完善城市管理相对集中行政处罚权工作之我见

摘要：“七八个大盖帽管不了一个破草帽”，城市管理多头执法的现象，曾给执法部门带来很不好的影响。为了解决城市管理领域中多头多重执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，更好地从源头上制止行业不正之风，促进依法行政，提高行政效率和服务水平，进一步贯彻落实《行政处罚法》，适应现行城市管理体制的重大改革，国务院自1997年以来多次下发文件做出具体部署，按照国务院有关文件的规定，23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效，对深化行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政水平，起到了积极的作用。为进一步推进行政管理体制改革，全面推行相对集中行政处罚权制度积累了一些有益的经验。相对集中行政处罚权试点工作是行政执法体制改革的有益尝试，是实现由多头执法向统一执法的实质性跨越，是实现行政执法法定化、规范化、统一化和专业化的有效途径。
关键词：行政法 法律改革

由于《行政处罚法》对相对集中行政处罚权的规定过于原则，关于其目的、原则、作用、法律本质、执法主体的设立、执法范围、管理体制、机制、运作方式、执法程序、绩效评价等一系列理论问题都没有明确的界定，以至于我们的认识程度不深。加之理论研究力量比较薄弱，对实践过程中产生的问题反应不够迅速，从法学、行政管理学等学科进行综合研究的工作相对滞后，因此，实践中遇到了一些理论困惑，出现了一些现实难题，并且影响到这项法律制度的顺利实施。因此，在毕业论文选题的时候，我选择了这个题目，试图探讨一些理论困惑和实践难题，以便寻求相应的治理对策，促进相对集中行政处罚权制度健康发展。

一、 城市管理相对集中行政处罚权的必要性

相对集中行政处罚权，是指依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。” 即将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使由一个行政机关统一行使的行政处罚权。具体说来，相对集中行政处罚权制度的作用与意义主要体现在以下几个方面：

1、有利于从源头上治理腐败，减少行政执法过程中的腐败行为

由于行政执法涉及到经济、文化、社会事务的方方面面，政府部门几乎都有行政管理职能。由于行政执法人员素质良莠不齐，有些地方和部门从局部利益出发，不顾国家全局利益和人民的根本利益，置国家法律于不顾，以罚代管的现象极为普遍，客观上纵容了违法犯罪行为。相对集中行政处罚权制度可以从源头上治理腐败，减少行政执法过程中的腐败行为。

2、有利于精简机构，提高行政执法水平和效率

相对集中行政处罚权制度实现了执法职能的相对集中，责任明确，有效克服了分散执法软弱无力、部门之间推诿扯皮的弊端，大大提高了执法效率。根据“精简、统一、效能”的原则，由综合执法部门统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、交通等部门的全部或者部分行政处罚权，原有执法队伍被撤销或者相应精简。虽然执法队伍和人员减少，但是执法力量却更集中，执法力度大大增强，明确了权力和责任，行政执法形成合力，执法水平和效率显著提高。

3、有利于依法治市，加强城市管理，提高城市竞争力

相对集中行政处罚权制度划清了各职能部门的职责权限，规范了执法行为，为依法治市奠定良好的基础。各试点城市的执法体制都有了重大改变，城市管理行政执法力度也大大加强，从根本上改变了以往突击执法和运动式执法的状况；部门之间因职权交叉造成的行政执法中推诿扯皮、有利的事争着管、无利的事无人管的问题，基本上得到了解决。城市市容市貌、环境卫生、城市规划等各方面的状况有了明显的改观，有效改善投资环境，提高城市综合竞争力，树立了城市管理的新形象。

4、有利于强化监督机制

实行相对集中行政处罚权后，初步实现城市管理领域的管理权、审批权与监督权、处罚权的分离，改变了原来那种由一处行政机关“自批、自管、自查、自罚”的管理模式，有利于新的行政执法机构与相关行政机关建立有力的监督约束机制。

