对中国农村土地制度几个主要问题的物权法思考(1)

[内容摘要]： 在物权立法过程中，针对农村土地权利体系的设计出现了以“从‘所有’到‘利用’”为指导，强调以用益物权为中心完善农村集体土地所有权的立法。在我国农村土地制度中，我认为应当应当确定土地集体所有家庭联产承包责任制在农村土地法律制度中的核心地位。这是我国的国情所决定的，这关系到中国社会转型的成败。
[关键词]：土地集体所有制 家庭联产承包责任制 社会转型

土地制度是中国物权法中的一个重要部分，农村土地制度更是重中之重，它关系到中国8亿多农民的切身利益，关乎国家的稳定与发展。因此，对中国农村土地制度的合理化的物权法构造具有重要的意义。目前对农村土地制度的研究成为了显学，这是可喜的局面，说明我们的学者已经对中国的三农问题有了极大的关切。但是，理论研究需要理性，各种创新的理论和观点固然可喜，但是我们更应该将农村土地制度放在中国社会转型的大背景下思考，并充分考虑8亿多农民的切身需要。只有这样，我们才能设计出合乎理性，有利于中国广大农民，有利于中国社会发展的物权法律制度。

物权法的基本范畴可以分为三个方面：静态的物权关系、动态的物权关系和保护交易中的第三人，本文试图谈谈关于农村土地物权的静态关系，主要是农村土地制度的所有权问题和用益物权问题，

一、农村土地所有权问题

农村土地所有权问题，是一个目前争论较多的问题。对其中存在的问题，有很多学者提出了个人的观点。 其中，有代表性的观点有以下五种：（1）完善集体所有权，确立真正意义上的集体土地所有权；（2）应该取消集体土地所有权，实行农村土地国有化；（3）取消集体土地所有权，实行农村土地个人所有权；（4）部分取消集体土地所有权，实行农村土地的国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存；（5）以马克思的“重新建立个人所有制”为理论基础，建立农村土地的复合所有制，认为国家和农民都是农地的所有者，他们都对农地拥有所有权。对此我认为从我国的现实国情与制度的可持续发展出发，赞同完善集体所有权。

为什么在中国目前社会依然要坚持土地集体所有制呢？我们可以对上述五中观点进行分析。就取消集体土地制度所有权而言，我认为实行农村土地私有制度虽然可以满足一部分人的要求，甚至可以达到有些人所说的真正减轻农民负担的目的。但问题并非那样简单，理由如下：第一，我们是公有制国家，国家的社会制度决定了我们农村的土地制度不可能实行私有化在设计农村承包经营户取得农地的所有权的方案时，不能不考虑到人们思想中的这种较为根深蒂固的认识。 “所有权远不只是一种财产权的形式，它具有十分丰富的经济内涵和政治内涵”。第二、社区公共服务因素对可接受性的影响，农村的社区公共服务都是建立在农村集体所有制基础之上的，教育制度、文化休闲、公共安全、公共物品的供给、福利共济等等，构成了社区公共事业的主要内容。这些正是农业社会主义最有价值、最具有制度色彩的东西。因此，从制度理性的角度来看，取消农村集体土地所有权，实行土地个人所有权也是行不通的。第三、农业规模经营的国际潮流对可接受性的影响 ，提高农民经济收入是我国当前农村工作的目标，在发达地区，发展乡镇企业是增加农民收入的途径，在不发达地区，增加农民收入的主要途径在相当长的时期内只能依靠农业，而农业经营的规模大小则是决定农民增收速度的重要因素。除极少数国家外，大多数国家或地区，如日本、台湾、法国、德国、英国、美国，均加强了农地立法，实现传统农业向现代农业的转变，促使农地规模经营。

实行农地个人所有权的改革思路与农地规模经营南辕北辙。正如有学者指出，农地分散功在一时，损在久远，人地亲合力强的优点抵消不了狭小的经营规模给随后的农业现代化带来的损害，而且，农地产权一旦分散，因土地价格、农民的惜土心理等原因，再次集中相当困难。而农业的规模经营在我国具有普遍意义，对于经济发达水平不同的地区，只具有层次和进展程度上的差别，所以，实行土地个人所有权将导致土地零碎的格局，致使劳动力和农业机械不能得到充分的利用，必然造成劳动力的闲置和劳动时间的浪费。否定对农村集体土地实行农户个人所有权的改造，并非近期即可在全国范围内实现农业生产的规模经营，但其对暂时不具备规模经营条件的地区奠定了规模经营的制度基础。因此，从制度的可持续性发展来看，也不应当采纳实行农地个人所有权的建议。

