全球气候变化下的欧盟低碳能源法律政策

内容提要: 在全球气候变暖背景下，开发利用“低碳能源”，发展“低碳经济”，建设“低碳社会”是欧盟及其成员国的能源和经济的发展方向和未来社会的目标！欧盟能源战略着重能源安全供应和环境保护，发展低碳经济，建设“低碳社会”，我国必须借鉴国际先进节能立法经验，特别学习欧盟能源法律政策。
关键词: 低碳经济；能源；欧盟；能源法律政策

　　
　　能源和环保是一个问题的两个方面，能源问题从另一个侧面来看也是环境问题。随着环境压力的不断增大，环境保护战略在能源安全战略中占据重要地位，促进环境保护必然将作为能源政策的重要目标之一。

　　全球气候变暖已成为当今世界面临的又一重大挑战。越来越多的科学家发出了全球气候变暖的警告，IPCC的第四次评估报告进一步证实，气候变化确实正在发生，人类必须控制温室气体排放以适应这一不争的事实。联合国政府间气候变化委员会预计，到2010年全球气温将上升3摄氏度。气候变化可能导致2010年就有5000万人成为难民。国际社会达成共识：必须以降低温室气体来抑制气候变暖。现在，关注的焦点已经转向如何应对，以及如何降低所需要付出的代价。能源是社会发展和经济增长的重要条件，同时，能源的生产和利用是造成全球、地区或地方重大环境质量退化的原因。基于生态环境安全的能源利用规划，发展低碳能源是近十年来各国越来越关注的战略之一。除了保护环境外，基于生态环境安全的能源利用规划也与能源供应多元化也可以互相渗透和相互支持，实现能源安全和环境安全双赢的局面。

　　碳耗用量高是导致全球变暖的元凶，能源燃烧带来的大气污染、温室效应等气候变化问题也越来越受到欧盟及其成员国的关注。“低碳经济”是以低能耗、低污染为基础经济。在全球的气候变化的背景下，“低碳经济”、“低碳技术”日益受到欧盟及其成员国的普遍关注。化石能源作为能源消费中的重要和主要能源形式，实行能源节约利用和能源清洁使用已成为全人类的共识。低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式，是人类社会继农业文明、工业文明之后的又一次重大进步。发展低碳经济、节约利用能源，对我们实现可持续发展具有重要意义，也是人类能源在后石油时代的必然发展方向。开发利用低碳能源是发展低碳经济的基本保证。石油能源技术向低碳、无碳化方向发展的趋势将日益增强，人类已步入一个低碳和无碳能源时代。低碳技术涉及电力、交通、建筑、冶金、化工、石化等部门以及在可再生能源及新能源、煤的清洁高效利用、油气资源和煤层气的勘探开发、二氧化碳捕获与埋存等领域开发的有效控制温室气体排放的新技术。能源发展转换的规律就是从高碳到低碳，最后走向无碳。未来能源发展方向是清洁、高效、多元、可持续。应对气候变化的低碳化能源战略已经为各国政府所重视，重要的体现是能源结构逐渐重视天然气为发展核心、氢能研究的国际竞赛等。虽然当前在可再生能源的利用方面还存在许多争议，但低碳化能源发展战略已经是能源安全战略的重要一环。联合国环境规划署确定2008年世界环境日的主题为“转变传统观念，推行低碳经济”（Kick the habit！Towards a low carbon economy）。发展低碳经济的实质是能源高效利用、清洁能源开发、追求绿色GDP的发展模式，核心是能源技术和减排技术创新、产业结构和制度创新以及人们生存发展观念的根本性转变。发展低碳经济的实质是能源高效利用、清洁能源开发、追求绿色GDP的发展模式，核心是能源技术和减排技术创新、产业结构和制度创新以及人们生存发展观念的根本性转变。

　　在全球气候变暖背景下，开发利用“低碳能源”，发展“低碳经济”，建设“低碳社会”是欧盟及其成员国的能源和经济的发展方向和未来社会的目标！欧盟能源战略着重能源安全供应和环境保护，低碳发展是我国在城市化进程中节约资源，保护环境，控制温室气体排放的必然选择，节约能源，科学、有效利用能源是低碳社会建设的重要途径，而发展可再生能源是有效利用能源的重点领域，从能源安全、能源结构调整、电力供求关系、可持续发展等各方面因素来看，发展低碳经济, 建设“低碳社会”都应该成为我国一项战略选择。大量事实一再告诫我们，靠拼资源、拼环境换取经济增长的方式必须抛弃。发展“低碳经济”是我国未来经济的发展方向, 建设 “低碳社会”是我们国家未来的目标！发展低碳经济，建设“低碳社会”，我国必须借鉴国际先进节能立法经验，特别学习欧盟能源法律政策。

　　一、欧盟能源战略：能源安全供应和环境保护

　　（一）保障能源安全供应

　　能源战略关系国家未来，能源战略决定各国命运。能源战略是各项国家战略的重中之重，而长远则是能源战略中最突出的特点。欧盟及其成员国能源战略的一个共同特点就是：可持续能源安全战略，着眼于长远目标。能源政策是与能源供应和需求有关的国家或国际政策，包括能源的生产、转换、储存、输送、分配和利用政策，以及为利用国内外可获得的能源满足要求的措施，节能政策，能源资源政策，能源环境政策等。为了合理有效的利用能源，保护环境和维护国家利益等，国家在能源开发、生产、销售等方面所制定的政策。欧盟能源政策的三个基本支点是：确保欧盟能源长远供给安全、环境保护和能源产业竞争力。

