我国社会保障法律制度的完善和发展

内 容 摘 要

党的十七大报告指出，社会保障是社会安定的重要保证，是构建和谐社会，实现和谐社会的重要保障，完善的社会保障制度是建立社会主义市场经济体制的保证。为此我们必须充分认识其重要性，加快社会保障立法进程，尽快建立起完备的社会保障法律制度。

首先，从认识的层面上理解完善社会保障法律制度的重要性。它是经济发展的“助推器”、维护社会稳定的“安全网”、社会公平的“调节器”。其次，当前现存的社会保障法律制度相当一部分是在计划经济体制下建立的，已不能适应新的要求，存在不少弊端，其主要表现为：没有形成一个统一完整的社会保障法律制度体系，社会保障法规立法层次低，缺乏较高的法律效力，农村的社会保障体系尚未建立，社会保障的法律实施机制较为薄弱。其三，通过立法健全完善社会保障法律制度已迫在眉睫，社会保障立法应遵循五大原则：待遇水平应与国民经济发展和国家财力状况相适应的原则、集中和分散立法相结合的原则、国家企业和个人共同分担的原则、保障方式多层次的原则、管理服务社会化的原则。其四，对我国社会保障法律制度未来的展望：树立合理的立法理念，健全社会保障的司法机制，进一步扩大社会保险法的覆盖范围，加大推广慈善公益组织，逐步完善农村社会保障法律制度，切实解决社会保险金的支付风险问题和保证社会保险基金的保值增值，根据经济全球化的发展要求适时作出法律修改和调整。



关键词：社会保障 法律制度 原则



目 录



一、完善社会保障法律制度的重要性 1

（一）完善的社会保障法律制度是经济发展的“助推器” 1

（二）完善的社会保障法律制度是维护社会稳定的“安全网” 1

（三）完善的社会保障法律制度是社会公平的“调节器” 2

二、当前我国社会保障法律制度存在的问题 2

（一）社会保障制度的立法极不健全 2

（二）现有的社会保障法规立法层次低，缺乏较高的法律效力 2

（三）农村的社会保障体系尚未建立 3

（四）社会保障的法律实施机制较为薄弱 3

（五）我国当前的社会保障制度没有与国际接轨 3

三、完善社会保障法律制度应该遵循的原则 4

（一）待遇水平应与国民经济发展和国家财力状况相适应的原则 4

（二）集中和分散立法相结合的原则 4

（三）国家、企业和个人共同分担的原则 4

（四）保障方式多层次的原则 4

（五）管理服务社会化的原则 5

四、我国社会保障法的未来趋势 5

（一）树立合理的立法理念 5

（二）健全社会保障的司法机制 5

（三）进一步扩大社会保险法的覆盖范围 6

（四）加大推广慈善公益组织 6

（五）逐步完善农村社会保障法律制度 7

（六）重点解决社会保险金的支付风险问题和社会保险基金的保值增值 7

（七）根据经济全球化的发展要求适时作出法律修改和调整 7

参考文献 9





我国社会保障法律的完善和发展



党的十七大报告指出，社会保障是社会安定的重要保证，是构建和谐社会，实现和谐社会的重要保障，完善的社会保障制度是建立社会主义市场经济体制的保证。为此我们必须充分认识其重要性，加快社会保障立法进程，尽快建立起完备的社会保障法律制度。

一、完善社会保障法律制度的重要性

社会保障指国家通过立法和行政措施设立的保护社会成员基本生活的安全项目以及机制、制度和事业的总称。具体地讲，国家为了保持经济和社会稳定，依据保护与激励相统一的原则，对公民在年老、疾病、遭遇灾害而面临生活困难的情况下，通过国民收入分配和再分配，由政府和社会依法给予物质帮助和社会服务，以保障公民的基本生活需要。成为构建和谐社会的重要组成部分。社会保障法律制度是社会保障制度得以实现并有效实施运行的依据和准则，是建立和完善社会主义市场经济体制的保证，具有重大的战略意义。

（一）完善的社会保障法律制度是经济发展的“助推器”

