海事法中行政处罚地域管辖规定的问题和建议

摘 要：　结合2021年《行政处罚法》修订中地域管辖权的修订内容，分析了海事行政执法的特殊性，梳理了海事法规文件及其他文件中对行政处罚地域管辖的规定，分析了现有设定的弊端，在此基础上提出了特定执法行为中的发现地管辖、船籍港管辖等例外管辖原则的立法建议。

　　关键词 : 行政处罚:管辖权:违法行为发生地，

　　Abstract：　In view of the amendments to Law of the People's Republic of China on Administrative Punishments(2021 Revision) concerning territorial jurisdiction, the paper analyzes the particularity of maritime administrative law enforcement, reviews the provisions on territorial jurisdiction in maritime laws and regulations and other instruments to identify the deficiencies with the existing territorial jurisdiction, and proposes suggestions on the legislation concerning such exceptional principles of jurisdiction as that of the the place where the violation is found and that of port of registry in certain cases of law-enforcement.

　　Keyword：　Administrative punishment; jurisdiction; the place where the violation is found;

　　一、《行政处罚法》中管辖权条款的变化

　　自1996年《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）颁布实施以来，行政处罚一直保持着“违法行为发生地”的地域管辖的基本原则，并通过法律和行政法规设定其他例外管辖原则。其第二十条规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定除外。同年，全国人大法工委国家法、行政法室编纂的《<中华人民共和国行政处罚法>释义》一书中对“违法行为发生地”解释为“既包括实施违法行为地，也包括危害结果发生地”。此后，相关的法规文件一直沿用该解释的内容至今。2021年新修订的《行政处罚法》对地域管辖、事务管辖、时间管辖等方面进行了修订。虽然新修订的《行政处罚法》对事务管辖、时间管辖等方面有所调整，并授权国务院部门规章可以设置行政处罚地域管辖的例外原则，但“违法行为发生地”管辖的地域管辖基本原则并没有改变。

　　二、设置地域管辖的目的及海事机构的特殊性

　　由于行政管理事务的复杂性、多样性，各行政主体之间的管辖权难免会出现交叉和重叠。划定管辖权，既是解决行政机关内部的执法分工问题，又对外产生了行政处罚的授权效果。《行政处罚法》中设定了多种管辖权确定的方式，地域管辖主要是指同级别的行政执法机构根据管辖地域与违法行为之间的关联来确定办理行政处罚案件的分工和权限的一种方式。东南大学熊樟林教授在《行政处罚地域管辖权的设定规则》一文中认为，1996年《行政处罚法》设定地域管辖的初衷主要有两个：第一发生地是核心要素。无论是违法行为的处理还是及时维护被违法行为破坏的社会秩序，均是基于发生地的因素。第二，兼顾执法效率。违法行为发生地的处置更有利于行政机关的管辖，减轻行政机关管理成本，提高工作效率。[1]

　　船舶作为海事机构管辖的主要对象之一，其营运特点是流动性强，移动频繁，尤其是跨辖区长距离移动较多，而船舶违法证据随船舶移动，证据隐匿性强，跨辖区取证效率较低。船舶污染海洋环境等违法行为发生地多处于偏远海域，与港口等陆地辖区联系性较差，违法行为所处辖区的执法人员难以及时发现，海上取证困难，行政成本高。涉外船舶在我国管辖的沿海水域发生违法行为后，可能只靠泊中国境内一处港口，海事机构若不及时处理，不利于维护我国的国家利益和法律权威。如外轮在进入我国大气污染排放控制区后才开始转换低硫燃油，而其靠泊的港口远离排放控制区的边界。无论违法行为发生地、经过地还是结果地都不在靠泊港海事机构的管辖区域内。