　　欧盟所需能源一半依赖进口，欧盟经济发展使能源消耗和资源紧张逐渐成为制约欧盟经济持续性增长的重大问题。欧盟制定其能源发展战略既最重要的战略目标是确保欧洲能源供给安全。俄罗斯同乌克兰之间的天然气之争，让欧盟进一步感受到了能源问题“政治化”的危险。20世纪50年代末和60年代初，西方各主要工业国完成了从以煤炭为主要能源到以石油为主要能源的过渡。进入70年代，石油和天然气在世界能源总消费量中已占到60％以上，西方主要工业国在能源利用上对石油的依赖性更大。欧盟国家严重依赖俄罗斯的能源，据统计26％的石油和29％的天然气从俄进口。欧盟内部，波兰石油加工所需96%的原油也来自于俄罗斯。保加利亚等至少7个国家的天然气完全依赖俄罗斯供应，波兰等国的依存度超过50%，德国约为40%，法国和意大利也超过了20%。也就是说，俄罗斯对欧盟一多半国家的天然气进口有决定性影响。一旦俄罗斯掐断通往西欧的油气管道，欧盟与能源相关的一切行业将陷入瘫痪，后果不堪设想。 [page]

　　欧盟干预能源需求的具体措施很多，但仔细研究，可以看出三种主要的方法：一是统一内部市场，二是开发替代能源，三是强化管理措施。

　　统一内部市场：欧盟对内能源战略的核心是统一市场和统一标准。推动电力、天然气内部市场一体化，增强欧盟对石油领域的宏观协调能力，提高能源价格和服务方面的竞争力。欧盟的机构在这方面起了很大的作用。石油供应危机使欧盟各成员国认识到，保持高度的石油供应安全，需要成员国之间的团结，同时要实行统一的内部市场规则和竞争原则，所有这些措施只有在欧盟的层面上才可能得到有效实施。欧盟无疑将加强能源政策的协调，帮助成员国减少对能源生产大国的过分依赖。绿皮书建议织一张“泛欧能源网”，如再遇到类似俄乌天然气争端的事件时，“就可以像拧开另一个水龙头那样，轻松转换能源供应渠道。”

　　2003年欧洲大规模停电之后，欧盟开始在盟内进行电网的相互连接。在电力和天然气市场自由化的同时，还建立了欧共体层面的监管体系，以保证欧盟大市场内的公平竞争和电力、天然气的无障碍流通。统一能源市场的最大优势是可以使效率提高。

　　2004年初，欧盟要求各国开始进行欧盟界内的取暖合作开发，因为这样做可以比由各国分别开发更节约原材料和能源，同时会减少CO2的排放。但是联网需要新的投入。交通领域也存在着类似的问题。

　　2001年9月欧盟的《交通白皮书》指出，在欧盟，一半以上的石油用于交通，而且这个比例还会继续增长，所以需要通过建立一套覆盖全欧洲的铁路系统，促进短程海运交通，提倡“可持续的交通”原则，鼓励使用对环境影响较小的交通方式，特别是对石油依赖程度小的交通方式。为此，欧盟委员会不惜提供5000万欧元的资助，给一个称为“Civitas”的计划，帮助19个欧洲城市实施彻底的、创造性的和完整的城市公共交通改造。

　　在电力和天然气联网的问题上，欧盟通过了跨界电力互换条例，并在2003年6月制定了行为准则：防止各国设立关卡（税收），保证网络用户的信息畅通。欧盟委员会自从2001年起就每年出版一份关于天然气和电力的内部市场标准化报告，用于计量欧盟内部市场整合的程度和效率。

　　2006年3月，欧盟委员会发表了《欧洲安全、竞争、可持续发展能源战略》的绿皮书，为欧盟的能源政策调整“定调”，保障能源安全是这一文件的三大主题之一，并将“能源安全”列为处理对外关系的“核心内容”。综观洋洋洒洒20页的绿皮书，除完善欧盟内部能源市场建设、加强成员国团结协作以及技术创新等设想外，最引人注意的是欧盟要构建协商一致的对外能源政策。欧盟对外关系委员瓦尔德纳对此表示：“我们将不得不利用所有的工具……将对内与对外政策结合在一起，为我们的公民与工业提供安全、能支付并可持续的能源供应。”此前，欧盟对外关系委员瓦尔德纳在提到欧盟能源安全问题时说，“我们将不得不利用所有的方式……将对内与对外政策结合在一起，为我们的公民与工业提供安全、能够支付及可持续的能源供应。”

　　各国现在的能源战略调整，其实是具有较大时间跨度的前瞻性战略调整，各国谋求的是数十年，甚至上百年之后的发展优势。石油的使用比重会逐渐下降，但是仍然会有新的主导能源出现，人类不可能完全摆脱对能源的依赖。

　　为确保其能源供给安全，提高能源的国际竞争力以及发展可持续能源，欧盟制定了六大政策和一系列具体措施。其六大政策是：①能源发展必须为欧洲经济增长和就业服务；②欧盟各成员国需团结一致，形成合力，共同建立确保能源供给安全的欧洲统一内部市场；③为确保能源供给安全和具有国际竞争性，欧洲必须遵循有效、可持续、多元化的能源发展方向；④欧洲须坚定不移地奉行与气候变化作斗争的长期战略；⑤鼓励和支持能源开发与创新，⑥制定欧洲对外能源政策，以一个声音说话，与国际社会一道共同努力解决世界能源领域的各种问题。

