些年来，无论是全国人大及其常委会制定法律，还是有地方立法权的地方各级人大及其常委会制定法规，皆做到了注重发挥好基层立法联系点的作用，拓宽基层群众直接参与立法的途径。而在这方面，全国人大及其常委会仍然为全国各级人大及其常委会作出了表率。如全国人大常委会近几年来为贯彻落实习近平总书记在基层立法联系点首次提出的“人民民主是一种全过程的民主”的重要指示批示精神，不仅建立健全了全国人大专委会、常委会工作机构组织起草重要法律草案的实施意见，而且全国人大常委会法工委还通过具体完善基层立法联系点的工作规则，为拓宽基层群众直接参与立法途径、为立法项目的征集、论证、评估、审议、公示、修改、通过的全过程落实人民民主的要求，而做出了实实在在地努力！
二．从“人大预算协商”探“全过程人民民主”
2021年11月11日，中国共产党十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建多样、畅通、有序的民主渠道，丰富民主形式，从各层次各领域扩大人民有序政治参与”“发展全过程人民民主，保证人民当家作主，坚持全面依法治国，坚持社会主义核心价值体系”。
2021年10月13日至14日，中共中央习近平总书记在中央人大工作会议上发表重要讲话时强调，“要坚持和完善人民代表大会制度，不断发展全过程人民民主”。
中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书在出席中央人大工作会议并作总结讲话中指出，“要全面、认真贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，发挥好人民代表大会制度作为实现我国全过程人民民主的重要制度载体作用”。⑥


而早在2021年3月召开的十三届全国人大四次会议，在对全国人大组织法和全国人大议事规则作修改时，即已将全国人大及其常委会坚持全过程人民民主写入了该“一法一规则”。 ⑦
据此，笔者基于“全过程人民民主的人大实践”之主题，并结合自己对地方人大预算审查工作的践行与认知，拟从“参与式预算”角度，对“全过程人民民主”作一刍探。
此即说，笔者拟以“参与式预算”这种民主恳谈形式，刍探“全过程人民民主”，其目的即在于：基本捋清“参与式预算”所体现的“全过程人民民主”之内涵意义。
说到要基本捋清“参与式预算”体现的“全过程人民民主”之内涵意义，即须知道，在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中，习近平总书记站在人民创造历史的高度，对我国“全过程人民民主”作了“不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践”这样的深刻阐释。可见，我国发展“全过程人民民主”之意义，既体现在其完整的制度程序性方面，又体现在其完整的参与实践性方面。⑧
而作为“政府将涉及公众切身利益的公共项目建设资金，交给公众讨论，并由公众决定，使预算编制更加公开、民主、透明的‘参与式预算’”，由于其要发挥老百姓民主恳谈的实效作用，即不仅需要其切实建立公开透明的地方完整财政预算信息披露制度，而且需要其真正做到从地方项目预算的立项、施行到完成的整个过程，皆能让老百姓自始至终像主人打理自己家财一样认真负责地参与进来，因而“参与式预算”体现的“全过程人民民主”之意义，在“完整的制度程序性”和“完整的参与实践性”这两方面，与我国发展“全过程人民民主”，应该是基本保持了一致的。
（一）关于“参与式预算”体现的“完整的制度程序性”意义
我国“参与式预算”的实践始于2005年浙江省温岭市新河镇，该镇以“民主恳谈”的方式，将“参与式预算”与其基层人大制度相结合，通过初步探索建立参与式预算机制而开创了我国基层公众参与式预算改革的先河。而据笔者近期调研，从目前我国参与式预算正在进行试点的基层(城市街道、乡镇和社区)并逐渐向县、市层级推进的数千个村级参与式预算实践和几十个镇级项目来看，我国参与式预算主要包括“以民众对民生项目进行优选为核心的‘泽国模式’”“以公民对政府全部预算决策过程进行全程参与的‘新河模式’”“以公众进行网上投票推选政府民生项目的‘焦作模式’”等。虽然，上述模式皆为建立本域公开透明的地方完整财政预算信息披露制度作出了不懈努力，而且也取得了诸如“基本实现了预算决策与地方公众广泛参与相结合、公民由最初纯粹的预算旁观者转变为预算过程的参与者、克服了地方基层政府单方面决策的局限性、提高了地方基层预算分配的公正性”等阶段性实绩。然而，从其整体发展情况来看，我国推行的“参与式预算”既不顺利，又面临着亟需进一步健全完善相关民主监督制度、信息公开制度等诸多难题。
但是，无论怎样说，从目前我国参与式预算上述试点所体现的正力争趋于“完整的制度程序性”意义看，参与式预算在我国的试验，不仅提高了地方广大公众、尤其是基层老百姓广泛参与预算民主监督的积极性，而且大大激发了地方政府执政的热情和充分体现了我国“参与式预算”与“全过程人民民主”趋于一致的基本原则。
（二）关于“参与式预算”体现的“完整的参与实践性”意义
由于“全过程人民民主”的社会意义在于“充分发挥全过程人民民主的制度优势与治理效能”和“顶层设计与基层实践良性互动”这两个方面。因而“参与式预算”体现的“完整的参与实践性”意义，则主要体现在顶层设计与基层实践良性互动上。
我们知道，“全过程人民民主”的发展过程是党的集中统一领导和人民群众有序参与双向互动的实践过程。故此，发展“全过程人民民主”即须始终坚持中国特色社会主义民主的基本制度和价值追求，并须依据地方经济发展水平、社会承受能力、人民群众意愿，积极稳妥推进各项改革，使民主政治建设始终处于成本较低、代价较小、风险可控的状态。同时，发展“全过程人民民主”还应充分尊重人民群众的主体性、创造性，鼓励地方基层群众自觉实践和勇于创新，始终坚持问题导向，将基层群众创造的成功经验经过试点和培育之后进行总结和推广。而基层老百姓以民主恳谈为主要形式参与到地方基层政府年度预算方案的协商讨论中并决定其方案的修正和调整的“参与式预算”，则正好较为充分地体现了“完整的参与实践性”这一意义。


