村民自治的宪政之维

【内容摘要】自发产生的村民自治经推广而成长为我国当代农村的基本政治制度。村民自治之正当性在于它的自治与自主。宪法关于村民委员会性质、职能及产生办法的规范条款是对村民自治的制度保障。村民自治是农村的民主宪政之治，其动力与源泉在于村民精神。没有村民精神就没有村民自治的制度化发展。

【关键词】 村民自治 正当性 农民 宪政 村民精神

1980年代村民自治这种由农民自发组织的基层政治新秩序在我国农村诞生，从此村民自治即成为国内外学术界研究、关注的热点。二十余年过去了，关于村民自治的学术探讨是愈来愈分工化、理论化。然而，长期以来有关村民自治之正当性、制度保障及其动力源泉等主题一直未引起学术界足够的重视，相关的研究著述并不多见。[i]村民自治已载入我国宪法，是我国一项重要的政制制度，对其以上主题研讨的忽视与其在我国政制架构中的地位颇不相称。有鉴于此，笔者不揣浅陋，试着从宪政的维度对村民自治之正当性、制度保障及其动力源泉等方面提出自己的管见与思考，以就教于各位学界同仁。

一、村民自治的发生学考察

当我们把最初问世于农村的村民自治视作农村的一种新秩序时，它应属哈耶克（f.a.hayek）所倡导的“自生自发秩序（spontaneous order）”[ii]；而当我们把村民自治作为一项伟大的制度创新时，那此创新主体则非农民莫属。从发生学上看，早期实践中的——非后来经认可、建构的政制意义上的——村民自治是在体制性秩序因解体而缺位的境况下自发产生的，它具有鲜明的自生自发性格特征。对此，追溯一下村民自治秩序最先是如何诞生的或许更能令人信服。

众所周知，最早开展村民自治的是广西宜州市屏南乡的合寨村，时间为1980年2月。当年村民们自发选举村民组建村委会、实施村民自治，是“源于包产到户之急需”[iii]，与理性秩序建构无关，与革新我国农村政治制度的伟大历史创举意图无涉。1979年风闻外地“分田到户”的合寨村村民亦自发在本村实行“包产到户”，但获得经济独立的村民却随之直面着政治困境：原有的人民公社政社合一秩序在包产到户中瘫痪瓦解、村庄处于无管理没安全的“自然状态”。

“大队的人连村里的那一片林子都忙得看守不过来，哪有空管我们这里的事呢？为了防盗，老乡把牛拉进房子里与人同住一室，这总也不是长久之计吧？春耕在即，伙着用的渠道总该理一理，人畜也不能每天都趟过村前这条小溪吧？这些事没有人管只能自己管，属自己的事，自己都不管，还能傻乎乎地等别人管？但要管这些事总得有一个组织，有一个名义，有人牵头去办。地已经包了，生产队不存在了，队长也就没有名分了，再出头管事名不正，言不顺。那么这个组织叫什么呢，大队叫管委会，我们就叫个村委会——城里人叫居民，我们村里的人不就是村民吗？村民委员会这个称呼，既符合村里实际，又符合我们的身份。”[iv]

这就是当初动议选举村委会、开展村民自治的合寨村村民韦焕能的现身说法，他的这段心路历程涵摄了村民自治秩序在农村诞生的全部逻辑，而村民自治的自生自发性由此亦可见一斑。

就像1978年冬安徽小岗村农民自发实行的“包产到户”揭开了我国农村经济体制改革序幕一样，1980年春广西合寨村村民自发开创的村民自治亦吹响了我国农村基层民主政治改革的号角，以村民自治为核心的农村基层民主政治建设正是以此为契机开始在我国广大农村推广开来，就这样村民自治迅速发展成为一种制度——我国农村的政治制度。在村民自治早期，彭真同志就对村委会这种村民自治组织公开称赞，并在1982年7月的全国政法工作会议上提出：“居民委员会、村民委员会如何搞，包括和基层政权的关系问题，各地可以根据实际情况采取多种形式试验，待经验比较成熟后，再作比较研究，并修改居民委员会条例，制定村民委员会条例。”[v]1982年8月，国家决策层以发文——中共中央第36号文件——的形式自觉地认可村民自治并鼓励全国各地农村开展通过村委会实施自治的试点工作。四个月后，村民自治组织——村民委员会载入我国新宪法，农民自发创造的农村民主政治形式正式“转正”为我国农村的基本政制制度。村民自治从此获得了宪法的制度保障，成为我国政制架构中的一种制度装置。五年后，我国《村民委员会组织法（试行）》颁布，村民自治法律制度基本框架初步建立。1998年11月，经修正的《村民委员会组织法》取消试行限定，开始在全国范围内生效实施。