二、 芜湖市城市管理综合执法体制改革的特点及现状

1、芜湖市城市管理综合执法体制改革的现状

为加强城市管理，积极推进相对集中行政处罚权试点工作，依据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规、规章以及国务院法制办公室《关于在安徽省芜湖市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》，芜湖市政府法制办结合本市实际，制定了《芜湖市城市管理相对集中行政处罚权试点工作实施办法》，自2013年7月15日起施行。市城市管理行政执法局和各区城市管理行政执法局是本市在城市管理领域相对集中行使行政处罚权的行政机关，依法行使该办法规定的8项行政处罚权，即：

⑴、市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；

⑵、城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；

⑶、城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；

⑷、市政设施管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；

⑸、环境保护管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；

⑹、旅游行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；

⑺、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；

⑻、公安交通管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；

经过近两年的实践，取得了初步成效：撤销了若干支执法队伍，精简了执法机构，减少了执法人员；实现了职能转变，审批权和处罚权分离，强化了部门之间的监督约束；明确了责任，减少了因职责不清带来的推诿、扯皮行为，提高了行政效率；规范了执法行为，基本杜绝了执法扰民、重复处罚等现象；针对城市管理中的突出问题，加强部门配合，综合运用各种处罚手段，开展专项整治活动，解决了一大批群众反映强烈的难点热点问题，提升了城市管理整体水平。

区市容局、行政执法局、文明办目前是三块牌子一套班子，区市容局局长兼任行政执法局局长、文明办主任，下设一科一室（督查考核科、办公室），行政执法局下设区城市管理行政执法大队，大队下设6个驻街中队，机构设置如下图所示：

2、芜湖市城市管理综合执法体制改革的特点

⑴、执法主体的唯一性

城管综合执法试点以区为单位，组建统一的执法队伍——区城市管理行政执法大队。区城管大队作为区政府的直属部门，是具有管理公共事务职能的事业单位。

⑵、执法体制的统一性

区城管大队内部实行两级管理体制，大队下设中队，中队进驻各街道办事处实施综合执法。与此相适应的是，在人事任免、检查考评、工作调遣方面，实行以区为主，在听取街道办事处的意见和建议的基础上，大队对所属中队进行直接领导，以确保城管大队实行统一的管理。

⑶、执法职能的综合性

区城管大队行使规定范围内的行政处罚权。综合执法的范围主要是区辖建成区范围内，内容主要涉及市容环卫、绿化、市政、环保、无证设摊、出店经营、违法建筑管理等方面，具有“综合执法”的特点。

三、 目前我市行政处罚权相对集中工作中的存在的问题

从相对集中行政处罚权的试点工作开展以来，在解决行政执法长期存在的队伍膨胀、多头执法、职权交叉、执法扰民等问题，提高行政执法水平和效率，改善城市管理，促进行政管理体制改革，提高城市竞争力等方面，取得显著成效,得到各级政府和人民群众的认同。但随着实践的不断深入，在城市管理综合执法工作中出现了一些急需解决的困难和问题。

1、 立法工作亟待完善，执法队员的编制问题成为执法瓶颈

由于在目前现有法律中仅有《行政处罚法》对相对集中行政处罚权制度有原则性的规定，而在具体内涵、机构性质、地位、职能等方面均没有法律明文界定。相应地，在城市管理综合执法工作的试点过程中不可避免的出现了实践中认识不一、运行程式不一，“瓶颈”问题较多的现象。目前只有少数有立法权的城市出台了地方性法规，作为城市管理综合执法的法律依据，多数城市只是为了规范本地的运作各自制定了一系列的规范性文件。芜湖市城市管理行政执法局成立两年多来，一直是以《芜湖市城市管理相对集中行政处罚权试点工作实施办法》来组织工作，而按本办法实施行政处罚可操作性并不大。

目前芜湖市行政执法队员享受公务员待遇，编制却为事业编制，俗称“地方公务员”。《行政处罚法》第16条规定："国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。"由此可见，行使相对集中行政处罚权的综合执法主体，已经立法明确定性为行政机关。而其工作人员无疑应是公务员。但是迄今为止绝大多数的城市政府将城市管理相对集中行政处罚权执法主体界定为事业组织。芜湖等地探索定位的"行政事务执行机构"，是介于行政机关和事业单位之间的第三种定性。由于没有人事编制上立法的支撑，难以使行政事务执行机构及其执法人员同等享受行政机关和公务员的法定待遇。2016年元月《公务员法》实施在即，关于行政执法类公务员的定性已有法可依，各地市政府应按该法律相关规定妥善解决好行政执法人员的编制问题。