另外，根据一些学者对各国的土地制度的比较研究，发现就各种土地制度孤立来看，无法判断它的公平与效率的具体情况。传统观点认为，土地公有是社会平等、公正的象征，但缺乏应有的效率；土地私有虽然具有效率，但失去社会公平。事实上某种土地制度的公平与效率，除了取决于这种土地所有制本身之外，还取决于具体的土地使用形式和政府的管理方式与体制。土地公有既可以做到公平，也可以产生效率；如果公有制度不具备激励机制，则既不能体现公平，也不能产生效率。土地私有一般是与不公平紧密相联的，但此种不公平可以受到政府的控制；而土地私有的效率也是有条件的，若管理的不好，不仅无效率，反而会导致土地的巨大浪费。因此，仅以提高土地利用的效率为主要依据，主张以农村土地个人所有权取代农村土地集体所有权的理由本身就是不成熟的，应当重新斟酌。

接下来我们看看土地国有化的观点， 有人认为 将集体土地归并为国有土地进行管理，能够促使低效利用的闲置的集体建设用地主动退出，进行合理流转，顺利化解村庄搬迁改造、旧城改造以及建设项目盲目扩占集体土地等难题。只有实现两种土地所有权的归并，才能将土地所有权与使用权完全分离，把土地使用权全部纳入市场，充分显化土地资产价值，建立公开、公平的土地使用权竞争机制，实现土地使用权配置市场化。的确对于农村集体土地所有权的改革而言，集体土地国有化符合社会主义的本质要求，能够得到我国政治经济体制的支持，有利于国土综合整治，有利于土地管理和国家对农村经济的宏观调节、还有利于农村经济活动尤其是土地经营向现代化、商品化方面发展，且符合农业生产规模经营的要求，但其在可接受性和可行性方面也存在不少疑问：

1、农民的心理承受力对可接受性的影响 。1956年，我国在实行农业合作化时，就曾经有过国有化的提议，当时没有采纳国有化的方案，主要是为了避免引起农民的误解。 1956年6月15日，农业部长詹鲁言同志在第一届全国人大第三次会议上所作的《关于高级农业生产合作社示范章程（草案）的说明》中指出：“为什么高级社实行集体所有，而不实行国有？这是因为，土地归合作社集体所有，容易为广大农民所接受，也同样可以保障社会主义经济建设的正常进行；如果实行土地国有，反而可能引起农民的误解。”在当时党风、政风相当廉正，各级政府在人民中享有很高的威信，社会非常稳定的情况下，政府对实行农村集体土地的国有化都存有顾虑，在今天我国受到腐败现象和各种社会不稳定因素严重困扰的情况下，这个问题更应当认真研究和慎重对待。另外，将现在农村土地所有权的部分国有变为单一国有，还有可能架空现有集体经济，而且这种所有制的超阶段性发展在政府职能模糊不清、政府官员行为的法律界限不明的条件下，有可能重新形成国家对农民的直接干预，而这与农业改革的基本方向想悖。可见，农村集体土地所有权在我国还不具备实施国有化的条件和环境。

2、土地国有化之可行性考察 土地国有化基本上能够克服集体土地所有权主体缺位的问题，但其在可行性上却存在无法逾越的障碍。

（1）国家收购资金对可行性的影响。土地是农民的最基本的生产要素，是农民的安身立命之本，故对农村集体土地所有权实行国有化，为避免挫伤农民的生产积极性，切实保障农民作为集体成员的权利最终得以实现，国家应当且只能以收买农地的方式作为农村集体土地国有化的途径。当然，即使国家收买农村集体土地，仍然存在剥夺农民利益之嫌，何况根据我国的国情，国家没有巨额的资金用来收购农村集体土地，最终无法避免采取无偿剥夺的方式，这将导致国家与农民关系的恶化。而保护农民的利益对农业发展的现代化具有十分重要的意义，在当今世界，不论发达国家还是发展中国家，为了使农业稳定高速地发展，都对保护农民利益给予高度重视。国家无偿取得农村集体土地违背了保护农民利益的世界性趋势。