自1998年《村民委员会组织法》颁布实施以来，先后有江西、广西等六省、自治区的人大常委会制订了在本行政区域实施村委会组织法之办法，另有山东、新疆、上海等二十五省、自治区及直辖市人大常委会制定了在本行政区实施的《村民委员会选举办法》。村民自治载入宪法并日益规范化、法制化对村民自治进一步拓深其在我国农村的社会根基意义深远。托克维尔（alexis de tocqueville）在考察美国基层民主后曾指出：“只要乡镇自由还未成为民情，它就易于被摧毁；但只要它被长期写入法律之后，就能成为民情的一部分。”[vi]同理，赋予村民自治国家政制装置意义上的合法性，既能使其在我国农村社会的纵深扩展名正言顺、有法可依，又能促进广大农民对村民自治的理性认识、激发他们在自治过程中的政治创新潜能，使村民自治日益成为我国亿万农村民情之所需、民心之所向。

二、正当性：自治与自主

对我国农民而言，村民自治载入宪法及《村民委员会组织法》的实施使村民自治转化成一场集民主政治的教育、训练及实践于一体的革新农村传统的政治运动。那么这场具有“合法性”的农村政治改革，其正当性在哪里？缺乏正当性即意味着非正义性[vii]，而作为栖息着我国八亿农民的农村基本政治结构的村民自治若本身不具有正义性是不可思议的[viii]。其实，村民自治正因为它内在的正义性与正当性才使它迅速地被赋予了合法性，村民自治之正当性就体现在它的“自治”与“自主”上。

勿庸置疑，村民自治的核心在于“自治”。那何谓自治？这方面的权威马克斯·韦伯（max weber）曾作过经典阐述：“自治意味着不像他治那样，由外人制订团体的章程，而是由团体的成员按其本质制订章程（而且不管它是如何进行的）。”[ix]在《法律社会学》里，他还详论道：“自治的概念，为了不致失去任何明确性，是与一个根据其特征以某种方式可以划定界线的人员圈子的存在相关联的，哪怕特征会有所变化，这个人员圈子依据默契或者章程，服从一项原则上可由它独立自主修订的特别法。”[x]村民自治的自治范围关联着的是一个个特定存在的、富于地方性的村庄，其地方性表现在“他们活动范围有地域上的限制，在区域间接触少，生活隔离，各自保持着孤立的社会圈子”。[xi]我国农村村庄的地方性决定着其应由村民根据其特质——地方性通过制订村规民约来进行“自我管理、自我教育、自我服务”，其自治组织——村委会在其运作过程中只受村民的监督而不应受其他机关团体或个人的干预与控制。各地农村的地方性是其必须自治及自治可能的根源所在，村民自治之自治正当性正是渊源于此等根源。

农村不但需要自治，而且这种自治还必须是自主性的。“自主意味着，领导人和团体的行政班子依照团体自己的制度任命的，而不像不自主的团体由外人任命的那样（不管任命是如何进行的）。”[xii]自主性自治要求其自治组织村民村委会之主任、副主任及委员均须由村民自主、平等地投票选举产生，且整个选举过程不应受到外界的干预。在现实的村民选举过程中，为了使其选举自主能最大限度地得到实现，村民创新发明了“海选”模式，它有效地抑制了村党委或乡镇政府通过事先“定调子、划框子”对选举过程的干预甚或主导，在很大程度上保障了村委会成员任命的村民化。“海选”制度使村民在选举过程中部分摆脱了党政权力对选举不正当的干预，赢得了选举任命这一基本民主权利行使的自主，人民主权由此而在村民身上得到了真正的体现。村民自主选举的村委会因为其产生的正当性而具有相当的民意基础及村内权威，因而，它在行使其管理职能时不但能得到村民的信任与支持，而且能完全自主地开展自治工作。