2、 部门职责不清；处罚职责界定不明确；部分行政处罚权被分割后，实施

较为复杂

这是目前开展相对集中行政处罚权面临的最明显、最实际性问题。理论上严格划分审批权、收费权、监督权和处罚权是完全可能的，但是这些权利的行使，常常是纠缠连接在一起的。在行政法理论上，行政处罚权是不能被分割的，而相对集中行政处罚权制度在部分职责的划定上，却分割了行政处罚权，在具体实施过程中就较为复杂。一些被集中的行政机关从自身利益出发，把工作中管理难度大，无人肯管的“硬骨头”借机“踢”给城管部门，而把对自身有益的处罚权牢牢抓住不放，有的部门则对集中行使行政处罚权的行政机关执法活动不支持、不配合。

如环保部门管理的环境噪声问题，实施相对集中行政处罚后，市政府法制办将环境噪声的处罚权划转到城管执法部门，而城管部门既无噪声鉴定设备，也不能按照环保法律法规行使相关行政处罚权，造成市民为了一个噪声投诉不得不找众多部门，而城管执法部门又不得不耐心做宣传解释和转递工作，既影响执法部门的形象，也增加了管理的层次，反而降低了管理效率。

再如把公安交通方面关于车辆侵占人行道的处罚权划归城管执法局，公安交警部门继续行使其他的处罚权，违反了行政处罚权不能分割理论。在实践中，一方面是公安交警部门不放权，继续对车辆侵占人行道进行查处，另一方面是城管执法部门不具有暂扣驾驶证、年检等强制措施，的确也管理不到位。

3、 法律法规的适用出现矛盾

根据规定，实行相对集中行政处罚权的法律、法规是现行的，不需要重新规定。由于各种法律、法规制定的依据不一样，对同一违法行为的认定有区别，给予处罚的形式和数额发生较大的差异，出现适用的矛盾。

例如同样是在城市道路两侧擅自设置影响市容的大型户外广告的违法行为，《芜湖市城市管理相对集中行政处罚权试点工作实施办法》规定处以3000元的罚款，而《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》则规定处以500元以上2500元以下的罚款。法律、法规的适用出现矛盾，势必造成同一违法行为不同罚，违背了公平、公正的原则。一旦违法相对人以此提起诉讼，执法机关必定败诉。

4、 各职能部门沟通协调不通畅，相对集中行政处罚权的独立性被弱化；且

相互监督不到位

纵向分离审批权和处罚权后，各职能部门需要从各自的职能出发，构建协调配合机制。但是，有些主管部门由于狭隘的部门利益思想，对开展这项工作不支持、不配合，采取不通报审批事项、不协同认定违法事实、不应用年检年审等手段制约违法的方法，使执法工作难以开展。

如果不充分赋予执法部门行政处罚权，不通过立法赋予对审批许可部门检查权，不尊重执法部门的工作独立性，片面强调部门之间的沟通、配合、协调，就可能出现“协调弱化主管”的现象。

实施相对集中行政处罚权的目的之一，是为了加强执法部门与相关主管部门的监督约束。但事实上，主管部门的审批许可权是独立行使的，目前的法律并没有规定对审批有检查权，主管部门的审批行为是否违法不在执法部门的监督范围。在执法实践中，为了不破坏和主管部门的良好关系，争取主管部门的支持配合，执法部门采取的方式也是对管理部门审批过的行为就认定是合法的。如在违法建设的查处认定过程中，只要有规划部门的审批许可证，执法部门就认定建房行为合法，而不会去检查该行为是否在事实上违法。

5、 执法手段延伸不够

由于政府规章和行政处罚种类的限制，执法中主要采用教育纠正、警告、暂扣物品、罚款等处罚形式，缺乏必要的“杀手锏”，缺乏有效的后续手段。如行政相对人不执行执法部门做出的罚款处罚，申请法院强制执行往往得不到及时快捷的支持，造成执行时间过长，难以达到及时纠正违法行为的管理要求。而责令停产停业等有效的处罚形式需要地方性法规或行政法规做出相应规定，更加有效的年检年审、停业整顿等手段没有从主管部门中调整划转入城管部门，执法无法形成威慑力。