如以浙江省温岭市“让老百姓实质性参与对政府‘钱袋子’的监督，将协商民主与人大预算审查监督有机结合，在全国开创了先河”的首创做法为例。2005年的温岭市新河镇人代会，会期由往年的一天延长为一天半，这增加的半天时间，专门用来对镇财政预算进行民主恳谈。在听取了人大代表和群众代表的意见后，该镇当年“真的就调整了预算”。⑨
“恳谈会相当于给财政预算做一次预审，按要求修改后的财政预算报告，才被写入政府工作报告，递交人代会审议，并由代表进行表决。”为此，新河镇的不少老百姓由衷地评价说，“这样的变化，的确是真正体现了我们当地老百姓在当家作主。”⑩
从2005年泽国、新河两镇起步，至2008年延伸至温岭市级部门。再从2009年温岭市人大历时一年半、八易其稿出台《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》，到2010年覆盖到温岭市所有镇（街道）和推广到临近的台州全市，“参与式预算”所涉及的无论大小项目，只要是用到财政预算的地方，都要接受当地老百姓民主恳谈式地全过程民主监督。⑾


而“参与式预算”这样的民主监督形式，不仅增加了当地基层政府财政预算的科学性，也提高了基层人大代表和广大基层老百姓当家作主的责任感。于是，只要是地方群众参选的项目，就能在实施过程中，与政府形成合力。而“参与式预算”一对一地跟踪项目的实施进程，则真正实现了地方基层政府财政资金使用效益最大化。⑿
复杂的地方财政预算，地方基层老百姓是否皆能看懂？完整参与“参与式预算”践行活动的基层群众代表异口同声地说，他们全能看懂。因为，乡镇一级，没有国有资产的基本预算，只是政府的一般预算和项目预算，群众一看就清楚。


故此，这既是“参与式预算”能够在行政村和乡镇“萌芽”并“滋长”的真正原因，又是“参与式预算”体现的“完整的参与实践性”意义之所在！

参考文献
①杨振武.发展全过程人民民主 彰显中国式民主优势（深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想）[N].人民日报.2021-08-04.(9)
②程同顺. 全过程人民民主真实有效[N].人民日报.2022-03-03.(9)
③全国人大常委会机关党组. 发展全过程人民民主 更好发挥人大制度优势（深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想）[N].人民日报.2021-11-10.(9)
④全面领会习近平总书记关于全过程民主重要论述的深刻内涵，支持和确保人民当家作主——栗战书与列席十三届全国人大常委会第二十九次会议的全国人大代表座谈[Ｊ].中国人大，2021,(12):3-6.
⑤中共中央.关于加强社会主义协商民主建设的意见 [Ｊ].中国政协.2015.(2) ：5-8.
⑥中国人大网.习近平总书记在中央人大工作会议上发表重要讲话[EB/OL]．（2021-09-27）
//www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202110/4edb8e9ea1f240b9bfaf26f97bcb2c27.shtml
⑦张天培.全过程人民民主的生动诠释[N].人民日报.2021-10-11.(9)
⑧评论员.不断发展全过程人民民主——论学习贯彻习近平总书记中央人大工作会议重要讲话[N].人民日报.2021-10-18.(2)
⑨林应荣 李小健.温岭“参与式预算”的阳光实践[Ｊ].中国人大，2014,(18):25-26.
⑩翟峰.人大制度中社会领域协商民主的发展与完善[Ｊ].中央社会主义学院学报， 2014,(4):49-53.
⑾张君. 代表机制与基层民主治理——以温岭泽国镇参与式预算为例[Ｊ]. 福建论坛（人文社会科学版），2018,(5):31-33.


⑿陈鼎. 协商民主嵌入公共预算绩效监督的实践与探索──以泽国镇城建项目绩效评估民主恳谈会为个案[N].人民代表报.2015-06-09.(3)