亨廷顿（samuel p.huntington）曾指出：“用普通的政治术语来说，缺乏自主性的政治组织和政治程序就是腐败的。”[xiii]徐勇认为：“只有产生于农村内部的自主性力量，才能为村民自治提供内在的动力和源泉。”[xiv]此等旨趣相投的名家之论说明，自主对于村民自治而言是绝对的不可或缺，没有自主的村民自治就没有活力，其本质上就是腐败的。自主才能使村民选举告别“党政化”实现“村民化”，自主才能使村委会具有有机的团结构造及应然的内聚力，自主是村民选举及村委会运作走向制度化的必要条件。只有从产生到运作、从实体到程序都制度化了，村委会才有内在的动力，村民自治才是现代民主宪政意义上的自治。没有制度化的村委会，村民自治势必难以摆脱趋于腐败变异之命运。而实现村委会的制度化，关键在于保障及加强村委会整个运作过程中的自主。自主是我国村民自治的关键。

村民自治最大的合法性与其说是来自于宪法关于村民自治的保障规定，毋宁说在于其能使农民实现正当的自治与自主。与来自上位的法律相比，由村民组成的村民会议所制订的“村规民约”更能体现、保障及促进村民自己的利益。早在十八世纪亚当·斯密（adam smith）就指出：“法律应该让人民自己照应各自的利益。人民是当事人，定然比立法者更能了解自己的利益”[xv]。那法律如何让农民照应他们的利益呢？显然，没有比赋予农民在自治时更多的自主，允许并鼓励村民大会去因地制宜地制订自己的特别法——村规民约更好的方法。


三、对村民自治的民主证成

自古以来，我国农民因为没有经济地位的独立尤其是不能直接占有和支配土地这一基本生产资料，因而毫无自主的政治权利可言，广大农村只有“为民作主”而不知直接选举的政治民主为何物。但历史辗转反复至上个世纪的八十年代，伴随着我国农村经济体制改革的启动及发展，农民终于掌握了对土地这一最为重要的生产资料的支配权，他们从此不再依附于任何组织或个人，成为我国当代最具独立性与自主性的一个社会阶层。村民自治正是在这种背景下问世并发展起来的。村民自治重塑了我国农村社会的政治秩序，为宪政民主在我国当代农村的实现形式。

其实，对于村民自治这种基层民主，许多社会主义经典作家都曾有过深刻的阐述。列宁指出：“委托代表机构中的人民‘代表’去实行民主是不够的。要立即建立民主，由群众自己去从下面发挥主动性”[xvi]他还曾反问道：“难道除了通过实践，除了立刻开始实行真正的人民自治，还有其他训练人民自己管理自己、避免犯错误的方法吗？”[xvii]关于我国政治体制改革和发展社会主义民主的路径，邓小平认为，“调动积极性，权力下放是最主要的内容，我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性”，他一再强调“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主”[xviii]。彭真则说道：“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础”[xix]。

列宁、邓小平和彭真的以上经典论述告诉我们，村民自治乃是我国发展农村现代民主政治的必经之路，为我国八亿农民的宪政之道。下面我们进一步对村民自治中的民主进行“达尔式”证成。