6、 执法信息化水平不高

一是由于财力等原因，在信息化建设方面的经费投入比较少，执法机关与相关主管部门之间、市、区、街道等不同层次的执法部门之间形成不了快速、迅捷的信息沟通渠道。二是把信息化重点放在执法部门内部电子政务建设、执法部门和相关主管部门之间行政管理信息的互通与共享上，对于现场巡查和执法手段的科技化和信息化研究不够。目前我市仍然依靠执法人员步巡、车巡等方式实行监管和执法，人员疲惫、效率不高。

7、 行政执法人员素质、队伍建设有待提高；执法人员人身安全缺乏保障

综合执法部门统一行使有关行政机关的全部或者部分行政处罚权，与原来分散执法的状况相比，执法范围更广，权力更大，责任更重，要求也更高。而各地试点工作进展并不平衡，有的地方对新组建的行政执法队伍没有认真考核把关，造成大量的外聘临时工来执法，以至于在执法过程中，侵犯老百姓合法权益的情况时有发生。执法队伍建设水平上参差不齐，队伍培训难度大，使执法水平难以提高，很大程度上影响队伍的整体形象。

同时，行政执法人员人身安全缺乏保障。城市管理行政执法中，执法者与执法相对人之间的矛盾，就性质而言属于人民内部矛盾，但由于执法相对人的素质参差不齐，暴力抗法屡见不鲜。诸如拆除违法建筑、取缔无证占道摊点等问题，干的都是叫人“赔”钱、“砸”人饭碗的事，势必引起矛盾和冲突，一些违法者谩骂、恐吓执法人员，暴力抗法、殴打执法人员事件也不同程度地逐年上升，我局在制止藏民在市中心地段违法设摊和取缔回民出店经营摊位时都发生了激烈冲突，遭到暴力抗法，队员被困数小时，直接导致多名队员受伤甚至两名执法队员危及生命。而从目前的保障制度看，我市虽然配备了城市管理警察支队，配合城管执法工作，但毕竟人员有限，在城市管理行政执法当中遇到突发的暴力抗法事件，往往是“远水解不了近渴”。事后公安机关虽然介入，固然可以将施暴者绳之以法，但之前执法队员的人身安全已遭到侵害，行政执法的严肃性已荡然无存，行政执法机关的威严更无从谈起。广大执法队员在遇到暴力抗法突发事件时，并不能从法律明文中找到怎么办的答案，只有“文明执法”的原则性规定。上述现状已经造成了“多一事不如少一事，少一事不如没有事”的消极执法现象，人民群众认为行政执法机关“不作为”呼声日盛。

四、 原因分析

行政处罚权在城市管理领域实施相对集中后出现的种种问题，有立法中存在的问题，也有主观认识上的偏差，探其究竟，我认为主要原因有：

1、 对相对集中行政处罚权制度理解不完整

实行相对集中行政处罚权制度，是针对过去执法队伍膨胀、职权交叉重复、执法效率低下等现象，通过调整现行法律、法规的规定，由法定的一个机关相对集中行使若干机关的行政处罚权，以达到“精简、统一、效能”。但是，不管是理论阐述还是实践过程，不管是集中行使处罚权的机关还是相关的主管部门，对相对集中行政处罚权都或多或少地存在误解，并且以自己片面理解过的理论作为实践的指导，使相对集中行政处罚权制度的实施增加了相当大的难度。

2、 城市管理是一个复杂的社会问题

城市管理领域出现的问题都是综合性的社会问题。相对集中行政处罚权面临的种种理论困惑和实践难题，本质上是社会发展和城市化进程中不可避免的困惑和难题，这样的社会性课题，仅仅在行政处罚权领域内进行调整，仅仅对相对集中行政处罚权制度进行完善、健全是远远不够的，必须在整个行政管理体制的大框架内，在城市化进城中形成各方面的合力，逐步规范和解决。