　　为进一步鼓励能源领域的研发与创新，欧盟的能源战略在这方面又做出了新的规划，明确规定了如下一系列政策与措施：①努力研发新能源技术，加速生物能、氢能、太阳能、风能等技术的转让、试验与应用；②加大先进核能技术的研发，与国际社会一道周密筹划和实施ITER计划；③各成员国密切合作，共同执行好欧盟第七研发框架计划中的能源项目，力争有新的突破；④加大研发二氧化碳捕获和贮存新技术，努力减少温室气体排放；⑤认真实施欧洲能源技术战略行动计划，不仅为欧洲未来提供能源新技术，还要为欧洲和世界能源新技术市场提供具有国际竞争力的新产品，确保欧洲能源企业的新一代技术和工艺处于世界领先水平；⑥各成员国、各地区的能源研发计划须与欧盟的总体研发战略接轨，避免重复浪费，不断提高欧洲能源整体研发与创新水平；⑦建立欧盟能源研发与创新平台，把生物燃料、氢能、燃料电池、太阳能电池、清洁煤及电网等领域的研发与创新纳入到该平台中，制定欧洲共同研发与创新战略、政策和措施；⑧在能源研发计划与财政方面，欧盟与各成员国须紧密配合，共同集成最急需项目，明确分工、相互交流、合理利用有限的人力和财力；⑨充分调动欧洲投资银行的积极性，努力促进能源研发为欧洲和世界能源新技术市场的开拓做出更大的贡献；⑩认真执行“欧洲智力能源”计划，为排除适应新的、有效的能源技术应用中的非技术障碍提供必要的手段和机制。

　　（二）发展“低碳经济”与保护环境

　　欧盟已经形成了一致的认识：能源安全既包含了传统的能源供给安全，也包含了温室效应、气候变化与环境保护等新因素。“推广清洁能源，促进环境保护”是解决能源利用环境问题的基本战略之一。

　　欧盟一直都是能源环保领域的先驱。早在欧盟前身——欧共体建立之初，就开始关注能源和环保问题。欧盟于上世纪70年代成立了能源委员会和环保总司，制定共同能源和环保政策。上世纪80年代初，欧共体开始了对新能源的研究，尤其加大了对核能和太阳能的研究，并于1995年发表了欧盟能源政策《绿皮书》和《白皮书》，完成了欧盟能源发展总政策的制定任务。一直以来，欧盟异常关心能源安全和气候变暖问题，并作为能源和环境领域的先锋，走在世界前列。

　　在不同时期，其侧重点不同：在上世纪70年代，其重点是确保安全供应；当前的能源政策重点转向环境保护，即更多地利用对环境友好的可再生能源（RES）。特别是在欧盟已经签署和批准《京都议定书》的情况下，其能源政策与环境保护政策日益紧密地联系在一起。现在，欧盟发展可再生能源政策已被提升到战略的高度。 [page]

　　1986年《单一欧洲法案》重新强调了1972年首脑会议的重要观点，同时还强调了“环境要求应成为共同体其他政策的基础”。它规定了共同体环境保护的原则、目标、决策程序等内容，《单一欧洲法案》的签署给欧共体的环境保护赋予了明确的法律地位。在气候变化问题上，欧盟积极参与1992年里约热内卢联合国国际环境会议，主张限制温室气体排放并主动承担了减排义务，还于1993年制定了欧盟的《可持续发展规划》。欧盟更是极力推动国际谈判，促成了首个具有法律效力的、关于温室气体减排具体协议《京都议定书》的生效，功不可没。欧盟不仅能在《京都议定书》下减少二氧化碳排放，而且积极推进清洁发展机制项目，促进全球的可持续发展。半个多世纪以来，欧盟在能源环保议题上发挥着积极的带头作用，并取得了较好成绩。

　　20世纪90年代初欧盟的环境政策发生了明显的变化，由“整治型”开始向“预防型”转变。1992年签署的《欧洲联盟条约》又名为《马斯特里赫特条约》，对环境保护又作了进一步的阐述，提出了欧盟“可持续发展”的目标，并规定“环境保护要求必须纳入其他共同体政策的界定和执行之中”。在1997年新修订的《阿姆斯特丹条约》中，正式将可持续发展作为欧盟的优先目标，并把环境与发展综合决策纳入欧盟的基本立法中，为欧盟环境与发展综合决策的执行奠定了法律基础。2001年3月，欧盟颁布了《环境2010：我们的未来、我们的选择》，指明了未来5～10年内欧盟环境政策的目标。该指令明确提出在4个领域内（气候变化、自然和物种的多样化、环境与健康、自然资源和废弃物）优先执行环境与发展综合决策，并制定了执行决策的具体措施；并强调了现在的环境问题为：气候变化、空气污染、自然资源的消耗和生物多样性、水资源、城市环境退化、海岸带、废物处理和工业危险等。

　　传统上，欧盟各国制订能源政策的3个基本出发点是：能源安全供应、环境保护和能源产业竞争力。而发展可再生能源(Renewable Energy Sources，RES)与这些基本出发点具有很高的一致性。如果说，上个世纪70年代的两次石油危机是从能源安全供应的角度促进欧盟意识到要发展可再生能源，那么，现在更多是环境保护的压力促进欧盟决心大力发展可再生能源。随着欧盟《京都议定书》的签署和批准，各成员国必须更多开发、利用对环境友好的清洁能源，欧盟可再生能源发展已被提升到战略高度。欧盟认为，发展可再生能源具有多重益处：提高能源的自给率；减少对环境的不良影响和促进可持续发展；充分利用劳动力、资本和知识等地方资源；降低未来能源企业的运营成本；降低能源产业的规模经济性的门槛，从而促使更多力量投入能源的生产以及提高能源产业的竞争力。

　　至今为止，欧盟总共制定了300多个法律文件以实施其环境政策。欧盟的环境政策基本上包括了环境管理的各个主要方面：法律活动、研究和技术开发活动、监督和实施活动以及环境信息协调活动等。