（2）国家管理费用对可行性的影响。如果实行农村集体土地国有化，必将在全国范围内形成一个规模巨大的经济组织管理农业用地，但具体经营土地的仍然是各个分散的农户和家庭农场，生产条件与生产方式，以及生产的自然条件和分工协作的条件均没有改变。由于土地规模庞大，需要设立层层的组织机构，行使土地经营的管理权，为了防止土地管理机构的营私舞弊，促使其提高管理效率，又应当设立众多的监督机构，从而导致经营成本的增加。且因土地管理机构并非营利性部门，其增加的费用必将以各种形式分摊给农民承担，从而致使农民负担加重。尽管农村集体土地的国有化符合规模经营的要求，但在我国还不完全具备土地的规模经营的情形下，土地国有化将徒然增加管理费用及农民的负担，激化社会矛盾，终会得不偿失。另外，虽然农业的规模经营为大势所趋，但经营规模并不是越大越好，而是要求“适度”，即在一定的自然资源、经济、技术条件下，农业生产力的各种要素得到合理的组合，使农业用地达到最高的经营效益。英国经济学家舒马赫（EFSchumacher）就反对崇拜大规模，认为小规模灵便、易于管理，与人性协调，并指出：“今天我们尝到了普遍盲目崇拜大规模的苦头。所以必须强调在可能采用小规模的情况下小规模的优越性。”可见，土地国有化导致土地经营规模过于庞大，不是最佳的选择。不过应当注意，舒马赫理论的前提是，欧美国家的家庭农场由于其土地经营规模已经达到一定水平，实现耕作机械化和现代化不会有什么困难。而且在欧美，一个家庭耕种几百亩土地是常有的事，这又是以机械化作为替代手段的。因此，我们不能得出舒马赫主张发展象中国目前的小农经济的结论。

（3）土地的国有化不利于土地所有权的私法功能的发挥。所有权是物权制度的核心，是各种土地利用权建立的基础，无疑应当是典型的私权。虽然根据我国宪法、民法通则、土地管理法的规定，土地属于国家或者集体所有，但集体土地所有权缺乏核心权能，即处分权能。因此，有学者从我国集体土地所有权的现实情形出发认为，作为民事权利的集体土地所有权实际上是一种不完全的物权，或者说是由国家和集体共享的土地所有权，主要表现在集体土地所有权中的处分权较之国家土地所有权中的处分权受到更多的限制，农村集体土地所有权的最终处置权属于国家。根据我国现行法律，集体土地所有权人只能对本集体成员分配集体土地承包经营权，不能擅自出卖、转让。如果仅从土地所有权的处分权看，我国的集体土地所有权实际上也是国家控制的土地使用权。

可见，目前的集体土地所有权不是严格意义上的私权（民事权利），而是一种公权。尽管从理论上来说，国家的所有权和国家的行政管理权能够分开，但往往在国家所有权的运行中导致了公权与私权不分，国家所有权在内容上与行政权混合、在行使方式上完全采用行政权的行使方法，其结果不仅造成国家的财产不能得到有效的利用、管理和保护，而且形成了国家行政干预的随意性、土地权利的不稳定性问题。在实行土地国有化后，该种情形也不会有什么改变，反而会得到强化，从而对土地所有权的私法功能的发挥产生更加消极的影响。综上所述，农村集体土地所有权的国有化如果无法克服这些难题，而匆忙利用政治手段强行将农村集体土地国有化，将导致另一个“合作化运动”的悲剧，实非明智之举。

第三种观点是部分取消集体土地所有权，实行农村土地的国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存的思路之考察由于我国地域辽阔，农业自然资源分布差异很大，加之受经济、社会等各方面的影响，逐步形成了东部、中部和西部梯次发展的农业产业布局，这种状况肯定会对农村土地的权利配置产生不同的要求，因此，该种观点具有较强的迷惑性，它正可谓是因地制宜的表现。然而其存在以下弊端：1、不符合法律的普遍性。法律是从纷繁复杂的社会关系中高度抽象出来的，它主要体现了同类社会关系中所存在的共性，而剔除了个别社会关系中的个性，即法律经常只对社会关系作类调整，而不是作个别调整。虽然东部、中部、西部的确存在一些差异，但这三个部分的划分主要是以经济发展程度为依据，而经济发展程度也正是对农村土地的权利配置影响最大的因素之一。然而因我国地形复杂，人口分布不均，在东部、中部、西部的各自区域的内部的发达状况也不平衡，东部地区也有非常贫困的地方，西部地区有较为富裕的地方，故因地制宜地设定农村土地所有权将难以找到一个合适的标准，最终只能变成各地区有关人员随心所欲的产物。民法（自然包括作为其组成部分的物权法）是宪法之外的基本法律，其必然要具备法律的普遍性，农村土地的多种所有权形式的并存很难保证不与法律的普遍性相背。2、不能够避免土地国有化与实行土地个人所有权的弊病。尽管在我国，现在学者们已经放弃了对国家财产进行特殊保护的观点，因此，在实行农村土地的国家所有、集体所有和个人所有时不会导致它们之间的不平等待遇，但问题在于其中由国家享有所有权的部分将避免不了国有化情况下出现的弊端，而其中由农户享有所有权的部分也摆脱不了土地个人所有权所带来的阴影。故该种观点也不可取。