　　可以看出，无论是从发生地核心要素的角度，或者是执法效率方面，简单的违法行为发生地的管辖模式，并不利于海事机构的行政执法工作。

　　三、现有法律法规中地域管辖的规定

　　正是基于海上的特殊情况，《海事诉讼特别程序法》中设置了有别于《民事诉讼法》的特别管辖原则。那么行政法规系统中是否针对海上的特殊情况设定了特别的地域管辖原则？

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　　（一）海事法律法规文件中地域管辖的规定

　　笔者梳理了海事执法依据的法律、行政法规和交通运输部规章中关于行政处罚地域管辖原则的条款。原《中华人民共和国海上交通安全法》及其2021年修订草案中均未规定海事行政处罚的地域管辖例外原则。《防治船舶污染海洋环境管理条例》第九条则规定任何单位和个人发现船舶及其有关作业活动造成或者可能造成海洋环境污染的，应当立即就近向海事管理机构报告。其中并未限制无管辖权的海事管理机构不得接受报告，但其中亦未授权接受报告的海事管理机构拥有对违法行为的管辖权。此条款的设置主要还是为了及时防治海洋环境污染。《交通运输行政执法程序规定》（2021年修订）第六条规定：行政处罚由违法行为发生地的执法部门管辖。行政检查由执法部门在法定职权范围内实施。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。该条款按照原《行政处罚法》的规定，沿用了“违法行为发生地”地域管辖的基本原则，并未制定例外的管辖原则。交通运输部海事局2019年颁布的《中华人民共和国海事行政处罚实施细则》第六条也遵循设立了违法行为发生地管辖的基本原则，第二款针对六类违法行为，规定违法行为可以由发现地海事管理机构管辖的特别管辖规定：（一）船舶进出港口未按照规定向海事管理机构报告的；（二）船舶未按照《船舶现场监督报告》《船旗国监督检查报告》《港口国监督检查报告》的处理意见纠正缺陷或采取措施的；（三）船舶未按照规定开展自查或者未随船保存船舶自查记录的；（四）不按规定缴纳或少缴纳港口建设费的；（五）船舶排放法律法规禁止排放的污染物或者超出标准排放污染物的；（六）船舶未按照规定记录危防管理类文书的。其中第四项，港口建设费已于2021年1月1日起停止征收，该条已经没有实际意义。第（一）（二）（三）（六）等4项针对船舶具体的违法行为，第（五）项针对船舶污染环境类的违法行为，包括向海洋排放的船舶垃圾、生活污水、含油污水、含有毒有害物质污染物、船舶产生的废气等5类污染物的违法行为。

　　（二）其他机构关于地域管辖的规定

　　2002年公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》中针对公共汽车、铁路、港口、网络违法等特别情况设定了多种地域和机构管辖的例外原则，是目前规定地域管辖原则最为详细的文件之一。值得注意的是其中第九条：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。如果由违法行为发现地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为发现地公安机关管辖。”其中首次确立了违法行为发现地管辖的地域管辖原则，但该条款出台后备受各方质疑。虽然2005年颁布的《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条已经为发现地管辖原则的合法性背书，但在2006年的修订中，公安部仍将第九条对应条款内容修订删除。该条款对应内容修订为“违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。此次修订删除了原条款中发现地管辖原则，变为居住地管辖原则，并一直延续至今。其后，在2018年修订中对违法行为发生地和违法结果发生地做了无比详细的解释，但再未恢复发现地管辖原则。

　　有别于公安等地方政府部门的执法机构，沿海的海事机构属于中央直属系统。各直属海事机构均隶属于交通运输部海事局，职能机构相同，主要是依据辖区划分各自执法，彼此间协作较多。检索相关海关、统计、气象等中央直属系统的法律法规，大部分规定以违法行为发生地管辖为基本原则，但也存在着其他的地域管辖规定。如1987年颁布的《海关行政处罚实施条例》在2004年修订时增加了地域管辖的基本原则，其中第三条“海关行政处罚由发现违法行为的海关管辖，也可以由违法行为发生地海关管辖”。该条规定了海关对行政处罚案件的地域管辖原则即以发现地管辖为基本原则，违法行为发生地管辖为例外原则。同时，《海关行政处罚实施条例》设立了管辖权纠纷由最先发现违法行为机构管辖的竞合管辖原则，这也有别于《行政处罚法》的由最先立案机构管辖的竞合管辖原则。海关针对的部分违法行为发生地位于国外，我国境内多为违法行为后果发生地，设置为发现地管辖的基本管辖原则也符合海关工作的基本性质。再如《中华人民共和国统计法实施细则》（2006年第453号国务院令）第六条针对地方统计系统仍规定为违法行为发生地管辖的基本原则，但是第二款则针对国家统计局设定了不限于地域的管辖原则。如“县级以上地方各级人民政府统计机构依法查处本行政区域内发生的统计违法行为；在国家统计局派出的调查队组织实施的调查中发生的统计违法行为，由组织实施该项统计调查的调查队负责查处”。《气象行政处罚办法》第十一条行政处罚的一般管辖原则由违法行为发生地的气象主管机构管辖，但是其中设定了两项特别管辖原则，其中一项为级别管辖，一项为地域管辖。其中第二款第（一）项从事大气环境影响评价的单位进行工程建设项目大气环境污染时使用的气象资料不是气象主管机构提供的或经其审查的，由建设工程所在地的气象主管机构管辖。虽然该条规定为例外情况，但其内容本质是对违法行为发生地的管辖竞合的一种特殊安排，以建设工程所在地来确定违法后果发生地的管辖原则。