3、 立法工作相对滞后

相对集中行政处罚权制度既然对现有法律、法规进行了调整，就不再是把已有的法律、法规汇编成册这样简单的事情，需要对这些被调整的法律、法规重新进行界定、调整，加强新的立法工作。而目前国家立法中，除了《行政处罚法》的原则性规定外，还没有一部权威性的法律对存在的法律问题予以规范，立法工作明显滞后于实践工作。

4、 忽视行政审批权和行政处罚权的同一性

行政管理权的内容由审批许可权、收费权、监督权和处罚权四个方面构成。行政审批权与行政处罚权同为行政机关的行政职权，是行政机关享有行政权力的具体表现；都对行政赋权行为“把关”，都对行政相对人的行为进行监管，二者相互补充，从而强化行政职权对行政事务的管理作用。所以，在相当长的时间里，行政审批权与行政处罚权由一个行政机关统一行使。当然，这种集行政审批权与处罚权于一体的模式存在着部门内部权力过度集中、不利于监督等弊端，加之“立一部法，建立一支执法队伍”的立法模式，造成了多头执法、缺乏监督等问题。从二者需要适度分离的角度考虑，实行行政处罚权的相对集中，对政府部门行政职能进行重新配置，形成行政审批和行政处罚之间相互分离、相互监督制约的关系。

但是，行政审批权和行政处罚权的分离是相对的、阶段性的，不是绝对的、永久的。而且，片面强调管理权内部审批权与处罚权之间的相互监督，也可能增加管理层次和过程，降低管理效率。在严格分离审批权和处罚权，单独设置执法部门的试点城市，普遍存在部门职责不清、相互脱节、监管失控等新的问题，并不是沟通、协调工作做得不好，而是忽视了审批权与处罚权的同一性的结果。所以，我们既要看到一定历史阶段审批权与处罚权分离的必要，又要看到两者本质上的同一性，在实践中努力探索协调统一的配合机制，促进相对集中行政处罚权制度的发展。

5、 检查权的行使出现错位、越位和缺位现象

行政检查权是行政机关的基本职权之一，但在行政管理权的内容构成上并不是一项独立的权力，它附属于行政管理权各项权力之中，是行使行政审批权或者行政处罚权的中间环节，三者在某种程度上存在较大的依附关系。如审批部门要授予经营者经营资格，必须先对其场地、经营资质进行调查和检查，并在日常管理中行使监管和检查权；执法部门对经营者予以处罚，必须事先对构成该违法行为的事实、证据进行检查和调查。在此，检查权的行使是审批权或者处罚权实现的必要手段，审批部门和执法部门都有行使检查权的权利和义务。处罚权一旦集中，附属的行政检查权也随之转移，但是，审批权的实施依然要行使检查权，并不存在矛盾现象。有的城市为了明确划分审批权和处罚权，减少管理之间的交叉，明确规定划转处罚权和检查权，结果使审批部门误以为检查权和处罚权都被划转，可以不再行使检查权，造成审批源头和日常检查的“缺位”；执法部门承担了几乎所有的过程监管职责，造成职责“越位”；把大量的人力和物力投入到日常检查管理中去，严重影响执法力度，造成管理和处罚“错位”。

五、 对存在问题的治理对策

为了切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法，继续深化行政管理体制改革，我们必须清醒认识到，这项工作面临着许多亟待解决的困难和问题，本人就目前工作中存在的问题提出一些自己的建议与治理对策：

1、 科学认识相对集中行政处罚权制度的法律本质，理性分析发展方向

《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和中编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》要求各地进一步有计划、有步骤地推进相对集中行政执处罚权制度，这预示相对集中行政处罚权将有一个较大的发展。那么，一方面是相对集中行政处罚权面临理论困境，一方面是要求大力推进这项制度，我们必须通过把握相对集中行政处罚权制度的法律本质，理解和预测其发展方向。

