以1949年之后中国土地登记为例的历史考察

内容提要: 在不同的时期，中国的土地登记有着不同的目的；在同一个时期，中国的土地登记有着多元的目的。1949年以来，中国的土地登记分别经历了建国初期的以推动生产力发展为根本目的到改革开放之后以实施土地管理和确认、保护土地产权为主要目的，再到2002年以来彰显公示物权变动、保护土地物权交易安全的目的。中国未来的土地登记将仍然具有多元目的，其中，确认、保护土地物权和保护土地物权交易安全将会成为两大主要目的。至于土地登记的行政管理目的能否被削弱，要视不动产统一登记机构的设置而定。
关键词: 不动产/土地登记/目的/确认物权/保护物权/交易安全

近些年来，源于《物权法》的起草和颁布，不动产登记成为了学术界和实务界关注的一个热门话题。从不同角度运用各种方法来探讨不动产登记的理论原型、制度设计和实践操作的文章比比皆是，但是或许因为不动产应当登记已经成为一个常识，专门研究不动产为什么要登记的文章却不多见。本文欲借助于梳理1949年以来中国土地登记的历史，发掘出1949年以来各个历史时期中国不动产登记的目的，并试图发现中国不动产登记目的变化的历史趋势，为当下中国不动产登记的制度设计提供一个参考。

一、1949年－1953年：土地登记以推动生产力发展为根本目的
（一）以确认土地产权为目的的土地登记
1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）第一章总纲第3条规定：“……有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制……发展新民主主义的人民经济，稳步地变农业国为工业国。”
根据《共同纲领》，1950年6月28日通过的《中华人民共和国土地改革法》第30条规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利……”1950年11月10日通过的《城市郊区土地改革条例》第17条规定：“城市郊区土地改革完成后，对分得国有土地的农民，由市人民政府发给国有土地使用证，保障农民对该项土地的使用权。对私有农业土地者发给土地所有证，保障其土地所有权……”

随后，1950年11月25日内务部发布了《关于填发土地房产所有证的指示》， 对土地改革后土地房产证的填发作出了部署。之后，各大行政区或省，依照该《指示》，制定了本地区颁发土地房产所有证暂行办法。以华东行政区为例，华东军政委员会于1950年12月11日发布了《土地房产所有证暂行办法》，对本行政区的土地房产所有证填发作出了较为详细的规定。浙江省政府于1951年5月28日发文中指出：“以1950年土整清册为主，配合土地改革后，每乡土地改革材料及图册，进行整理校对，过拨注记。草册造好后，送区转县以凭填造土地证、土地房产清册。”
全国的土地改革工作到1953年春天基本结束。从以上一系列规范性文件可以看出，中国1949年至1953年这个时期的土地登记大致呈现出以下几个特点：
1．土地登记和发证相结合，以发证为核心。以华东行政区为例，华东军政委员会《土地房产所有证暂行办法》第8条规定：“土地证分三联，第一联归业主收执；第二联归县（市）人民政府存查。第三联归乡（村）人民政府保存。”当时人民政府保存的土地证、土地改革材料及图册基本上构成了土地登记资料的全部。
2．这个时期的土地登记在性质上属于产权登记。土地证的类型在农村为土地房产所有证，在城市郊区为土地所有证和国有土地使用证。土地登记发证的主要内容是确认农民的土地所有权、房屋所有权和土地使用权。以农村的土地房产所有证为例，土地房产所有证上一般记载着业主姓名、土地房屋座落、土地房屋种类、土地房屋面积、土地房屋四至、土地房屋长宽尺度等信息。[②]
3．土地所有人拥有完整的土地所有权，享有“自由经营、买卖及出租其土地的权利”。

（二）以发展生产力、推动工业化为目的的土地登记
从土地登记发证的主要内容似乎可以看出，土地登记发证的目的在于确认农民的土地所有权，实现耕者有其田，稳定民心。然而，这只是土地登记发证的表面目的，其根本目的其实在于激发农民的生产积极性，发展生产力，为国家工业化准备条件。[③]由于根本目的的存在，使得通过登记发证来确认土地所有权成为了发展生产力的一种手段，从而预示了在不久的将来为了更好的发展生产力，此种发展生产力的手段可能被另外一种发展生产力的手段取代的命运。