完善的社会保障法律制度是高效的社会保障制度的保证，因为市场经济要求平衡社会供求关系，保持投资结构的合理化和保证投资收益。社会保障的支出是随着市场经济的增长或下降的运行变化情况而增减的。在经济发展强劲、失业率下降时，社会保障的支出会进行相应的缩减，社会保障基金的存储规模增大，从而减少社会需求的急剧膨胀；而当经济衰退、失业增加时，社会保障的支出相应地增多，给失去职业和生活困难的人们提供相应的购买能力，唤起社会的有效需求，并在一定程度上促进经济复苏。可以说，社会保障具有调节市场经济中供求关系的蓄水池作用，能够在一定程度上平抑经济过热或过冷的现象，促进国民经济的良性循环。而完善的社会保障法律制度是社会保障制度有高效运转的强制手段，所以在经济发展中具有举足轻重的作用和地位，是经济发展的“助推器”。

（二）完善的社会保障法律制度是维护社会稳定的“安全网”

没有社会的稳定，就没有经济的发展和社会的进步，而社会保障则是社会稳定的重要防线。完善的社会保障法律制度通过实现老有所养、病有所医、工伤有保险、灾害有赔偿、失业有救济、残疾有安置、贫困有支援来保障社会成员的基本生活，解除人们的后顾之忧，从而有效地化解有可能发生的各种社会矛盾，实现国家的安定和社会的稳定，从而为经济的发展创造良好稳定的社会环境。

（三）完善的社会保障法律制度是社会公平的“调节器”

社会公平，是人类社会发展中产生的一种客观要求。社会公平体现在经济利益方面主要是成员之间没有过分悬殊的贫富差别。在市场经济条件下收入分配机制与竞争机制相联系，必然形成社会成员之间在收入分配方面的不均等，甚至相差十分悬殊，强者成为富翁，弱者陷入困境。为了解决这一社会问题，就需要运用政府的力量对社会经济生活进行干预，通过社会保障措施，对社会成员的收入进行必要的再分配调节，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，以促进社会公平目标的实现。



二、当前我国社会保障法律制度存在的问题

我国现存的社会保障法律制度相当一部分是在过去计划经济体制下建立的，在由计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，已不能适应新的客观要求，虽然进行了积极的探索，但仍存在不少弊端。

（一）社会保障制度的立法极不健全

社会保险是社会保障制度的核心内容，但目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，社会保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理也不规范；社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺；社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行；国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障制度被分割。由此导致社会保障的覆盖面小，保障程度差。目前在社会保障方面发生争议纠纷进行仲裁或提起诉讼时，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定对社会保障争议进行仲裁或判决，处于无法可依的状态。

（二）现有的社会保障法规立法层次低，缺乏较高的法律效力

社会保障项目立法层次偏低。目前，通过全国人大及其常委会立法的只有《残疾人保障法》、《妇女儿童权益保障法》等少数几部特殊群体法律，通过国务院立法的有《军人抚恤优待条例》、《女职工劳动保护条例》、《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》和《城市居民最低生活保障条例》，但是还有更多的项目仅停留在部门规章和行政命令的层次上。这种状况与社会保障法所处的法律地位很不相符。另外，完整的法律规范应该由假定、处理和制裁构成，没有法律责任和制裁措施的法律规范，是一个有严重缺陷的系统，它无法发挥强制功能。而在我国现有的社会保障法规中，普遍缺乏法律责任和法律制裁措施，因此无法确保社会保障措施的有效实施。

（三）农村的社会保障体系尚未建立

农村社会保障的发展情况与我国农村经济发展、国家总体的经济和社会发展还远远不相适应，农村社会保障是我国社会保障体系中最脆弱的环节，与发达国家不同，我国人口众多，农业人口比重相当高，占总人口80%以上的农村人口长期与社会保障无关、处于空白状态，仅靠家庭保险。农村社会保障还存在着不少问题：部分农村贫困人口还没有被纳入农村社会保障网，纳入保障网的农村贫困人口享受的保障待遇水平还较低；经济发展水平不同的地区，农村社会保障发展的程度存在很大差异。如：东部农村部分地区已经建立了较好的农村最低生活保障制度、社会养老制度和社会医疗保险制度，而中西部农村地区还有一部分贫困人口连基本生活都难以维持；在农村经济和社会迅速发展的情况下，农村迫切需要的社会养老保险和医疗保险却发展缓慢和出现大幅度的萎缩，20世纪90年代以来，农村社会养老保险虽然获得了一定的发展，但由于种种原因近年来一直徘徊不前，并有萎缩的趋势；在农村私营企业迅速发展的情况下，社会保险如何建立还不明确；进城务工经商的农民工还不能享受社会保险；国家对农村社会保障投入资金较少。