相对集中行政处罚权的法律本质特征，就是对现行法律和法规规定的，对已经由有关机关行使的行政处罚权给予调整。《行政处罚法》第十六条规定，由国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使已经调整过的行政处罚权。国务院和建设部有关规范性文件还进一步指出，相对集中行政处罚权工作只涉及行政处罚职权的调整和重新分配，并不涉及行政处罚权之外的制定政策、审查审批等行政权的调整。我们认为，相对集中行政处罚权的法律本质规范了政策制定职能与监督处罚职能相对分开、监督处罚职能与技术检验职能相对分开的“两个相对分开”原则，有利于调整合并行政执法机构，改变多层执法状况，实现“精简、统一、效能”目标。但是，相对集中行政处罚权制度并没有明确的法律术语规定行使相对集中行政处罚权的机关不能同时行使审批许可等管理权，而且被部分调整了处罚权的环保、工商、公安交通等部门同样在行使审批管理和处罚权。对此，我们认为，相对集中行政处罚权制度是一个历史的产物，在一定的历史阶段和历史条件下，针对行政权的某些弊端，在执行权的范围内实行审批权和处罚权的分离，既有合理性，也存在诸多问题。在制定政策、审查审批等行政权同样进行调整和归并后，在执法领域处罚权相对集中后，审批管理权与处罚权有可能统一起来，分权主要在决策、执行、监督权这个更高的层次上进行。

十六大报告指出 “按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次多、职能交叉、人员臃肿、职责脱节和多头执法等问题。”这个阐述进一步表明，权力分离主要在决策、执行、监督层次，在执行权内部再进行审批权和处罚权的分离，目的也是为上一层次的分离进行理论探索和实践。一旦上一层次进行分离，下一层次不宜再次细分。

2、 完善法律体系，保障相对集中行政处罚权工作有法可依

⑴、对现有法律、法规中与相对集中行政处罚权制度相抵触的内容进行修改。

要对现有法律、法规内容进行修改，对法律、法规的制定程序和模式进行改革，建立审批权和处罚权相对分离、独立的新的法律体系，使之适应相对集中行政处罚权确立的分权体制。

⑵、制定不同层次的法律、法规，建立完善的法律体系。

一是根据《行政处罚法》的规定，由国务院制定相应的《相对集中行政处罚权工作条例》，对实施相对集中行政处罚权制度的目的、原则、实施程序、备案与监督程序做出原则性的规定；二是各省、自治区、直辖市政府根据国务院条例，结合本地实际，制定相应的地方性规章，对在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作的方式、步骤、领域、范围及报批程序，机构的设立、性质、地位、领导管理体制、运作方式及相关部门的关系等做出具体的规定。此外，实施相对集中行政处罚权的各城市还应该根据上述法规、规章，制定具体的规范性文件，对在本地区实施相对集中行政处罚权工作的有关事项逐一予以规范，做到各项工作有法可依、有章可循。

⑶、赋予执法部门对审批行为的行政检查权，以有效实施监督。

明确赋予执法部门对审批行为的行政检查权，实际上是实施行政处罚的前提，也是建立行政审批权与行政处罚权协调统一关系的必不可少的重要环节。行政审批遵循一定的法定程序，以正规的文书、格式、日期、印章等形式予以批准、认可和证明。在形式上具有明示的书面许可的特点。因此，行政处罚部门对审批文书进行检查，以及依据审批文书对管理相对人的行为进行对照检查，便于及时发现违法、违章行为，实施有效查处。只有赋予执法部门对审批行为的检查权，才能有效避免审批许可部门不配合、监督管理流于形式起不到实效的现象。

3、 加强相关部门之间沟通协作，提高执法整体效能

⑴、构筑信息交流平台

通过建立“审批抄告制度”、 “监督反馈制度”等及时衔接、密切配合的平台，集约管理资源，实现低耗高效。

⑵、制定双边或多边文件，明确工作职责

城管执法局分别与工商、规划、市政、市容、环保、公安交通等部门制定双边或多边文件，对容易产生职责交叉、职能不清的问题进行合理的划分。

⑶、建立协作制度

建立定期的联席例会制度，对一些共同的难点、热点问题进行分析、研究，共同提出对策措施。同时，建立联合执法机制，联席会议成员单位不定期开展联合执法，以增强管理合力。

⑷、相互延伸管理手段

执法部门积极为主管部门的日常管理工作提供强制措施；主管部门则运用吊销营业执照、年检年审等处置权支持执法。如环保部门对油烟排污不达标而又拒不执行处罚的饮食店，不予通过排污许可证年检；对占道停车，交警建立车辆、驾驶员年检年审把关机制。这样，最大限度发挥审批和执法的作用，将源头控制和末端管理全过程有机结合起来，形成一个有效的管理系统。