　　为保证能源供应安全，应对全球气候变化，欧盟委员会出台了《欧盟能源政策绿皮书》，该绿皮书为欧洲在能源领域设定了宏伟的目标，其中包括加强能源战略协调和不可再生能源的多样性开发，力争成为全球能源效率最高、低碳能源研究和开发能力最强的地区，完善内部能源市场等。同时“绿皮书”还确立了“重振欧洲能源政策”的6个优先领域。与此同时，与欧委会的“绿皮书”相比，欧盟理事会能源工作组2006年3月2日推出的《欧洲新能源政策》草案则更侧重于能源供给安全问题，对建立欧盟层面的能源政策和监督机构并不热心。有分析人士指出，尽管欧盟和成员国都希望建立一套“安全、具有竞争力和可持续的”能源政策，但两者在能源政策主导权上仍存在分歧。欧盟能源战略计划的实施，必将对国际能源市场以及研发、特别是新能源的研发，产生巨大的影响。

　　欧盟领导人2008年3月承诺，欧盟到2020年将温室气体排放量在1990年基础上至少减少20％，将可再生清洁能源占总能源消耗的比例提高到20％，将煤、石油、天然气等化石能源消费量减少20％。欧盟委员会今年1月就落实欧盟领导人提出的总目标制定了包括各成员国减排目标等配套措施在内的欧盟能源气候一揽子计划，交由欧盟领导人在本次峰会上批准。

　　在2009年3月的欧盟气候变化与能源峰会上，欧盟成员国在能源安全以及气候变化等方面达成了一致。制定方针加强能源安全，欧盟成员国领导人对欧盟的能源安全和气候变化政策进行了评估，并制定了一系列新的具体方针，以加强欧盟中长期的能源安全，实现欧盟2020年的温室气体减排目标，迎接低碳和无碳能源时代的到来。欧盟领导人制定的具体方针包括：发展欧盟的能源基础设施；提高石油和天然气的存储量，加强危机反应机制，促进能源供应的安全；提高能源利用效率；促进包括可再生能源在内的能源及其供应多样化；在同有关伙伴国发展关系的过程中，重视欧盟能源利益。同时，欧盟领导人重申建立一个有效运转的能源内部市场的重要性。另外，欧盟领导人还确定了有关应对气候变化的指导方针，为今年12月在丹麦哥本哈根举行的气候变化国际大会做准备。欧盟决定将在今明两年从欧盟预算中拿出50亿欧元用于能源和互联网基础设施建设。欧盟27个成员国一致同意，到2020年，应实现温室气体排放量较1990年水平减少20%。同时欧盟还承诺，如果其他国家效仿，这一总体目标将进一步提高至30%。欧盟主席巴罗佐特别强调，将专门制定相关的政府补贴和欧盟地区性拨款规定，以鼓励可再生能源技术的发展。在欧盟峰会上，该组织成员国同意，在2020年前将可再生能源的使用量扩大至目前的三倍。德国总理默克尔表示，这一决定使欧盟在解决全球变暖问题的努力中处于“先锋”位置，同时确立了欧盟自身宏大、可信的减排目标。欧盟此前就向全世界发起号召，以求加大对抗全球气候变暖的力度。

　　通过十几年的发展，欧盟可持续的、前瞻性的能源环保政策已成为其重要的政治议程。在未来的国际格局中，哪个国家对能源的依赖越小，就越能在发展能力和国际竞争力上胜过其他国家，就越能掌握战略主动权。目前，国际上的战略学者们认为，石油在能源战略中的地位50年之内会保持稳定。但是，许多国家希望摆脱石油掣肘的能源战略调整并非完全出于对能源本身的考虑，其政治和安全上的考虑占有很大的比重。可以说，各国能源战略的成功与否，最终将决定各国在未来世界格局中的地位。 [page]

　　在过去30年中，尽管能源消费明显增加，技术进步和环境立法却大大降低了主要空气污染物的排放。当前世界能源在经历从木材发展为用煤，从用煤发展到石油的基础上，当前已经从石油逐渐转向天然气，最终走向氢能等清洁能源。此外，太阳能、地热能、潮汐能、生物质能等可再生能源的利用也是缓解全球环境压力的需要。

　　2008年12月，欧盟首脑会议通过了《气候行动和可再生能源一揽子计划》。2009年4月6日，欧盟部长理事会就此表决，一致通过了这一里程碑式的法案文本。这一计划的出台是要减少欧盟从外部进口燃料的依赖，也标志着欧盟在引领一场新的全球工业革命中要大展身手。这被广泛认为是全球通过气候和能源一体化政策实现减缓气候变化目标的重要基础。很多人非常看好，尤其是在当下严峻的经济危机中，认为这可能会产生更大的收益，包括在促进能源安全、增加就业、促进研发和创新等方面。

　　《气候行动和可再生能源一揽子计划》的核心内容是“20－20－20”行动，即:承诺到2020年将欧盟温室气体排放量在1990年基础上减少20％，若能达成新的国际气候协议(其他发达国家相应大幅度减排，先进的发展中国家也承担相应义务)，欧盟则承诺减少30％；设定可再生能源在总能源消费中的比例提高到20％的约束性目标，包括生物质燃料占总燃料消费的比例不低于10％；将能源效率提高20％。这一《计划》相比之前的各项能源和环保政策，决心更大、整合力度更高，目标也更为突出，主要表现在：

　　首先，加大了温室气体控制范围，扩展欧盟碳排放交易机制，如：设置了各成员国的排放上限，从2013年开始对免费排放配额许可进行拍卖。

　　其次，制定并实施责任分担机制。为实现可再生能源在总能源消耗中的比例提高到20％这一目标，欧盟依据成员国的人均GDP，适当参考可再生能源发展现状、潜力、能源结构等指标，将20％的目标分解给各成员国，各成员国承担的责任从10％至49％不等。瑞典最多，为49％，马耳他最少，为10％。

　　再次，制定约束性可再生能源目标，强调推行生物质燃料，如将可再生能源在总能源消费中的比例提高到20％，包括运输部门中生物质燃料占总燃料消费的比例不低于10％，这样可以每年减少6亿至9亿吨二氧化碳排放，以及2亿至3亿吨化石燃料消耗，所有这些价值130亿至180亿欧元/年。预计欧盟推行可再生能源可以增加300亿欧元的收入，提供大约35万个工作岗位。