（三）作为地政管理重要内容的土地登记
1949年11月，中央人民政府内务部正式成立，并设置地政司。根据《中央人民政府内务部试行组织条例（草案）》的规定，地政司的职能如下：主管农村土地改革，土地的清丈、登记和颁发土地证，城市房地产政策，城市营建的计划考核，公共房地产的保护，其他地政事项。据此可见，建国伊始，土地登记就成为了土地管理的重要内容。
内务部《关于填发土地房产所有证的指示》第5条：“填发土地证应与清理土地的工作密切结合起来……”在土地改革中，土地登记发证与土地清理并举，土地清理的结果作为土地登记发证的依据。

（四）作为征税或收费依据的土地登记
这一时期的土地登记发证还有一个目的，即将登记发证作为收费或征税的依据。这个目的可以从《契税暂行条例》《关于土地房产所有证收费的决定》和《农业税查田定产工作实施纲要》[④]等三个规范性文件的规定得到证实。

（五）小结
在建国之初，土地登记就呈现出了多元目的。著名民法学者谢在全先生在论及土地登记之目的时曾言，中国古代的土地登记“主要目的均在征收税赋，次要目的方在供质证，以杜争端之用”。[⑤]建国初期的土地登记尽管仍具有征税或收费之目的，但征税或收费已经不再是土地登记的主要目的。在土地改革的大背景下，土地登记成为了确认农民土地产权，激发农民的生产积极性，从而推动生产力发展的一种手段。同时，土地登记也是地政管理中不可或缺的重要内容。鉴于建国初期国家的特殊历史任务，可以认为，在上述几种目的中，推动生产力发展才是这一时期土地登记的根本目的。

二、1953年－1982年：土地登记基本被遗忘
1953年2月，中共中央下发《关于农业生产互助合作的决议》，要求在大量发展临时、常年互助组的基础上，应有领导、有重点地发展土地入股的农业生产合作社。1953年春，农业生产合作社由个别试办发展到在全国农村普遍试办的阶段。1953年12月中共中央通过《关于发展农业生产合作社的决议》，全国农业互助合作运动进入以全面发展农业生产合作社为中心的阶段。[⑥]
尽管1954年宪法第8条第1款宣告：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”，然而宪法的一纸宣告挡不住社会主义改造的滚滚潮流，到1956年，全国农村已基本取消土地的农民所有制，建立土地的集体所有制。

1956年6月30日通过的《高级农业生产合作社示范章程》第2条规定：“农业生产合作社按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有……”第13条第1款规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”第16条规定：“农业生产合作社应该抽出一定数量的土地分配给社员种植蔬菜……社员原有的坟地和房屋地基不必入社……”其中，“分配给社员种植蔬菜”的土地就是后来被冠以专门称谓的“自留地”。从第16条的规定可知，社员对自留地只享有使用权，而不享有所有权。
1961年6月15日中共中央制定的《农村人民公社工作条例（修正草案）》第17条规定：“全大队范围内的土地，都归生产大队所有，固定给生产队使用……”。第43条规定：“社员的房屋，永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利……”

可见，从农民个体经济向农村集体经济的转变，导致农民从土地改革中获得的土地所有权大部分变成了集体的土地所有权，农民手中只剩下坟地和房屋地基的所有权以及房屋所有权。相应的，土地改革后发给农民的土地房产所有证上记载与土地相关的内容除坟地和房屋地基以外，都已失去效力。然而，根据1963年3月20日中共中央《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，社员宅基地应当归生产队集体所有，社员只享有宅基地的使用权。[⑦]到此，农民的宅基地所有权也丧失殆尽。
在农民的土地所有权转变为集体的土地所有权的进程中，土地登记基本被遗忘，1953年至1982年这段时间基本可以认为是中国没有土地登记的一段时期。

三、1982年－2002年：土地登记以实施土地管理和确认、保护土地产权为主要目的
1982年宪法以根本法的形式确立了中国的土地公有制，即城市土地国家所有和农村土地集体所有。[⑧]1988年宪法修正案允许土地的使用权依照法律的规定转让。[⑨]至此，1982年之后的中国土地登记制度便大致以城市土地国家所有和农村土地集体所有为基础逐步展开。