颇负盛名的美国政治学家达尔（robert a.dahl）曾在葱茏的民主思想丛林中梳理出民主过程的五项标准，即有效的参与、投票的平等、充分的知情、对议程的最终控制和成年人的公民资格，并认为民主就是由这五项标准构成的[xx]。以我国现行《村民委员会组织法》来考量，我国村民自治中的民主在这五项标准上均能达标，称得上是农村的现代民主。村民自治实行的是民主选举、民主决策、民主管理及民主监督[xxi]。村民自治的组织机构——村民委员会的主任、副主任和委员由村民直接选举产生，凡年满18周岁的村民除依法被剥夺政治权利外均享有选举权和被选举权[xxii]；村民委员会实行村务公开制度，就公开内容接受村民查询[xxiii]；由本村18周岁以上的村民所组成的村民会议，在村民自治中具有最高法律地位，对村内所有公共事务享有最终决策权[xxiv]，依据这些法定程序与规范村民直接有效地参与村内公共事务决策的民主权利有了充分的法律保障。通过参与每个村民的公民资格得到了认可与实现，而村民对村务充分的知情亦因此不容置疑，由此可知，村民自治是我国村民的民主之治，村民自治秩序为一种现代民主政治的宪政秩序。

“民主问题向来就是参与问题：没有特别的规则，没有温室般的有利环境，没有被强制指定的结果。打开民主之门，任其发展就行了。”[xxv]对我国农村来说，境况尤为如此。我国农民的整体文化素质还有待于逐步提高，与现代民主政治的要求尚难契合。但这毫不妨碍村民参与村内公务的管理及本村政治秩序的生成，相反，没有村民自主参与的农村政治秩序根本就不是民主的政治秩序，更不是正当的宪政秩序。所以，要发展我国农村的宪政政治，保障八亿农民的民主政治权利，除了敞开民主的大门，让广大农民自主地参与农村民主政治外，别无选择。关于宪政，毛泽东曾经有个简单明了的定义：“宪政是什么呢？就是民主的政治。”[xxvi]的确，没有民主即没有宪政，剥离一切表层之后，宪政就是一种民主的政治。农村政治是不是一种民主宪政政治，检验的标准即为农民参与的民主权利是否得到保障，村民自治是否为一种实然上的民主之治。

四、村民自治的制度保障

我国现行宪法对村民委员会的性质、职责及产生办法作了明文规定，村民自治制度由此正式成为我国亿万农村的基本宪法制度。这在我国自近代以来的百年立宪史上具有里程碑意义，它标志着我国农民摆脱了几千年来他治的传统政治体制、历史性地踏上了自主与自治的现代民主政治之路。

现行宪法第一百一十一条第一款规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”宪法的这一条款蕴含着宪法保障，即对村民自治的制度保障。

作为宪法理论的制度保障说是二战后倍受重视的诠释宪法地方自治条款的理论学说。追溯起来，制度保障说最早是由德国著名宪法学家施米特（carl schmitt）提出来的。施米特在1928年初版的《宪法学说》第十四章第四节“应当将制度保障与基本权利区别开来”中第一次阐述了制度保障说。在此著名著作的著名章节中，施米特明晰地论述了他的两个观点：一、自然团体或组织团体本身不具有先于国家因而国家只能保障不能限制的基本权利；二、宪法对地方自治之规定只不过为其提供制度保障，鉴于这种宪法保障的存在，其他法律对地方自治就不能予以废除，一切按其实质内容来看取消了地方自主权或剥夺了其根本存在状态的法律都是违宪的[xxvii]。关于宪法制度保障的核心内涵，施米特其实在此章节之开头就以决断的语气表达出来了。他说：“透过宪法法规，可以为某些特定的制度提供一种特殊保护。因此，宪法律的目标就是防止用普通立法手续来实施一项废止行为。”[xxviii]换言之，对抗立法者，立法者不能通过立法行为恣意干预、限制甚或废除宪法保障的制度，乃是制度保障说的核心要义。

以施米特的制度保障思想来诠释我国宪法第一百一十一条，则此条款的基本功能就在于防止宪法以外的法律法规或规章条例对村民自治这一我国农村基本宪政制度的干预、限制甚而废止，亦即宪法进行如此规范其目的在于为村民自治制度提供一种宪法保障，使这种制度能在国家范围内得到绝对的、不受其他法律限制的实施。根据制度保障说，我国各级立法者均无权通过其立法行为恣意限制或废止村民自治制度，其所立法律法规之规范如对村民自治制度构成了事实上的限制即属违宪。