第四种观点是以马克思的“重新建立个人所有制”为理论基础，建立农村土地的复合所有制的考察 马克思在《资本论》中曾经指出：“从资本主义生产方式产生的资本主义占有方式，从而资本主义的私有制，是对个人的、以自己劳动为基础的所有制的第一个否定。但资本主义生产由于自然过程的必然性，造成了对自身的否定。这是否定的否定。这种否定不是重新建立私有制，而是在资本主义时代的成就的基础上，也就是说，在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上，重新建立个人所有制。”100多年以来，关于马克思的这一段论述，即重新建立劳动者个人所有制这一命题，一直是国内外学术界关注的焦点，有人称之为“经济学中的歌德巴赫猜想”，在我国经济学界对此也没有取得共识。笔者没有能力揭开深奥的“经济学中的歌德巴赫猜想”之谜，但仅从持该观点的学者以此为基础，主张在农村集体的同一土地上既存在国家所有权，又存在农户的个人所有权观之，其与我国继受的大陆法系的物权法体系不合。大陆法系的所有权中存在一物一权原则，即一个物之上不能够同时并存两个或两个以上的所有权。因此，在我国的物权法理念之中无法容纳该情形。另外，这种改革思路是由经济学学者提出来的，其中还存在对国家所有权和国家的行政管理权的误解，在此不再赘述。

二、农村土地制度的用益物权问题：

既然我们赞成坚持农村土地的集体所有制，那么对农村土地制度的用益物权我们怎么进行法律构造呢？首先我们看看我们建国以来的有关制度，我国农村土地制度的变迁大致可分为四个阶段，即土地改革阶段、农业合作化阶段、人民公社阶段、家庭联产承包责任制阶段。我国农村1950年进行了土地改革，依据“耕者有其田”，农民无偿获得了土地所有权和使用权等完整产权，实现了农民和土地的直接结合，此举极大地调动了农民的生产积极性，农村生产得到了迅速发展。1953～1957年这一阶段我国农村土地制度经历了“互助组－初级合作社－高级合作社”的演变过程。土地等生产资料由农民私有改变为集体所有，集中劳动，共同经营，统一分配，影响了农民的积极性。1958～1978年在“左”的思想支配下，人民公社实行 “政社合一”，土地等生产资料完全集中于人民公社和国家手中，这实际上是平均主义、大锅饭。公有制发展到了极端，农民不仅失去了包括土地在内的所有生产资料，而且也失去了自主劳动的权利，“干多干少一个样，干与不干一个样”。这项制度严重打击了农民的生产积极性，损害了农民的利益，造成了这一时期劳动生产率低下，农民普遍贫困。中共十一届三中全会后，农村普遍实行了家庭联产承包责任制，土地仍归集体所有，但经营使用权承包给了农民，实现了土地所有权与使用权的分离。“交足国家的,留足集体的,剩下全是自己的”，这大大调动了农民的积极性，农业生产得到了迅速发展。之后，土地承包政策又在“维持集体所有，均地承包、家庭经营”的前提下经过了不断的完善，此项制度沿用至今。