（一）作为地籍管理重要内容的土地登记
1982年5月，农业部设立土地管理局，开始在不同类型的县开展土地调查、土地登记、土地统计工作试点工作。1986年8月1日，国家土地管理局正式成立，并设立地籍管理司，统一管理城乡地籍工作。1998年4月8日，国务院机构改革组建国土资源部，内设地籍管理司，将组织、指导和规范土地登记作为其重要职能。[⑩]可见，至少从1986年起，土地登记就成为了地籍管理的内容，[11]而且，土地登记被长期认为是“地籍管理的核心”。[12]
在地籍管理中，土地调查、地籍调查和土地登记有着密切的关联。1984年至1996年进行的全国第一次土地调查形成的“土地详查成果是进行初始土地登记的基础资料”， “土地详查成果中的数据、图件交集体土地所有者或国有土地使用者核实，作为上述土地所有者、使用者申请土地登记的依据”，[13]可以说没有详细的土地调查，初始土地登记将无法开展。依据国家土地管理局或者国土资源部的关于土地登记的规范性文件，在土地登记程序中，地籍调查是必经的程序。[14]同时，变更土地登记又会带来地籍资料的更新。

（二）以确认土地产权为目的的土地登记
1987年10月4日国家土地管理局《关于加强地籍管理工作的通知》中认为，“土地登记是依法对土地使用权和所有权提出申请，进行审批、注册登记，确认土地所有权和使用权，发放土地证书的法律程序。”
与20世纪50年代初确认农民的私人土地所有权和国有土地使用权等土地产权不同，从20世纪80年代初开始，土地登记确认的土地产权为城镇房地产所有权、[15]集体土地所有权、国有土地使用权、[16]集体土地使用权等。

（三）以保护土地产权为目的的土地登记
在1987年开展土地登记发证试点工作时，土地登记就被认为具有“保护国有土地使用者，集体土地所有者及其建设用地使用者的合法权益”的目的。[17]1998年的《土地管理法》首次以法律的形式肯定了土地登记具有的保护土地产权的作用，[18]紧随其后的1998年《土地管理法实施条例》再次强调了该作用。[19]

（四）以实施土地管理为目的的土地登记
1．土地管理与土地登记相结合。1986年3月21日中共中央、国务院发布的《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中要求：“在全面清查非法占地的基础上，各地要对所有非农业用地进行登记和发证，建立健全地籍管理制度。”
2．土地登记中包含土地管理。至少从1989年起，土地登记申请书中就必须注明土地用途，[20]土地用途变更还应当申请土地用途变更登记。[21]到1995年，更是将土地的等级和价格也列入了土地登记申请书的内容。[22]
3．土地登记是土地管理的重要内容。土地登记是“土地管理的一项重要日常工作”，土地登记被“列入土地管理的重点工作之一”。 [23]
1993年，土地登记在土地管理中的地位骤然上升。1993年6月1日国家土地管理局发布的《关于进一步加强土地登记工作的通知》中认为，土地登记是土地管理工作的基础和核心。随着土地市场的建立与发展，土地登记已成为规范管理土地市场的关键措施。时任副总理的邹家华同志也指出，离开了土地登记，土地管理部门对土地使用权出让和转让就很难实施有效管理。[24]

下面三个规范性文件更加详细的阐述了土地登记在土地监管中的重要地位：
1993年7月26日国家土地管理局发布的《关于加强宏观调控管好地产市场的通知》第6条指出：“土地管理部门要通过土地登记，依法对土地交易行为进行审核监督。主要审核监督土地权属、土地转让价格、土地出让合同的履行、缴纳土地税费的情况，对发现的问题及时依法处理。”
1997年6月25日国家土地管理局《关于认真贯彻中发[1997]11号文件精神切实加强变更土地登记工作的通知》中指出：“土地权属管理是土地管理的核心内容，土地登记是土地权属管理的重要措施和手段，它不仅是依法确认土地权属、保护和管理土地的重要制度和关键环节，也是掌握土地动态变化的重要途径。因此，加强土地管理，切实保护耕地，必须切实加强土地登记工作，特别是土地权属的变更登记。中发[1997]11号文件规定：‘国有土地使用权转让，必须依法进行土地权属变更登记，未经登记的，属于非法转让，要依法查处。’再一次明确了我国土地登记制度的性质。为认真贯彻落实通知精神，依法加强变更土地登记，强化土地产权管理，制止非法用地行为，保护土地权利人的合法权益，维护土地的社会主义公有制，现通知如下……”