就我国现状而言，在各位阶的法律法规中尚未发现与我国宪法第一百一十一条相冲突的规范条款，因此，未曾出现涉及法律法规违反宪法有关村民自治之规定的宪法诉讼事案。但在村民自治的实际运作中，情况则大谬不然。最典型的莫过于在村民自治过程中，村委会与村党支部关系多不协调，有时甚至矛盾重重、冲突四起，“两委”之间的矛盾冲突常常使村民自治陷入一种无为不治的停滞状态。我国村民自治的推广具有自上而下的特征，村民自治过程中农民与国家之间的关系始终未能得到制度化解决。在与国家的关系中，农民依然处于被动、单向及内敛的传统地位[xxix]，农民的内在权利与国家的外在权力之间的传统紧张关系并未因实行村民自治而彻底消解。村民自治的宪法地位及制度保障在很大程度上还是一种纸上应然而非现实实然，此乃村民自治之困，亦为农民宪政之惑。

五、动力与源泉：村民精神

托克维尔在考察美国的基层民主时发现，在美国，乡镇不但有自己的自治制度，而且还有支持和鼓励这种制度的乡镇精神。其乡镇精神体现在：“在美国的乡镇，人们试图以巧妙的方法打碎（如果我可以这样说的话）权力，以使最大多数人参与公共事务”；“他们（按：指乡镇居民，下同）在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由赖以实现的组织形式（按：指乡镇自治组织，下同）……他们体会到这种组织形式的好处，产生了遵守秩序的志趣”[xxx]。乡镇精神本质上就是美国的民主精神，没有乡镇精神就没有美国的民主。

以村民自治为主的我国农村基层民主缺少的就是像美国乡镇精神那样的精神支持，这是我国当下诸多农村村民自治运作不灵、腐败变异的内在主体性根源。村民是推动村民自治及民主政治发展的基本力量。村民有基于自身利益的民主要求，是村民自治制度产生及发展的内在动力。我国村民应该像美国乡镇居民具有乡镇精神一样具有自己的村民精神；我国农村基层民主需要村民精神的支持，一如美国的乡镇民主需要乡镇精神一样。我国的村民应该以美国的乡镇居民为榜样，像发明“海选”制度、“民主日”制度一样去发明更多的制度方式以打碎外在权力对自治自主的制约，以使最大多数村民参与村内公共事务，在最大可能的范围内去积极从事乡村社会管理，养成信任、支持但又监督村委会的现代村民意识，认真对待自己的民主权利又不忘履行自己的村民义务。村民具备这种村民精神，村民自治才有至上的主体性的精神支持，农村基层民主政治才有持续发展的内在动力。

村民自治在我国的发展本身就是一个自下而上的探索过程。无论从发生学上来考察还是从制度建构之格局来考量，通过选举、罢免、村民会议等直接民主形式在村民自治过程中扮演“主权者”角色的都是村民而不是他人。但没有村民精神的村民主权者事实上难以持续地担当好主权者角色。不具有村民精神的村民常常是被动、消极地参与村庄公务，根本不会主动、积极地尽最大可能去从事村庄事务管理。只有具有村民精神的村民才会萌发权利意识，懂得为权利而斗争是自己的义务、主张权利是自己对乡村社会的责任。唯有村民精神才能剔除村民身上传统的“治民”体制下的无独立观念与自主意识的顺民心态，从而转型为适应我国发展农村宪政政制需要的现代公民。村民精神的发育、成长，是我国村民自治走向制度化的关键。

村民自治的核心价值在于为农民的自由、自主和自治活动提供了广阔的制度性平台，它的天然属性是民治而不是官治[xxxi]。但要充分有效地利用这个制度性平台，作为自治之主体的村民就应该不断强化其主体意识和参与频率，以此来培养他们的村民精神。没有村民精神，广大村民依然难以摆脱恐惧参与、害怕作主的传统政治观念。没有村民精神，村民自治下的村民是身在民治中，心在官治下。有了村民精神，村民才会去积极参与、力行自治，坚持通过各种民主形式来捍卫并完善“民享、民有、民治”的村民自治秩序——保障农民权利的农村宪政秩序。