目前对农村土地制度的使用的制度主要是农村土地的家庭联产承包责任制，在此，也将重点对这一制度进行考察。针对家庭联产承包责任制很多人提出了质疑，其观点是：1、在工业化社会，人的积极性创造的价值是不能和机器相比的。人的积极性再高，一亩地的产值也不会高到让人过上小康生活。家庭联产承包责任制是一种倒退，因为它把中国农业扼杀在现代化的前夜。2、不是家庭联产承包责任制让农民吃饱 ，让农民吃饱的不是家庭联产承包责任制，而是农业科学技术的进步。家庭联产承包责任制和化肥一起来到农村，是化肥，不是家庭联产承包责任制让农民吃饱了。这是村里人给我说的。3、家庭联产承包责任制没有解放农民，集体生产时，按时上下班，是对农民的工业化训练，随着科学的进步，农民会逐步转化成工人，实现中国的工业化。集体生产时，农民教育、医疗免费，能吃饱，生活比现在有保障。4、家庭联产承包责任制是对中国农业的贡献的观点是错误的。因为家庭联产承包责任制应该对今天粮食减产、农民教育水平低下负责。它破坏了已经建成的水利设施。 阻挠了先进技术和机械化在农村的应用。（很多技术必须大面积使用才有效） 正确的方法将土地重新收上来，施行集体大面积机械化耕种，修复已经破损的农业基础设施，使用先进农业科学技术。 这样施行后，将节约农业投入80％，清闲下来的人去打工，去读书，去休闲。中国跑步进入小康。

我们承认家庭联产承包责任制有或多或少的缺陷，但是我们不能因为有了这些缺陷而对其进行否定。我认为，在中国的目前阶段，家庭联产承包责任制是最好的土地使用制度，这一制度完全符合中国的国情，有利于中国的现代化建设。

为什么要坚持家庭联产承包责任制呢？理由很多，除了上述否定观点有很多站不住脚外，在此我要谈谈家庭联产承包责任制在中国由农耕社会向工业社会转型中的巨大作用，我认为如果否定了家庭联产承包责任制，中国的社会主义现代化，中国的社会转型将很难成功。我们的社会转型也就是由农业大国转向工业大国，从一个农民占多数的国家转向农民占少数的国家。如果我们考察一下历史的话，任何一个发达的国家在社会转型过程当中都产生了我们现在所遇到的三农问题。都将遇到就业问题，社会稳定问题。我们不能过高的估计工业化对农村剩余劳动力的安置能力。不防我们考察一下英国的社会转型。我们知道英国有个圈地运动，也就是通过圈地发展纺织业使农民成为了一无所有的无产阶级。

但是英国的工业化并没有完全吸收失地农民，因此产生了大量的失地无业游民，成为社会稳定的一大隐患。当然英国是幸运的，工业化过程中产生的大约100多万无业游民被大英帝国的殖民地所吸收了。法国同样如此，在法国的社会转型过程中也产生了很多的失地农民，也就是所谓的无产阶级，他们找不到工作，在城市流浪。我们知道法国的工业化是非和平的进行的，革命起义不断，之所以如此，这与庞大的失业流浪群体的存在是密切相关的。在中国的社会转型过程中也会产生类似的问题，但我们现在的国际国内北京不同了：1，在社会转型前。农村人口已经存在过剩；2、中国的剩余劳动力不可能像早期发达国家一样向国外转移；3、中国面临的国际竞争非常强烈。那么中国的剩余人口怎么办？早期发达国家的工业化没有吸收所有的剩余人口，我们现在更难办到这一点。其实现在中国已经产生了几千万失地没有固定职业的人，他们的存在对社会稳定已经构成了很大的威胁。如果一旦我们放开家庭联产承包责任制，后果将是不堪设想的，社会转型必将失败。因此，农民问题还只能，至少在现在只能通过农村解决，那就是要继续坚持实行家庭联产承包责任制，让人民的生活有个最基本的保障。农民即可以外出打工，也可以回家生活有所依靠，从而确保中国社会转型的成功。

三、小结：

结合目前中国的国情，我们必须继续坚持我们农村的基本制度不动摇。我认为这不仅仅是社会制度问题，更重要的是关系老百姓切身利益问题，关系社会稳定问题，关系中国社会转型的成败问题。因此在物权法构造方面，我们必须继续完善农村土地集体所有制和农村土地的家庭联产承包责任制。

参考文献：

（1）孙宪忠著《论物权法》，法律出版社

（2）陈小君：“论传统民法中的用益物权及其现实意义”，载《法商研究》1995年第4期，第34页。

（3）王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社1997年版。

（4）陈华彬：《物权法研究》

（5）曹锦清：《黄河边的中国》

（6）曹锦清：《农村转型转向何方》来自人民网

（7）王成斌 《农民外出就业：社会机构与行动主体的相互作用》原载《江海学刊》2004年第6期