2001年11 月9日国土资源部发布的《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》认为，依法加快集体土地所有权登记发证工作……是保护农民土地合法权益，维护农村社会稳定的根本途径；是解决农村土地管理问题的有效措施；是国土资源统一管理的要求；是全面落实《土地管理法》和宣传有关土地政策的重要措施。

（五）以保护耕地为目的的土地登记
2001年11 月9日国土资源部发布的《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》认为，依法加快集体土地所有权登记发证工作，是强化耕地保护机制，调动亿万农民自觉保护耕地积极性的重要举措。

（六）以实施土地管理之外的行政管理为目的的土地登记
这主要指以土地登记为依据的征税行政行为。1988年5月18日国家土地管理局《关于扩大土地登记发证试点和开展城镇国有土地使用权申报工作的通知》中指出：“为适应土地管理、土地使用制度改革和国家即将开征土地使用费（税）的需要，拟在扩大土地登记发证试点的同时，在全国城镇普遍开展国有土地使用权申报工作。”1988年5月18日国家土地管理局颁布的《城镇国有土地使用权申报工作的若干规定》第6条规定：“……土地使用单位或个人必须在规定的期限内和指定的地点向土地所在地的县级土地管理机关提出申报，填写土地登记申请书，对于无正当理由在限定的时间内没有提出申报而造成漏税的，可以按照漏税的有关规定进行处理。”

（七）以公示物权、保护交易安全为目的的土地登记
1989年《土地登记规则》对第三者查阅土地登记文件资料进行了严格限制。[25]之后，1990年的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》首次允许国有土地使用权登记文件的公开查阅。[26]1995年《土地登记规则》对土地登记文件资料的查阅有所放开，允许受让人、抵押权人和承租人申请查阅土地登记文件资料。[27]

1998年12月27日发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第3条第3款规定：“土地登记资料可以公开查询。”但是缺乏具体规定，实践中很难操作。据此不难看出，1982年至2002年这段时间，借助于土地登记来公示物权、保护交易安全的目的并未得到土地管理机关的重视。
（八）小结

在1982年－2002年这段时期，中国的土地登记仍然具有多种目的，但是以实施土地管理和确认、保护土地产权为主要目的。
1986年国家土地管理局设立之时，土地登记就被纳入了地籍管理的范畴。此后，由于土地登记一直是地籍管理机构的一项职能，土地登记成为地籍管理的重要内容就不足为怪了。随着20世纪90年代初中国土地市场的建立和发展，借助于土地登记来管理土地市场成为了土地管理部门的一种喜好。这种管理主要表现在以下两个方面：一是在登记审查时，加大审查力度，对于各种违法的土地产权变更不予登记；二是利用土地登记资料来统计土地利用信息，以此作为实施土地管理的事实依据。鉴于中国的土地登记由土地管理部门负责，土地管理部门借助于土地登记来实施土地管理自然就无可非议。

通过土地登记来确认土地产权，明确土地物权的归属，犹如给土地产权人吃了一颗“定心丸”，使土地产权人可以安心的利用土地。即便在将来发生土地纠纷，土地登记也可以作为解决土地纠纷的证据。如果有人侵犯土地产权，经过土地登记的土地物权亦可受到法律的保护。自1987年开展土地登记发证试点以来，土地登记就一直具有保护土地产权的重要作用。

四、2002年－2007年：土地登记彰显保护土地物权交易安全的目的
（一）以公示物权、保护交易安全为目的的土地登记
早在2000年，国土资源部就开始了土地登记公开查询试点工作。[28]2002年12月4日国土资源部发布的《土地登记资料公开查询办法》正式确立了土地登记资料公开查询制度，[29]通过土地登记来公示物权、保护交易安全的目的得以彰显。至此，土地登记不仅可以确认和保护土地物权人的物权，而且可以借助于土地登记资料的公开查询，使土地物权人之外的主体方便的查询土地物权信息，保护土地物权的交易安全。土地登记的保护范围便从土地物权人扩展到了土地物权人之外的所有潜在交易者。