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[i] 从《村民自治的研究格局》（作者仝志辉，载《政治学研究》2000年第3期）和《关于村民自治主体性的若干思考》（作者程为敏，载《中国社会科学》2005年第3期）两文对我国村民自治研究主题的概括分析来看，村民自治之正当性、制度保障及其动力源泉等方面至今未受到学术界应有的关注。

[ii] 有关哈耶克对“自生自发秩序”的探讨，可参见氏著：《法律、立法与自由（第一卷）》第二章，邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版。

[iii] 参见徐勇：《最早的村委会诞生追记》，《炎黄春秋》2000年第8期。

[iv] 米有录：《静悄悄的革命从这里开始——寻访中国第一个村委会》，《乡镇论坛》1998年第12期。

[v]《彭真文选》，人民出版社1991年版，第430－431页。

[vi]（法）托克维尔：《论美国的民主》（上册），董果良译，商务印书馆1988年版，第67页。

[vii] 对正当性与合法性均有权威论述的德国学者施米特（carl schmitt）曾指出：“正当性的意思是符合正义的，合法性的意思是合符法则的”，参见氏著《政治的概念》，刘宗坤等译，上海人民出版社2003年版，第530页。笔者完全认可施米特上述正当性关乎着正义、合法性源自于法律规范的思想旨趣。

[viii] 美国著名政治哲学家罗尔斯（john rawls）在讨论“正义的主题”时指出：“正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式。所谓主要制度，我的理解是政治结构和主要的经济和社会安排。”参见氏著：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第7页。依据罗尔斯的正义论思想，村民自治的正义性（正当性）在价值功能上还要高于其合法性。

[ix]（德）马克斯·韦伯：《经济与社会》（上卷），林荣远译，商务印书馆1997年版，第78页。

[x]（德）马克斯·韦伯：《经济与社会》（下卷），林荣远译，商务印书馆1997年版，第56页。

[xi] 参见费孝通：《乡土中国 生育制度》，北京大学出版社1998年版，第9页。

[xii]（德）马克斯·韦伯，前引9，第78页。

[xiii]（美）亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，生活·读书·新知三联书店1989年版，第20页。

[xiv] 徐勇：《<岳村政治>序言》，参见于建嵘：《岳村政治》，商务印书馆2001年版，第10页。

[xv]（英）亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》（下册），郭大力 王亚南译，商务印书馆1974年版，第102页。

[xvi]《列宁全集》（第9卷），人民出版社1985年版，第270页。

[xvii]《列宁全集》（第3卷），人民出版社1985年版，第306页。

[xviii] 参见《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1993年版，第242、252页。

[xix]《彭真文选》，人民出版社1991年版，第607页。

[xx] 参见（美）罗伯特·达尔：《论民主》，李柏光 林猛译，商务印书馆1999年版，第43页。

[xxi] 参见我国《村民委员会组织法》第二条。

[xxii] 参见我国《村民委员会组织法》第十一、十二条。

[xxiii] 参见我国《村民委员会组织法》第二十二条。

[xxiv] 参见我国《村民委员会组织法》第十七、十八、十九、二十条。

[xxv]（美）罗伯特·h·威布：《自治：美国民主的文化史》，李振广译，商务印书馆2006年版，第278页。

[xxvi]《毛泽东选集》（第2卷），人民出版社1991年版，第690页。

[xxvii] 参见（德）卡尔·施米特：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2005年版，第182页以下。

[xxviii]（德）卡尔·施米特，前引27，第182页。引文中的“宪法律”是施米特宪法学说中的关键概念之一。施米特把宪法规范分为“宪法”与“宪法律”两部分，宪法律不具有政治决断性质，可以被修改；而宪法即宪法中的核心宪章乃掌握制定宪法权力者，属于对一个政治体存在形式及属性所作的政治决断，它不容作任何修正。参见氏著：《宪法学说》第一、二及十四章。

[xxix] 参见程为敏：《关于村民自治主体性的若干思考》，《中国社会科学》2005年第3期。

[xxx]（法）托克维尔，前引6，第75、76页。

[xxxi] 参见徐勇：《面向未来——深化村民自治研究》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2005年第2期。