从中美宪法的比较看我国机构膨胀的原因

【摘要】 同美国宪法相比，我国宪法对政府机构的约束是非常柔性的约束，对于税收、拨款、人员编制等等实在的权力，宪法基本上没有规定。这些，为机构膨胀提供了方便。

【关键词】机构膨胀；中国宪法；美国宪法；刚性；柔性


　　所谓机构膨胀，是指国家机构的数量不合理增多，机构内部的工作人员不合理增多，导致扯皮推诿、争权夺利、人浮于事、效率低下、税负沉重的一种政治现象。机构膨胀有多方面的原因，宪法上的漏洞是重要方面。　


　　（一）限制权力——刚性的“不得”与柔性的“不得”。　

　　美国宪法及其27条修正案中，共有79个“不得”（shall not或no shall或neither… nor shall），除了第十三条修正案中的“不得”（“奴隶制和强迫劳役都不得存在”）兼有针对地方政府和白人民众的性质，其余78个“不得”都是针对国家机构和公职人员的。美国宪法中出现过6个“禁止”，只有第十八条中的两个“禁止”是针对民众的。即禁止百姓产生、运送、销售酒类饮料，禁止酒类饮料的进口和出口，但是，第十八条修正案被后来的第二十一条修正案废除了，改为由邦国法律加以限制，违反邦国法律限制的酒类生产和消费行为予以禁止。所以针对百姓饮酒的“禁止”实际上只有半个。　

　　在我国宪法及其31条修正案中，共有22个“不得”、两个“不可”和14个“禁止”。其中，针对民众的“不得”7个，“不可”2个，“禁止”9个，如“禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”（第四条），“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”（第十二条），“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”（第十二条），“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划”（第十五条），“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”（第四十一条），“不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”（第五十一条），“不得有危害祖国的安全,荣誉和利益的行为”（第五十四条），“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”（第二条修正案），等等。 抽象地针对所有主体（国家机关、社会组织、官员个人、民众个人）的“不得”4个，“禁止”5个，如 “任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”（第三十六条），“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体”(第三十七条)，等等；针对公职人员的“不得”共7个，内容仅仅是限制任期和兼职的，即不得兼任和不得连续任职两届以上。　

　　完全针对国家机关的“不得”，只有两个，而且仅仅是限制立法权的，即第五条第二款“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”；第六十七条全国人大常委会的第三项职权，“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”。因为法律解释权完全掌握在立法机关自己的手上，因而这两个“不得”也不是刚性的，对于全国人大及其常委会是没有限制作用的。　

　　防止国家机构膨胀的“不得”、“不可”、“禁止”一个没有。宪法第二十七条规定“一切国家机关实行精简的原则”。这虽然是针对国家机构的，但是太原则，没有刚性条款配套，很难发挥作用。美国宪法虽然没有直接限制国家机构数量的规定，但是立法和财税制度方面的刚性规定，使得机构的增加十分困难。　


　　（二）税收和拨款——明确规定与没有规定　

　　在美国宪法中，“借款”出现1次，“拨款”出现2次，“款项”出现1次，“公款”出现1次，“账目”出现1次，“货币”出现6次，“税”字出现28次。宪法将税收、借款、铸币、拨款等财政大权赋予国会，并要求“除根据法律规定的拨款外，不得从国库提取款项”（第一条第九款第七项），政府财政直接受到宪法的约束，一旦国会拒绝拨款，政府机构就要关门。事实上，无论是联邦政府还是邦国政府，政府机构因为无钱办公而关门的事都发生过。　在我国宪法中，“预算”出现过5次，“财政”出现过8次，但是“决算”一次也没有出现，也找不到“拨款”、“资金”、“货币”、“钱”、“费用”、“经费”之类的词汇，“税”字出现过1次，是针对民众的，规定公民有纳税的义务（第五十六条）。可见，我国政府用钱在宪法上不受决算约束，也不受拨款制度和货币制度约束，也不受征税权的约束，因为宪法中根本就没有这些东西。因此，下面的故事就一点也不稀奇：财政局的一个处长到党校学习，发现教室里面的设施比较陈旧，便豪迈地、慷慨地说，我来资助一下吧，于是大笔一挥，几十万资金便划到了党校的账上，党校的教室就被更新了。一个处长可以如此，市长、厅长、省长……又如何呢？既然政府挣钱、花钱都不受宪法约束，那么多设一些机构就不会受到钱的约束，更没有任何一个机构因为没钱花而关门。　