（二）作为地籍管理重要内容的土地登记
2006年6月27日国土资源部发布的《地籍管理“十一五”发展规划纲要》中仍然将土地产权管理和土地登记作为地籍管理的重要内容。

（三）2007年《物权法》展示的不动产登记目的
《物权法》构建的不动产登记制度基本上是以不动产物权为核心的，旨在确认不动产物权、保护不动产物权和公示不动产物权并保护交易安全，几乎没有涉及不动产监管。如果未来的《不动产登记法》沿袭《物权法》的这一理念来构建不动产登记制度，可能会给现有的土地登记制度带来一些影响，长期以来通过土地登记来实施土地管理的目的恐怕要采用另外的方式予以实现。
此外，《物权法》中还出现了两种新的登记形式，即异议登记和预告登记。异议登记是为了保护利害关系人的权利而进行异议登记来限制登记簿记载的权利人的权利。[30]预告登记是为了保护不动产物权受让人的权利而进行预告登记来限制出让人的物权。[31]

（四）小结：以确认土地产权、保护土地产权、保护交易安全、实施土地管理等为目的的土地登记


自从2002年《土地登记资料公开查询办法》发布以来，国土资源部对土地登记的目的有了更为全面的认识，一般把土地登记视为可以实现多种目的的一种手段，这些目的包括确认土地产权、保护土地产权、保护交易安全、实施土地管理等。例如，2003年11月14日国土资源部《关于进一步规范土地登记工作的通知》中认为：“土地登记作为一项重要的法律制度，对明确土地产权关系，保护土地权利人的利益，保障土地交易安全，维护土地市场秩序具有重要的作用……规范土地登记行为，是规范土地市场、加强土地管理的一项重要措施，是把“三个代表”重要思想落到实处，真正保障土地权利人合法权益的具体体现……土地权属是土地管理的重要内容，是土地登记的核心环节，要把土地权属放在土地登记的首要位置，确保登记的土地权属准确、合法、有效……”2006年5月25日国土资源部《关于印发〈全国土地登记规范化检查方案〉的通知》指出：“为进一步规范土地登记工作，充分发挥土地登记对于严格土地管理，保护土地权利人合法权益，促进土地市场健康发展的重要作用……”
五、评析与展望
在不同的历史时期，中国的土地登记有着不同的目的；在同一个历史时期，中国的土地登记有着多元的目的，当然，在各种目的之间存在着主次之分。1949年以来，中国的土地登记分别经历了建国初期的以推动生产力发展为根本目的到改革开放之后以实施土地管理和确认、保护土地产权为主要目的，再到2002年以来彰显公示物权变动、保护土地物权交易安全的目的。2007年通过的《物权法》确立了不动产统一登记制度，在未来不动产统一登记的大背景下，土地登记将会延续怎样的目的呢？我认为，首先，将来的土地登记仍然会具有多元目的；其次，在多元目的中，哪些目的会成为主要目的要视将来不动产统一登记机构的设置而定。

当下中国的理论界和实务界对于如何统一不动产登记机构尚未达成共识，基于本文的主题，可以将各方的意见分成两种：其一，由现有的土地管理部门负责不动产统一登记；其二，由土地管理部门之外的主体负责不动产统一登记。
如果按照第一种意见，由土地管理部门负责不动产统一登记，那么将很难避免土地管理部门继续把土地登记作为实施土地管理的一种重要手段；如果按照第二种意见，由土地管理部门之外的主体负责不动产统一登记，例如，由司法行政机关负责，那么土地管理部门即使要借助于土地登记来实施土地管理，也只能依据司法行政机关提供的登记信息来实现此目的，而不能像以前那样利用自己下属的登记机构来达到此目的。这样，土地登记的行政管理目的必将被大大削弱，借助于土地登记来实施土地管理将会从1982年以来土地登记的主要目的演变为附带目的，正如当下税务部门要以土地变更登记为依据来征税，致使土地登记附带具有征税的目的一样。无论按照上述第一种意见还是第二种意见来设置不动产统一登记机构，根据2007年《物权法》第6条、第9条、第18条等的规定，土地登记的确认、保护土地物权和保护土地物权交易安全的两个目的将会是未来土地登记的两大主要目的。也就是说，上述两种意见对于土地登记目的的关键影响在于借助于土地登记来实施土地管理会不会继续成为土地登记的主要目的。
综上，中国未来的土地登记将仍然具有多元目的，在多元目的中，确认、保护土地物权和保护土地物权交易安全将会成为两大主要目的。至于土地登记的行政管理目的能否被削弱，要视不动产统一登记机构的设置而定。