（四）社会保障的法律实施机制较为薄弱

目前，社会保障法律制度中，合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制、有力的监督机制都不够健全。如：社会保障监督机构没有与管理机构严格划分开来，缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施；非法挪用、挤占保险金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处，保险基金的运营处于不安全状态。

（五）我国当前的社会保障制度没有与国际接轨

在对外交流中不断产生障碍与磨擦。我国已正式成为WTO的成员，我国的经济发展将越来越与世界经济相联系，经济全球化将在不同的程度上逐步形成。市场经济是法治经济，作为扩大了的市场经济——经济全球化则更应是法治经济，如果在全世界范围内无法形成相对稳定和权威较高的游戏规则〈条约、习惯、惯例等〉，则不能称之为经济全球化，当然WTO也没有其存在之可能。能起“稳定器”、“安全网”作用的社会保障制度作为市场经济建立的前提和保障在世界范围内将必然形成，只有这样国际资源特别是人力资源的自由流动方能顺利实现。而我国过去的有关社会保障制度方面的法律在涉外社会保障这一块显然处于空白状态，这将不仅影响我国对外交流的顺利进行，而且从长远来看必将影响我国整个经济的稳定和发展。



三、完善社会保障法律制度应该遵循的原则

社会保障法律制度是我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分，对社会主义市场经济体制的形成起着重要的促进和保护作用。目前，通过立法健全完善社会保障法律制度、为社会主义市场经济体制的建立和发展提供良好的法律环境已成为当务之急。我国社会保障法律制度应遵循的原则有：

（一）待遇水平应与国民经济发展和国家财力状况相适应的原则

社会保障旨在保障社会成员遭遇社会风险和人身风险时，获得经济收入，维持基本生活，从而达到维护社会稳定，促进经济增长的目的。过高的保障水平，一方面容易因人口老龄化引发财务危机，另一方面会助长人的依赖思想，造成经济效率上的损失。我国目前正在走向市场化、工业化、现代化，但由于人口多、底子薄，国民经济总体水平仍然很低，同时也必须考虑到我国作为一个发展中国家，已经提前步入人口老龄化这样一个严峻的事实。因此在立法中必须坚持社会保障的待遇水平与国民经济发展和国家财力状况相适应的原则，实行基本保障和有限保障。

（二）集中和分散立法相结合的原则

在社会保障立法权限上，应当实行国家立法和地方立法相结合的原则。事关社会劳动保障法律法规的基本制度、基本原则，如：社会最低保障制度等，应由全国人大及其常委会和国务院集中统一立法。但保障程度大小、资金筹措形式、具体实施办法等，还必须考虑到沿海、中西部地区间的差异，给予地方一定的自主权和灵活性，由地方人大和政府根据当地实际情况，制定出配套的地方法规和规章。

（三）国家、企业和个人共同分担的原则

随着我国从计划经济走向市场经济，国家、企业和个人三方面的经济角色发生了很大的变化,政府不应大包大揽，企业逐步成为市场主体，个人在国民收入分配中得到的比重增加。因此社会保障的责任必须从过去的国家独立承担，转向国家、企业、和个人三方合理承担，以确保获得稳定的资金来源。

（四）保障方式多层次的原则

多层次的保障方式，是指社会保障应该动员国家、社会团体、企业和个人的力量，多个主体、多种渠道来共同筹办，国家只负责提供最低层次的保障水平，比如：基本养老保险、基本医疗保险，最低生活保障等。在此基础上，由社会团体、企业举办多种形式的补充保障，比如：社会和职工互助保障、慈善救济、企业补充保险和个人储蓄性保险等。对于其他主体举办的各种保障，国家应予以鼓励，出台相应的优惠政策，如税收减免、资金配套扶持和基础设施的提供等等。保障方式多层次有利于调动各方的积极性，减轻国家财政负担，满足人们不同程度的需求水平。

（五）管理服务社会化的原则

在社会保障立法中，应坚持社会化管理的方向。在社会保障资金筹集、运营和待遇发放全过程中，管理服务必须独立于用人单位外，由政府机构或社会自治组织来提供，以减轻用人单位的事务性负担，保障社会成员及时足额享受各项待遇。