　　最后，制定关于碳捕获和封存以及环境补贴的新规则。欧盟积极寻求开发一系列技术促进碳捕获和封存的安全使用和发展，欧洲委员会计划2015年鼓励欧洲建造10个至12个大规模的示范厂，并在2020年左右使碳捕获和封存技术商业化运行。

　　二、欧盟能源安全的基本战略措施

　　欧盟各国虽然在能源安全具体措施上各不相同，但综合战略具有一些共同特征，归纳起来有以下几点：

　　(一)国内能源多元化战略

　　目前，欧盟一次能源来源构成情况是：石油占41%，天然气占22%，核能占15%，固体燃料占16%，可再生能源占6%。其中，可再生能源的内部构成情况是：生物质和废弃物发电占63.6%，风能1.4%，地热能3.6%，水力发电31%，太阳能0.4%。可再生能源最重要的应用是在发电领域。据悉，欧盟已做出规定，要求在2010年之前，欧盟各成员国把电力的22%和所有能源的12%改为可再生能源。

　　欧盟各国能源安全战略体系的重要战略是立足国内，开发国内能源新源勘探、开发新能源/可再生能源，实行能源多元化的战略。所谓能源多元化，至少包括新能源的开发（比如氢能能）、可再生能源的开发（生物质能、水能等）、推动天然气为主的能源结构。多元化的核心就是“发展替代能源”，这是能源安全战略的一个重要方面，国际上的发展比较快，比如欧盟的氢能路线图等。

　　欧盟开发替代能源，实现能源种类多样化。欧盟对内能源战略的另一个主要内容是使能源种类多样化。在过去的几年中，欧盟全面审核了能源政策，制定了面向未来的战略规划。这些远景规划的主要方向是节能和开发替代能源，目标是：①到2010年将欧盟的能源消费从占世界总量的14—15%降低到12%。②把开发新能源作为政治上的优先目标。③到2030年将能源对外依存保持在70%。④可再生能源的使用达到12%。 ⑤达到《京都议定书》规定的标准。为了这些总体目标，欧盟还设立了具体的目标，例如：①整合内部市场。②审议能源税、能源节约和能源多样化计划。③推广新技术。④启动节约能源的计划。⑤发展使用清洁燃料的车辆。⑥复兴铁路交通、改善公路交通、提倡清洁的城市交通，实行污染赔偿原则等等。

　　欧盟也在由依赖外援逐步向独立自主方向发展，不断摆脱对外部能源的供应。欧盟强调开发自己的能源，主要是指多样化的能源。为了不受制于人，确保完全的行动自主，欧盟提出要提高能源效率，扩大核能利用规模，加强可再生能源的研发、应用和推广，大力发展低碳经济。目前，核能提供欧盟1/3强的电力。核能不仅供应稳定，而且价格稳定，特别是不排放CO2，问题在于要解决其安全性能和公众的接受程度。

　　目前，欧盟的电力生产已经达到了能源多样化的目标，欧盟在交通领域里也实现类似的能源多样化。欧盟有足够的技术能力开发生物燃料，热核燃料，以及氢燃料，但是这些开发都有一定的局限。

　　在欧盟国家,核电已有几十年的发展历史,核电已成为一种成熟的能源。核电是法国的动力之源。20世纪七八十年代的石油危机，促使化石能源匮乏的法国选择了发展核电的道路。法国目前拥有59座核反应堆，总装机容量超过63Gwe，每年提供4000亿千瓦时以上的电力。现在，法国80%的能源来自核能，15%来自水电，5%的调峰用电来自煤和石油。这得益于长期坚持的推进能源自主政策。法国还是世界上最大的电力净出口国，每年因此获得约26亿欧元的收入。为了发展核能，2002年10月10日欧洲法院颁布了一项条例，确认欧盟委员会对核安全负责。欧盟的扩大意味着将另外19个苏联设计的反应堆纳入欧共体。其中有些需要提前关闭。欧洲理事会决定拨款4.8亿欧元，用于欧洲原子框架计划（Euratom framework programme） (2002—06)，并且考察如何更好地保障欧盟内部核能的高度安全，以及核裂变、核废料处理等技术性问题。

　　为了在技术上落实能源多样化战略，欧盟还于2003年启动了“欧洲智能能源”(EIE)项目，支持欧盟各项能源政策的落实，例如：在建筑和工业领域里提高能源的使用效率，促进新的可再生能源与当地环境和能源系统的整合，支持交通能源的多样化，如促进生物燃油的使用，以及支持发展中国家再生能源的开发和能源效率的提高，等等。 [page]

　　(二)发展可再生能源和低碳能源战略

　　发展再生能源是欧盟能源政策的一个中心目标。可再生能源包括水能、风能、太阳能、生物质能、地热能和海洋能等，资源潜力大，环境污染低，可永续利用，是有利于人与自然和谐发展的重要能源。同时，从中长期来看，再生能源在经济上的竞争力可能不亚于传统能源。再生能源可以减少CO2的排放量，增加能源供应的可持续性，改善能源供应的安全状况，减少欧共体日益增长的对进口能源的依存度。

　　上世纪70 年代以来，可持续发展思想逐步成为国际社会共识，可再生能源开发利用受到欧盟各国高度重视，欧盟许多国家将开发利用可再生能源作为能源战略的重要组成部分，提出了明确的可再生能源发展目标，制定了鼓励可再生能源发展的法律和优惠政策，可再生能源得到迅速发展，成为各类能源中增长最快的领域。一些可再生能源技术的市场应用和产业，如光伏发电、风电等在近10 年的年增长速度都在20%以上，可再生能源发展已成为欧盟能源领域的热点。