　　2013年国务院机构改革中将原国家海洋局、公安边防海警、中国渔政等部门整合重组了国家海洋局，由国土资源部管理。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法。2018年，根据党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，自然资源部组建，对外保留国家海洋局牌子。同年，全国人民代表大会常务委员会通过关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定。海警队伍整体划归中国人民武装警察部队领导指挥，调整组建中国人民武装警察部队海警总队，称中国海警局，中国海警局统一履行海上维权执法职责，包括执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私等方面的执法任务。在2021年颁布的《中华人民共和国海警法》第四章海上行政执法中针对海上行政执法的特殊情况，设置了认罪认罚取证、违法事实推定等特别制度。虽然暂未对地域管辖等方面设定特别的管辖制度，但是其中第三十四条明确“各级海警机构对海上行政案件的管辖分工由中国海警局规定”。该条款赋予了中国海警局设置管辖权的权利，显然与《行政处罚法》关于地域管辖的例外原则只能由法律、行政法规和部门规章规定不一致。正因为法律、行政法规和部门规章的立法程序更严格，所以《行政处罚法》才设置如此的限制。如果其他的部门规章也采取相同的立法方式，无疑架空了《行政处罚法》第二十二条的限制。《中华人民共和国海警法》第三十四条能否解决今后海警机构的相关文件设置其他地域管辖原则的合法性问题有待商榷。

　　四、目前海事设置发现地管辖的弊端

　　目前，海事关于发现地管辖的设置存在行政诉讼败诉的风险。《海事行政处罚实施细则》仅为交通运输部海事局的规范性文件，并不是《行政处罚法》所列举的可以设定管辖原则的文件。地域管辖权的确定，会直接产生行政授权的效果，会直接决定一个海事行政机关是否有行政处罚权。《海事行政处罚实施细则》第六条第二款在无法律、行政法规依据的基础上扩大了海事行政机关的处罚权限。根据《行政诉讼法》第六十三条的规定，行政诉讼案件的审理以法律、行政法规、地方性法规为依据，参照规章，其中并不包含规范性文件。海事法院仅会依据《行政处罚法》的规定来判断海事机构是否有行政处罚管辖权，而不会依据《海事行政处罚实施细则》。

　　从现场执法的角度来说，“发现”是指人的行为，主动找到、看到或知道，主要依靠执法人员的行为和主观判断。能否发现违法线索与执法人员的业务技能、船舶检查经验、法律知识水平有很大的关系。发现地海事机构有权利管辖，那么就有义务管辖。发现地管辖原则变相增加了所有海事机构查处违法行为的义务。《直属海事系统权责清单》中包含船舶、船员、规费、通航等6大类，共30项各类现场检查（排除港建费稽查），海事执法人员的现场检查不可能面面俱到。如果现场执法人员水平不足，未发现应当发现的违法行为线索，是否构成履职不到位的问题仍需要讨论。同时，执法人员发现违法行为则要采取进一步的调查处罚措施，而不发现反而轻松，这一设置反向激励现场执法人员不要主动去发现违法行为线索，也增加了执法人员的廉政风险。反过来说，某些海事机构为了提高处罚案件数、罚款金额或者基于特定指标而针对船舶增加各种类别的检查频次以发现违法线索，会增加船舶迎检的负担。