四、我国社会保障法的未来趋势

建立和完善社会保障法是社会经济进一步发展的必然要求，对构建和谐社会有着非常重要的意义。在构建我国社会保障法律体系时应注意:

（一）树立合理的立法理念

法律是社会发展到一定阶段的产物，它需要立足于一定的立法理念基础上，纵观世界社会保障立法理念嬗变的历程可以概括为这样一条线索，即从惩治术到怀柔术，再演变到社会稳定与社会公平维系机制，进而成为国家长期稳定协调发展的战略措施。我国社会保障立法应吸收发达国家长期协调发展的战略观，不仅把社会保障制度作为社会的“稳定器”，更要把它作为经济发展的“助推器”，这是因为：首先现代社会保障制度已经由一种被动的、消极的、事后的补救性机制，转变为一种主动的、积极的、事前与事后相结合的保障机制，从而为促进发展提供了制度基础；其次，社会保障范围的持续扩大和基金积累规模的日益庞大，又使社会保障具备了促进社会经济发展的相应的影响力与实力；再次，则是当代社会经济的发展，客观上要求社会保障发挥出促进发展的功能，如社会文明进步和市场经济的发展就需要社会保障发挥推动与促进作用。

（二）健全社会保障的司法机制

完善的法律制度必然要包涵着健全的司法机制，因为健全的司法机制是解决纠纷的法律武器，为法律制度的健康运行提供最终保障。当然社会保障法律制度也不例外，需要健全的司法机制。笔者建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障案件，使当事人的合法权益受到不法伤害时获得有力的司法保护。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院，在审判中充分体现劳动和社会保障事务的特殊性。人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件，应当依法及时审理；对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行支付保险金义务，不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保险基金的行为人，应当依法分别追究其刑事责任、行政责任和民事责任。现在，有些地方在人民法院已设立了社会保障法庭，对欠缴社会保险费的企业采取强制的司法措施，追缴社会保险费。充分运用司法机制在保证社会保障法律实施方面具有的强制性和震慑作用。

（三）进一步扩大社会保险法的覆盖范围

完善我国的社会保障法律制度，必须改变我国现行社会保障实施范围狭窄的局面，扩大社会保障的实施范围。要将养老保险、医疗保险、失业保险等的实施范围切实扩大到乡镇企业、小集体企业、私营企业、三资企业等各类企业；建立农村的养老保险、医疗保险制度，加快农村保险事业的发展，统筹城乡发展。

养老保险应尽可能地涵盖所有的劳动者。目前政府也希望尽可能地扩大被保范围，如：公务员，事业单位职员，农民工等等。职工的概念（第九条）显然已经过时，不宜再用，不妨称劳动者，覆盖范围要大得多。大家都是劳动者，不要弄得五花八门、三六九等，那样不仅操作困难，行政成本增加，也容易人为造成等级和差别，影响社会稳定，不利于社会和谐。想获得较高生活质量的人可以通过商业养老方式实现。最终建立一个统一的包括全体劳动者在内的基本生活需要有保障的社会保障制度。

养老保险要明确和加强国家责任。同用人单位和个人缴费一样，国家也有义务向养老保险基金里定期注入资金，并进入个人账户，数目不应小于政府规定的月低保数额。草案第十一条和第十六条所说的政府补贴和国家调整机制和国家注资是两个范畴的事。确认国家注资道理很简单：既然劳动者为国家做出了贡献，而且照章纳税，国家当然有义务为他们的养老承担相应的责任。实际上国家注资已经做了，只是草案没有明文规定。