　　各国可再生能源发展目标：

　　欧盟各国在推动可再生能源产业化的进程中，都强调了政府在可再生能源发展中的责任。通常是政府科技投入先行，随后进行市场开拓，以此来推动产业化进程。许多国家相继制定了阶段性的可再生能源的具体发展目标。1995年，欧盟发表了《能源政策绿皮书》，以此为基础，1997年通过欧洲议会白皮书——《未来能源：可再生能源》，确定了欧盟在能源结构中增加可再生能源比例的行动纲领，提出可再生能源在一次能源消费中的比例将从1996年的6%提高到2010年的12%，可再生能源电力装机容量在电力总装机容量中的比例也将从1997年的14%提高到2010年的22%，其中主要是生物质能发电和风力发电。根据1997年欧盟制定的《可再生能源白皮书》，2010年欧盟可再生能源的发展目标是占整个能源的比重达到12%，比1998年的6%翻一番。

　　各个成员国也出台了各自的发展目标。德国和英国承诺，到2010年和2020年可再生能源发电量的比例将分别达到10%和20%。按照德国新的《可再生能源法》规定，到2020年把风能、生物质能、水能和太阳能的发电量提高10％，使其占德国总发电量的20％。

　　2006年2月初，英国一家专业公司向英国政府提供了一份有关能源安全的“2020远景计划”，提出英国应该在北海的油气枯竭之前，充分重视可再生能源的替代作用。21世纪以来，英国以“低碳经济”为目标，拟定了新能源战略。2003年其以《英国政府未来的能源——创建低碳经济体》发布的白皮书，宣布了英国未来半个世纪的能源战略：到2050年使英国转变为低碳经济型国家。为实现这一长远目标，英国将致力于研发、应用并输出先进技术，创造更多商业机会和就业机会，并在欧洲乃至全球能源科技和能源市场的稳定、可持续、有益环保中，发挥主导作用。

　　西班牙表示，2010年其可再生能源发电的比例将超过29%。北欧部分国家提出了以风力发电和生物质发电逐步替代核电的目标。

　　欧盟议会、欧盟委员会、欧盟理事会及欧盟首脑会议围绕能源供给、内部能源一体化市场的构建、国际能源市场的协调、加强节能技术、推动可再生能源的研发和推广以及实现减排目标等进行了不懈努力。

　　2006年通过了《欧盟未来三年能源政策行动计划》(2007至2009年)，采取综合措施以确保欧盟中长期能源供应；2007年决定继续执行欧盟《第五个课持续发展规划》，制定二氧化碳排放税收制，设定减排目标，提高可再生能源在能源消费中的比重等；2007年欧盟确立《能源与运输发展战略》，在交通运输领域提高能效，支持替代能源和可再生能源的研究，鼓励广泛的节能与减排研究；2009年4月，出台了《气候行动和可再生能源一揽子计划》，将减排目标和可再生能源发展紧密结合，提出了更宏伟的目标和更具体的实施方案。

　　欧盟的能源环保政策上有欧盟跨国政策的鼎力推动、有各成员国政府的积极领导以及能源管理机构牵头，下有基础设施部门、能源企业和市民的广泛热情参与。一路走来，欧盟的能源环保政策紧密结合，日趋成熟。

　　欧盟在新能源领域的大手笔：欧盟不仅是能源消耗重地，也是能源进口大国。为确保稳定可靠的能源供应，欧盟一方面要开展紧密的能源合作，加强与能源出口国家和地区的战略合作伙伴关系，如俄罗斯、中亚、里海与黑海等，同时也要加强与能源组织的合作，如与欧佩克、经合组织及大型跨国能源集团等的合作。

　　《欧盟未来三年能源政策行动计划》：

　　2006年通过的《欧盟未来三年能源政策行动计划》（2007年至2009年）提出要提高能源效率，以达到欧盟至2020年减少能源消耗20%的目标，要求各成员国要明确节约能源的“责任目标”，依照各国的经济与能源政策特点，确定主要的节能领域以便迅速采取落实措施。如对民众家庭、公共场所、政府机构、旅游饭店及商业建筑、城市灯光景观和道路照明等电力消耗领域，鼓励尽快更换节能灯与节能器材。照此速度发展，仅2007年至2009年三年欧盟就可节省10%至20%的电力消耗。欧盟还进一步扩大对核能的利用与开发，增加安全性保障、减少核废料污染等技术研究的资金与人力投入。

　　《计划》还要求加大对研究新能源技术与开发绿色能源的力度，大力推动新型能源与绿色能源的使用工作，规定在2007年至2009年这3年要达到10%的可再生能源与自然能源的使用目标，并根据不同国家进行目标分解。从《计划》的执行情况看，目前在欧盟成员国内已经有上百家研究机构和企业重点从事绿色能源和可再生能源的研究与开发工作。风能、太阳能、地热等自然能源的使用已经由工业、农业向商业和民用领域普及，并逐渐进入到民众的日常生活中。有专家称，目前欧盟在通过植物分解以生产再生能源方面的技术已经日渐成熟，欧盟正在降低成本与技术推广方面采取更加积极的鼓励政策，通过给使用绿色能源与节能设备的用户以资金补偿或奖励来进行新技术的推广普及，相关措施已在大部分成员国开始实行。

　　欧盟促进可再生能源发展的主要政策措施：

　　欧盟指导可再生能源发展的政策文件，主要有4种类型：《能源政策白皮书》（其中有可再生能源发展方面的论述）；《可再生能源白皮书》及其《行动计划》；《能源供应绿皮书》（在出版白皮书之前，先出版绿皮书；在某种程度上绿皮书是征询各成员国意见的文件）；欧盟指令。欧盟指令是指导各成员国立法的具有法律约束力的文件，其对促进可再生能源发展的规定比较具体。涉及到可再生能源发展的欧盟指令有：2001/77/EC指令（关于可再生能源），2003/30/EC指令（关于生物柴油），2003/96/EC指令（关于能源税收），2003/54/EC指令（关于电力市场自由化）等。欧盟可再生能源的发展，是政府政策和市场机制相互配合的结果。 [page]