注释:

[②] 参见山菊满坡：“56年前的土地房产证”；半心望峰：“中华人民共和国的第一批房产证”。

[③] 1949年《共同纲领》第四章经济政策第27条规定：“土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田。”1950年《中华人民共和国土地改革法》第1条规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”

[④] 1950年3月31日政务院颁布的《契税暂行条例》第3条规定：“凡土地房屋之买卖、典当、赠与或交换，均应凭土地房屋所有证并由当事人双方订立契约，由承受人依照本条例完纳契税。”1951年2月12日政务院公布《关于土地房产所有证收费的决定》。《决定》规定，凡在土地改革以后发给土地证时，应一律收取土地证费，其收费标准一般分为两类：水田及场院、宅基，每市亩收5市斤；早地，每市亩收2.5市斤。对地广人稀土地饶瘠的地区，土地证收费标准可酌予降低，由各级人民政府制订实施办法，报请财政部备案。1951年6月23日财政部发布《农业税查田定产工作实施纲要》，“为贯彻农业税依率计征”而部署“查清田亩，定实产量”工作。

[⑤] 谢在全：《民法物权论》，中国政法大学出版杜1999年版，第57页。

[⑥] 《关于发展农业生产合作社的决议》第一次完整地提出了我国农业社会主义逐步改造的具体道路，即个体农民经过具有社会主义萌芽的互助组，至半社会主义性质的初级化，再到完全社会主义性质的高级化。

[⑦] 1963年3月20日中共中央《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中指出：“社员宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，但仍归各户长期使用，长期不变。生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。”

[⑧] 1982年12月4日通过的《中华人民共和国宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”

[⑨] 1988年4月12日通过的《中华人民共和国宪法修正案》第2条将宪法第10条第4款：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

[⑩] 国土资源部地籍管理司的职能如下：拟定地籍管理办法，拟定土地调查、动态监测、地籍调查和统计的技术规范、标准，组织土地资源现状调查、动态监测、地籍权属调查、变更调查及统计；拟定土地确权、登记、发证和权属纠纷调处规则和权属管理办法，承担调处重大土地权属纠纷。

[11] 1987年10月4日国家土地管理局《关于加强地籍管理工作的通知》中认为，“当前，我国地籍管理工作主要包括土地调查、土地登记、土地统计和土地分等定级四方面工作……”1992年1月31日国家土地管理局发布的《日常地籍管理办法〈农村部分〉(试行)》中也将土地初始登记和变更登记纳入了地籍管理。



[12] 1990年4月17日国家土地管理局《关于认真做好地籍调查、土地登记发证等工作的通知》中指出：“土地登记发证是地籍管理的核心，各地要根据《土地登记规则》的要求 ，对经过地籍调查达到“权属合法、界址清楚、面积准确”的宗地及时进行注册登记，颁发土地证书。”1991年9月13日国家土地管理局《关于认真做好城镇土地登记工作的通知》指出：“土地登记是地籍管理的核心，也是土地管理的一项重要日常工作，各级土地管理部门，要把土地登记列入土地管理的重点工作之一……”

[13]国家土地管理局1991年11月27日发布的《关于利用土地详查成果进行土地登记有关问题的通知》中指出，“充分利用土地详查成果，作好初始土地登记，尽快建立健全土地登记制度……土地详查成果是进行初始土地登记的基础资料，土地详查完成后（未进行土地权属调查的，必须按规程和补充规定进行补充调查），应将土地详查成果中的数据、图件交集体土地所有者或国有土地使用者核实，作为上述土地所有者、使用者申请土地登记的依据。”

[14] 1995年《土地登记规则》第6条：“土地登记依照下列程序进行：(一)土地登记申请；(二)地籍调查；(三)权属审核；(四)注册登记；(五)颁发或者更换土地证书。