（四）加大推广慈善公益组织

支持慈善公益事业应成为政府的一项基本政策。慈善基金会等公益性非政府组织应在第三次分配中发挥更大的作用，慈善公益事业的发展也应吸收国际先进经验，走出一条既符合中国特色又与国际接轨的新路子。慈善公益组织是慈善事业运作的主体，并非意味着政府可以袖手旁观。英国政府通过每年面向慈善公益组织的33亿英镑的公益支出，实际获得这些组织向社会提供三倍于政府支出的公益服务，表明动员慈善公益具有极大的社会效益。建议：1、借鉴国外先进的做法将社会福利彩票收入作为政府公益支出的财源，同时，运用一定的财政资金，通过制度化的政府采购，以公开竞争的形式向慈善公益组织提供支持。2、制订适用于慈善公益组织的税收政策，对于慈善公益组织，应采取免税优惠政策，同时要鼓励它们开展多种形式的社会募捐活动，争取来自社会各个方面的公益捐赠。3、积极推进志愿者队伍的制度化和日常化，在区县以上可建立专门的志愿者招募组织，鼓励志愿者积极参与慈善公益活动。4、现有的劝募方式与国外先进、发达、专业化、多样化的劝募机制相比，还存在相当大的差距，应逐步试点推行联合劝募等多样化的募款机制，以提高募捐的效率和动员力。5、根据国际经验，积极发展各种类型的基金会，如公募基金会、私人基金会、公司基金会、社区基金会和运作型基金会，以拓展慈善公益事业的资金来源；并针对不同的基金会，采取不同的税收政策和其他相关政策，从而使各类基金会得到良性而有序的发展。

（五）逐步完善农村社会保障法律制度

农村社会保障是我国社会保障体系中最脆弱的环节，但长期以来我国政府一直重视不够。与发达国家不同，我国人口众多，农业人口比重相当高，而占总人口80%以上的农村人口长期与社会保障无关、处于空白状态，仅靠家庭保险。如果不解决这一部分人的社会保障问题，社会保障制度改革完善的成效很难评判。特别是近年来农民收入的提高和部分农村城市化进程的加快，农民的保障要求提高。外出打工人数的增多又使身处异乡的农村工人的保险问题成为一个新课题，而目前这种保障几乎为零。鉴于我国农村地域的广阔性及地区差异，我国可逐步地、有选择地、低起点地推进农村社会保障。从富裕的、接近城市的农村开始，逐步建立起农村自助性社会组织，在银行中开设储蓄保险账户及商业保险，开办保障养老、医疗、意外伤害等与农村生产方式相联系的基本项目，并给予其较高的税收、政策等方面的优惠以提高农民参与社会保障的积极性。要把农村这一块完全纳入统一的社会保险管理尚需一段相当长的历程，目前仍应以自愿、自助为主，但各级政府一定要积极鼓励和加强引导。

（六）重点解决社会保险金的支付风险问题和社会保险基金的保值增值

导致社会保险金支付风险的主要原因是保险基金收支不平衡，特别是保险费不能及时足额征缴，保险费不能及时足额征缴是收支不平衡的根本原因，如果中央、地方政府拿钱支撑，势必加重其负担。社会保险基金的支付风险问题，其潜在风险并不亚于金融风险，因为社会保险基金的支付风险，所涉及的是百姓的保命钱，严重影响着社会的稳定，因此必须通过立法来解决社会保险费的收缴问题，加大强制收缴社会保险费的力量，对欠缴、拒缴社会保险费的，追究相应的法律责任。这是强化社会保险费的收缴功能，达到社会保险基金收支平衡、防范社会保险基金支付风险的重要法律对策。要从根本上解决社会保险金的支付风险问题，社会保险基金的保值增值也非常重要，如果社会保险基金不能有效的增值，长期下去会加重政府在社会保险方面的财政负担，也会对被保险人未来能够获得的实际社会保障水平产生不利的影响。因此，应当通过立法建立社会保险基金的安全投资机制，如在规范金融秩序的条件下，严格规定社会保险基金的投资方向和各项投资比例的上限，强化投资监管措施，保证社会保险基金的保值与增值。

（七）根据经济全球化的发展要求适时法律作出修改和调整

随着我国加入WTO，面临经济全球化的挑战越来越大，社会保障法律的各项立法应不断适应这一形势。目前，世界各国积极参加国际经济合作，按照平等互利原则处理双边、多边的国际经济关系，各国的法律也相应的调整。例如：劳动力的跨国流动必然带来劳动者在就业、养老、失业、医疗等方面的社会保障问题，需要通过调整社会保障制度加以解决。近年来，许多国家已经采取了签定双边协议的办法，解决劳动者在其他国家从事工作遇到的社会保障问题。德国、美国和韩国也对中国提出了类似的问题，要求中国在这些国家设立的公司为其员工参加所在国的社会保险。但我国的法律调整也一定要坚持从实际国情出发，站在一个发展中国家的立场上与国际接轨，适时立法调整，积极参与世界经济竞争。



参考文献

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10.龙翼飞，2010：《社会保障与法制建设》。