　　2003年5月，经过艰难的谈判，欧盟通过了一项促进在交通领域使用生物燃油的指令。按照这项指令，到2005年底，欧盟境内生物燃油的使用应当达到燃油市场的2%，到2010年底达到5.75 %。到2020年，用于交通的燃料要有20%是新型燃料。

　　欧盟决策者认识到，再生能源的开发和使用问题不在于技术，而在于强大的政治支持，没有政治支持，就会因为费用问题而被搁置。政治支持不是口号，还包括提供土地，把传统能源作为备用（因为再生能源可能会间断），容忍比传统能源高得多的价格，以及投资未来、鼓励创新、监督共同措施的执行等管理措施，需要政府和企业配合，干预市场行为，甚至干预社会生活。非如此，难以实现欧盟能源供应安全的长远目标。

　　（三）战略能源储备

　　能源储备是指为防范国际市场能源供应中断危机，保障国家社会与企业的能源供应安全而进行的能源储存。石油战略储备是指用于国家战略之需的石油储备，其目的是缓解石油供应短缺对经济发展的影响，进而减少因油价骤涨造成的国家宏观经济损失。积极建立起国际石油储备，以发挥其平抑价格风险、保障国家石油安全的作用。战略石油储备是作为石油消费国的欧盟国家应对石油危机的最重要手段。

　　按照国际能源机构制定的标准，当石油供应中断量达到需求量的7％的时候，就是能源安全的警戒线。能源紧张、油价飙升促使各国开始建设战略能源储备，自从第一次和第二次石油危机后，美国、欧洲各国、日本、韩国等都已经着手建立了战略石油储备。国家石油储备从20世纪70年代起已有30多年的历史，是各国平抑石油价格波动、保障供应、减少风险的重要工具。目前，英国、法国、德国等国家都建立了超过90天的国家石油储备。欧共体就原油储备安全发布指令，成员国则保持控制和使用原油储备的权能。此外，成员国之间制定“非歧视性的储备协议”，用于向最急需的地区及时提供原油。欧盟还制定了统计规则，要求每个成员国在月底向欧共体提供储量数据。

　　（四）能源节约战略

　　在相当长的时间内，石油仍是世界上最重要的能源和战略物资，仍然是各国经济安全和发展战略中具有核心地位的因素。因此，大力推行节能措施，提高能源转换效率是各国的另一安全战略。节能虽然不能产生能源，但也可以被视为一种特殊的能源来源。欧盟对节能问题高度重视，对先进节能技术的法律与政策的支持尤为积极，提高能源利用效率，降低单位经济产出的能源消耗，比开采更多的煤和石油更具经济和生态意义。

　　根据联合国欧洲经济委员会(ECE)的能源效率评价和计算方法，能源系统的总效率由三部分组成：开采效率(能源储量的采收率)、中间环节效率(包括加工转换效率和贮运效率)、终端利用效率(即终端用户得到的有用能与过程开始时输入的能量之比)。

　　在节约能源和提高能效方面，多国出台了“节能法规”：近年来，许多国家的节能立法愈来愈重视对建筑行业、城市公用事业、政府机构用能的引导和规范。

　　如节约能源和保护环境是德国政府开发利用能源的一贯政策。德国能源匮乏，在石油方面，对于欧盟而言，德国是最大的进口国，石油几乎100%进口，天然气80%进口。德国很重视节能环保政策。由于纬度较高，德国冬季较长，建筑供暖耗能成为德国政府着力解决的一个关键领域。多年来，政府通过制定和改进建筑保温技术规范等措施，不断发掘建筑节能的潜力。早在1978年，德国就修改过一次建筑节能标准，使得其后的建筑能耗比1978年前的老建筑减少了60%以上。2005年德国《能源节约法》生效。它取代了以往的《供暖保护法》和《供暖设备法》，制定了新建建筑的能耗新标准，规范了锅炉等供暖设备的节能技术指标和建筑材料的保暖性能等。按照新法规，建筑的允许能耗要比2002年前的能耗水平下降30%左右。

　　德国《能源节约法》规定，消费者在购买住宅时，建筑开发商必须出具一份“能源消耗证明”，清楚列出该住宅每年的能耗，提高建筑的能源透明度，并鼓励企业和个人对老建筑进行现代化的节能技术改造，使用保温隔热建材。

　　英国计划在2050年前实行一项重要能源改革措施——“绿色房屋”计划，并已将该计划的构想写入政府的能源白皮书中。在欧盟有关法律框架内，德国对市场上销售的家用电器进行节能性能分级。事实证明，获得节能标签的商品在市场上颇受青睐。

　　（五）强化管理措施：欧盟的对内能源战略，又称为“管理需求”，或对需求进行管理或干预。干预需求的措施一是“能源效率行动计划”，主要用于指导欧共体关于节约能源的立法和非立法行动；二是“欧洲气候计划”，主要用于确定、分析、评估并推荐最节能的措施，以便欧盟能够达到《京都议定书》规定的标准。

　　欧盟的决策者们认识到，欧盟干预供给的能力是有限的。“只有从能源需求方面采取紧急和重大的干预措施，才可能产生实质性的效果。”欧盟能源战略十分强调管理措施，有很多管理措施是强制性的。欧盟为了实现能源安全战略而采取的管理措施多得不可计数。例如，欧盟计划将再生能源的比例从目前对初级能源总需求的6%提高到2010年的12%。为了落实这项计划，欧盟在2001年9月通过一项严格的框架性指令，要求各成员国落实有利于绿色电力的措施，包括各国的补贴计划。欧盟能源机构发现，欧盟公民对于他们的车辆燃油和家用电力的来源并不关心，因为用于能源的花费并不高。所以，开发清洁能源资源，进行再生能源的开发，启动前沿性的研究，制定能源安全标准，这些都必须是政府行为。欧盟强迫各个成员国对这些措施做出承诺。欧盟委员会还通过了指令性文件，要求各国设法加强能源效率，这项指令涉及到冷气，电烤箱，电冰箱等的使用。2003年底，欧盟委员会又提出一项动议，如果通过，各成员国就必须达到每年节能1%的指标，公共部门甚至要节能1.5 %。