[15] 国家城市建设总局1982年3月27日发布的《关于城市（镇）房地产产权产籍管理暂行规定》中规定：“凡在城镇范围内的房地产，不论属于国家、集体或个人所有，均须到当地房管机关办理产权登记，领取房地产所有证。”

[16] 1986年6月25日通过的《中华人民共和国土地管理法》第9条规定：“集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”1990年5月19日国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第16条规定：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。”

[17] 1987年11月10日国家土地管理局《关于开展土地登记发证试点工作的通知》中指出：“为了维护社会主义土地公有制，保护国有土地使用者，集体土地所有者及其建设用地使用者的合法权益，应对其使用权和所有权进行注册、登记，核发证书。”

[18] 1998年8月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》第13条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”

[19] 1998年12月27日发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第3条第1款规定：“国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”

[20] 1989 年11月18日国家土地管理局发布的《土地登记规则》第13条：“土地登记申请书应载明下列基本事项，并由申请者签名盖章。（1）申请者名称、地址；（2）土地座落、面积、用途；（3）土地所有权、使用权、他项权利权属来源的证明；（4）其他。”

[21] 1993年2月23日国家土地管理局发布的《关于变更土地登记的若干规定》中规定的变更土地登记的范围包括：土地权属变更登记、他项权利变更登记、更名登记、更址登记、土地用途变更登记、注销登记。

[22] 1995年12月28日国家土地管理局发布的《土地登记规则》第11条规定：“……土地登记申请书应当载明……(1)申请者名称、地址；(2)土地座落、面积、用途、等级、价格；(3)土地所有权、使用权和土地他项权利权属来源证明；(4)其他事项。

[23] 1991年9月13日国家土地管理局《关于认真做好城镇土地登记工作的通知》指出：“土地登记是地籍管理的核心，也是土地管理的一项重要日常工作，各级土地管理部门，要把土地登记列入土地管理的重点工作之一……”

[24] 参见1993年6月1日国家土地管理局《关于进一步加强土地登记工作的通知》。

[25] 1989 年11月18日国家土地管理局发布的《土地登记规则》第39条：“土地登记文件资料的查阅，按土地管理部门规定办理。不经允许不得向第三者提供或者公布。”

[26] 1990年5月19日国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第7条规定：“土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及有关的地上建筑物、其他附着物的登记，由政府土地管理部门、房产管理部门依照法律和国务院的有关规定办理。登记文件可以公开查阅。”

[27] 1995年《土地登记规则》第62条规定：“土地登记文件资料的查阅，按照土地管理部门规定办理。未经允许不得向第三者提供或者公布,土地使用权转让、抵押和出租应当以土地登记文件资料为准。需要查询土地登记文件资料的，受让人、抵押权人和承租人应当提出书面请求。凡符合查询规定的，土地管理部门应当出具书面查询结果或资料。”

[28] 2000年2月14日国土资源部《关于开展土地登记公开查询试点工作的通知》中指出：“……土地登记公开查询是土地登记制度的重要组成部分，是加强土地市场规范化管理，建立公开、公平、公正的市场秩序的重要措施，是依法保护土地权利人的合法权益，树立政府部门形象的基本要求，也是检验地籍管理等各项土地管理工作的重要手段……”

[29] 2002年12月4日国土资源部发布的《土地登记资料公开查询办法》第1条规定：“为规范土地登记资料的公开查询活动，保证土地交易安全，保护土地权利人的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》，制定本办法。”第2条 本办法所称土地登记资料，是指：（1）土地登记结果，包括土地登记卡和宗地图；（2）原始登记资料，包括土地权属来源文件、土地登记申请书、地籍调查表和地籍图。对前款第（1）项规定的土地登记结果，任何单位和个人都可以依照本办法的规定查询。第3条 本办法第2条第1款第（2）项规定的原始登记资料，依照下列规定查询：（1）土地权利人、取得土地权利人同意的单位和个人有权查询其土地权利范围内的原始登记资料；（2）土地登记代理机构有权查询与其代理业务直接相关的原始登记资料；（3）国家安全机关、公安机关、检察机关、审判机关和纪检监察部门有权查询与调查、处理案件有关的原始登记资料。

[30] 《物权法》第19条第2款规定：“不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。”

[31] 《物权法》第20条规定：“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效。”