　　《海事行政处罚实施细则》第六条中表述为“可以由发现地海事管理机构管辖”，其中一层字面意思是指发现地海事管理机构有权利管辖；另一层意思是发现地海事机构愿意管辖可以管辖，如不愿意可以移交违法行为发生地管辖。“可以”作为选择项，那么发现地海事管理机构可为也可不为。而对违法行为的调查处理属于海事管理机构法定职责，既是海事机构法定权利，也是法定义务，不应当由海事机构选择可为或不为。管辖权的确定、职责的安排应当有明确固定的指向，避免行政机关之间的职责推诿。

　　五、下一步对管辖权规定的修订建议

　　行政处罚管辖权的设定是为了规范行政处罚行为和行政执法机构内部管理，提高行政效率，及时查处违法行为。不能为了查处某些违法案件而扩大海事机构的处罚权限，处罚只是海事机构的行政管理措施之一，并不能代替行政管理职责。

　　（一）以交通运输部规章作为起点，构建多元化的行政处罚地域管辖原则。

　　构建以违法行为发生地管辖为基本原则、设置多种例外的管辖原则，明确海事机构地域管辖职权划分。如设置发现地管辖原则应当与违法行为有所联系，而不应当简单地设定发现地管辖原则。试想，如某船员在大连海事局举报一起仅在珠江口以南水域航行船舶进出港未按照规定向海事机构报告的违法行为，应如何处置。建议针对外国籍船舶设置为海事机构在开展港口国监督检查中发现的违法行为由其管辖。如船舶被海事机构采取行政强制措施期间发现的违法行为，应当由其管辖。

　　（二）构建船籍港对违法行为的例外管辖原则。

　　船舶进出港口不向海事管理机构报告等诸多违法行为的指令是由船舶所有人或经营人下达，是船舶违法行为的开始，违法行为的利益获得者主要也是船舶经营人或所有人。海事机构管理的对象也是船舶经营人或所有人。针对船舶所有人或经营人的管理主要依靠船籍港海事机构。在德国违反秩序法中规定“利害关系人于开始罚锾程序时有住所者”的机构有管辖权。我国台湾地区的“行政罚法”中“行为人之住所、居所或营业所”的机构均有管辖权。[2]目前，各海事机构，尤其是开展检查的港口海事机构与船籍港海事机构缺少必要的联动机制和顺畅的沟通渠道。船籍港海事机构不了解船舶营运状态、实际船舶技术状态和违法行为等信息。构建船籍港的例外管辖原则，既丰富了船籍港海事机构对船舶所有人、经营人的管理措施；同时结合航运公司安全管理体系审核机制，也有利于加强对航运公司的安全管理。船籍港管辖应作为例外管辖原则，只有发现违法行为的海事机构调查、取证、决定较为困难时才可以移交船籍港海事机构处理，如当事人故意破坏证据导致海事机构无法确定管辖权或投诉举报等情况。

　　（三）充分利用电子信息系统，完善管辖权与海事协查的关系。

　　新修订的《行政处罚法》第六十一条规定在当事人同意并确认的情况下，行政机关可以通过电子邮件等电子方式送达行政处罚决定书。该条的出台，已经彻底改变了原《交通运输行政执法程序规定》第十七条禁止送达处罚决定书的要求。今后海事行政处罚全程通过中国海事综合服务平台调查处理已经获得了合法性的支持。目前的执法检查和海事协查机制中，当涉案船舶被查获时仍需当事人到有管辖权的海事机构进行调查处理，增加了调查处罚的时间成本。建议船舶停靠港口的海事机构发现船舶存在需要协助调查的违法行为的，应当依法予以调查，并将证据材料移交有处罚权的海事机构。有处罚权的海事机构仅需对证据材料进行认定即可。各海事机构对处罚证据的移交等手续也可以通过协同管理平台完成，充分利用网络提高对行政处罚的处理效率。

　　参考文献

　　[1]熊樟林.行政处罚地域管辖权的设定规则[J] .中国法律评论，2020(05):34-42.

　　[2]章剑生.行政管辖制度探索[J]法学2002(04):28-32.

　　[3]陈军.违法行为发现地公安机关行政案件管辖权讨论[J].江苏警官学院学报, 2004(2):91-93.

　　[4]肖峰.水上交通安全风险及其船籍港安全管理机制[J]中国水运，2016(10)-38-39.

　　[5]谷雨.浅议海事行政处罚中的地域管辖([J]世界海运2003(04):19-20.