　　管理措施当然也要涉及到资金的投入。为了长远的战略规划，欧洲投资银行已经承诺给绿色电力的项目贷款提高50%。在欧盟层面上，结构基金和团结基金，甚至共同农业政策都在推动再生能源，以及其他能源，如太阳能、地热能和风能等的开发。

　　除了投资以外，欧盟还实行奖励措施，启动公共和私营的合作项目，设立了31种奖项，奖励了700多个项目，127项合作。

　　（六）能源全球化战略，强化国际能源合作与竞争 [page]

　　能源问题已超出局部和经济范畴，日益全球化和政治化，对国家安全、大国关系以及国际战略正在产生深远影响，能源供应越来越全球化、市场化，能源消费大国对外能源的依赖度非常大，因此能源供应安全除了受制于国内能源生产能力的限制外，还受制于国际能源供应的稳定性。面向全球资源，能源来源多元化战略是欧盟能源安全战略的重要组成部分，尤其是能源净进口国。

　　欧盟能源外交主要针对的是石油和天然气的国际供应问题。大力开展能源外交，力求能源供应国和供应渠道多元化，重视能源供应通道和军事力量建设已经成为欧盟特别是油气消费大国德国和法国的重要能源战略。

　　世界石油市场是一个整体，任何地方发生石油供应中断都会影响世界各地的石油价格和供应安全。欧盟的力量有限，加强国际能源合作必不可少。所以，欧盟及其成员国都很重视加强国际能源合作，尤其是德国和法国。不过国际合作的目的是能源资源竞争。世界大国为了获取稳定可靠的能源，动用各种手段开展合作和竞争。

　　（七）过境运输战略

　　在未来十年内，能源经济的发展在很大程度上取决于解决能源国际运输问题的程度。

　　1991年签署的《欧洲能源宪章条约》。《欧洲能源宪章条约》是由50个包括西欧、东欧、前苏联地区和欧洲以外的部分“经合组织”国家签订的一个国际性的多边能源协定。其主要宗旨是创建一种有法律保障的国际能源机制,增强能源投资者的信心,以有利于各公司企业对能源部门的投资、运作和贸易。《条约》在能源这一特殊经济部门涉及如此之多的国家是大多数国际多边协定无法比拟的。

　　《欧洲能源宪章》对国际过境运输进行了专门的定义，国际过境运输是指能源原材料和能源产品经过一个或多个国家的国境、并穿越至少两个国境线（包括海港和内河港）的运输行为。国际国境运输的发展涉及到诸多能源安全问题。欧亚地区的主要现存和潜在的过境运输国家。可以说,它是冷战结束后东、西欧国家之间的第一个实质性的多边协定,具有重要的现实意义和深远的历史意义。

　　欧盟最近对俄罗斯和乌克兰之间因天然气定价问题发生的争端最后导致俄罗斯供应欧洲的天然气在严寒的天气里中断一事感到非常恼火，天然气供应中断涉及10多个欧洲国家，工厂被迫关闭，无数的家庭没有取暖燃料。

　　为了减少其对俄罗斯天然气的依赖，欧盟将支持全长3300公里投资79亿欧元（102亿美元）的纳布科天然气管道，该管道将从2013年起把里海的天然气通过土耳其、保加利亚、罗马尼亚和匈牙利输送到位于奥地利的一个天然气配送中心，来加强欧盟能源安全问题。“纳布卡天然气管线”始于里海地区和中亚，穿过土耳其、保加利亚、罗马尼亚和匈牙利通到奥地利，全长3300公里，预计在2014年建成通气。欧洲议会已于今年5月6日批准欧盟一项40亿欧元的能源预算，作为建造“纳布卡天然气管线”的部分资金。

　　欧盟希望2009年7月与土签署纳布科过境运输协议。欧盟能源专员安德里斯·比耶巴尔格斯说，欧盟希望在今年7月份与土耳其签署一项通过被提议的纳布科管道途经土耳其向欧盟过境运输天然气的协议。欧洲委员会和参与这个全长3300公里管道项目的欧盟成员国就协议的有关条款与土耳其进行了长期的谈判。纳布科管道项目将为欧盟从中亚国家进口天然气并减少对俄罗斯天然气的依赖铺平道路。

　　（八）保障能源安全，加强能源领域技术研究。

　　强调发展绿色能源与节能技术并举是欧盟能源可持续发展战略的组成部分。欧盟要领导新的全球技术革命。打开欧盟光辉卓越的能源环保历史成绩单,我们不难得出结论：欧盟无论是在能源环保战略还是具体的实施细则、法律法规上，都可以说是遥遥领先，基础雄厚，实力不容小觑。欧洲有很多的煤，而且很便宜，问题在于怎样通过技术革命，用经济实惠的方法使它变得更加清洁。研发能源清洁技术，如对传统的煤、薪柴等的洁净化处理，提高了能源利用效率；努力研发新能源技术，加速生物能、氢能、太阳能、风能等技术的转让、试验与应用；同时，在当前经济危机的狂风暴雨中，以及世界各国愈演愈烈的能源大战的形势下，欧盟在能源和环保领域的这两项大计划可谓是雄心万丈、面面俱到，相比奥巴马的能源新政也更全面系统、具有可操作性，难怪欧盟声称“要引领一场新的全球技术革命”。