4、 加强参与制度建设，充分发挥城市管理相对人参与执法活动的积极性

⑴、建立信息公开制度

信息公开，有利于管理相对人了解法律、法规和执法程序，实现透明、公平竞争，保证执法资源的合理利用。要充分发挥公共媒体的作用，提高公共媒体的专业水平，使公共媒体更加准确、及时、真实地反映多元城市利益需求；完善和推广听证会制度，形成由利益相关人作为第三方的专家和执法部门共同参与的决策制度，使各方的利益需求得到有效表达。在此基础上，逐步深化、完善公示制度、咨询制度、反馈制度和申诉制度。

⑵、建立监督机制

建立和完善人大代表、政协委员和新闻媒体的政府监督和公共监督机制。同时充分发挥社区自治组织和其他非政府组织（包括企业、社团等）的监督作用，建立互动的监督体系。

⑶、增加法律、法规中“执法者”的义务和管理相对人的权利。

法律的公正、公平是通过权利和义务的对等实现的，否则就不能真正实现法律面前人人平等。受“法即是刑”的传统意识的影响，大多数地方法或部门法都表现出不同程度的一边倒倾向，对执法者而言权利多于义务，而对管理相对人则义务大于权利。许多地方法或部门法可称为“罚款措施”或“罚款细则”，部门“法”变成了部门“罚”，管理部门依靠处罚进行管理。这也是实行相对集中行政处罚权后，管理部门与执法部门职责不清的重要原因之一。增加“执法者”义务，相应地增加了“管理者”的义务。同时，有关城市管理的法律和法规，应规定对执法者可能的不当行为，管理相对人都可以依法进行申诉，维护自己的合法权益。

5、 充分应用先进信息技术，强化执法的科技手段

引进和广泛应用当代先进的信息技术，增强执法管理的科技手段，是提高城市管理效率的有效途径。要充分运用现代计算机、网络和自动化技术等当代科技成果，加强城市管理信息系统的研究开发，增强城市管理决策、执行和监督的科学性和效率，提高城市管理的预测能力和危机预警水平。要加快城市管理电子政务建设步伐，建立起包括基础网络、互联网站、业务管理等子系统的信息化系统，增强执法机关收集和处理城市管理中的各种信息的能力，促进信息的社会共享。要利用综合监控系统对城市管理动态状况实行24小时监控，远程取证、快速调度，有效地减轻执法人员巡查的压力，提高执法效率。

6、 加强执法队员素质教育和执法队伍建设

行政处罚权相对集中后，对执法人员的素质要求更高了，这是行使相对集中行政处罚权能否取得预期效果的重要基础。城市管理行政执法机构的执法人员，要严格按照《国家公务员暂行条例》和其他有关规定，严把进人关，采取考试、考核等办法从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用。同时还要遵循“精简、效能、统一”的原则，理顺队伍管理体制，加强队伍职业道德、业务素质和法律法规培训，提高执法人员的素质，提炼行业精神，造就出一支素质高、业务强、作风硬、管理严、形象好的一流行政执法队伍，确保依法行政、文明执法。

六、 结论

作为我国行政处罚法确定的一项重要法律制度，相对集中行政处罚权工作的推行，对于深化行政管理体制改革，加强行政执法队伍建设，改进行政执法状况，提高依法行政水平，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制，从而促进和保障社会生产力的发展，保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有深远影响。

但我们必须清醒认识到，这项工作面临着许多亟待解决的困难和问题。我们要发扬与时俱进、开拓创新的精神，不断研究新情况、解决新问题、探索新规律、寻找新答案。相信随着实践的不断深入，相对集中行政处罚权制度在日趋成熟、完善的同时，必将在城市管理中发挥其积极、重要的作用，推动城市管理行政综合执法工作再上一个新台阶！

七、 参考文献

1、高志新主编:《中华人民共和国行政处罚法释义》,红旗出版社1996年4月第1版,第25～26页。

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15、卞军民：《深化城市管理体制改革 构建和谐管理执法环境》，法律图书馆网站，2015年10月5日//www.law-lib.com/lw/lw_view.