　　（三）收费权——违宪审查的有与无　

　　政府能否向老百姓收费，中国宪法没有规定，其他国家的宪法也没有规定，既然宪法没有规定，政府收费就没有宪法依据。然而，不仅中国，法治比较健全的西方国家也存在政府收费的问题。虽然有些收费项目似乎也有合理性，但是，为什么要在税外收费？费与税的界限在哪里？为什么不能将税费统一起来？宪法为什么不能明确禁止政府收费？这些问题，世界各国的宪法学家都几乎没有研究。　

　　美国也存在政府收费的问题，不过，都有法律加以规定和限制，并且法院对于收费的立法还要进行合宪性审查。比较而言，中国的政府收费问题更加突出和严重，主要表现是：一是不仅没有宪法依据，一般也没有法律依据，主要依据是文件、政策和土政策；二是项目特别多，百姓难以承受；三是宪法监督机构不监督而是由行政机关自我监督，于是，一些收费项目被取消了，令外一些新的收费项目又产生了。　

　　既然各级政府都可以规定收费项目，都可以用收费弥补税收的不足和财政的缺口，因此，它们就不怕机构的不断膨胀，不怕没钱发工资。实际上，有许多机构就是为了收费（以及罚款——特殊的收费）而设立的。　


　　（四）组织制度——行政机关自设机构的可与不可　

　　美国宪法没有要求制定行政组织法和法院组织法，但是宪法第一条第八款（关于邮局、军队等等）和第三条第一款（关于联邦下级法院）以及后来的宪法惯例将机构的设置权赋予国会，宪法第二条第二款第二项将官员的任命权赋予总统和参议院，总统、法院、部长可行自行任命低级官员但必须事先得到法律的授权。这样就基本上堵住了政府机构自我膨胀的漏洞。　

　　在我国，早在1954年，宪法就规定：“国务院的组织由法律规定”。这一规定的意图很明显，就是要用法律限制国务院的机构膨胀。这一规定在形式上也比美国宪法显得完善。但是，漂亮的宪法规范并没有得到立法机构的执行，最高立法机构在很长的时间内，没有制定法律去规定“国务院的组织”，任由国务院的机构自行膨胀。到了1975年修改宪法时，在张春桥等极左人士的操控之下，干脆将“国务院的组织由法律规定”之规定从宪法中删除了。1978年，宪法被再次大修，但是没有恢复“国务院的组织由法律规定”的规定。1982年，宪法第三次大修时，恢复了“国务院的组织由法律规定”的规定。1982年12月10日，最高立法机关通过并公布了《中华人民共和国国务院组织法》。按理说，有了这部《中华人民共和国国务院组织法》，国务院的机构应该得到很好的控制了。然而，24年来，每一轮的机构膨胀都是从国务院开始的，每一轮的机构改革都要先拿国务院的机构开刀，这是什么原因呢？　

　　笔者以为，国务院的机构在《国务院组织法》公布实施之后仍然不断膨胀，《国务院组织法》自身负有极大的责任。　

　　首先，这个《国务院组织法》制定得太匆忙。五届全国人大五次会议于1982年12月4日通过了《中华人民共和国宪法》，6天之后的1982年12月10就通过并公布了《中华人民共和国国务院组织法》，时间太急促，参加会议的代表们恐怕还没有来得及弄清楚“国务院的组织由法律规定”的精神实质，就投票表决《国务院组织法》了。《国务院组织法》的起草者在如此短促的时间内，是不是已经弄懂了宪法的精神实质恐怕也很难说。因此，这部《国务院组织法》的质量是很值得怀疑的。第二，《国务院组织法》没有对国务院中行使国家行政权的组织机构作出任何规定。该法仅仅在第七条中规定了一个仅仅是内部办事机构的组织。内容是：“国务院设立办公厅，由秘书长领导。”这个办公厅，宪法没有规定，也不宜规定，由《国务院组织法》规定，符合宪法的要求。遗憾的是，《国务院组织法》没有根据宪法的要求规定国务院中行使行政权的各种组织。第七条之外的各个条款，多为职权、程序方面的原则规定，没有规定国务院的具体组织。　

　　第三，《国务院组织法》将“国务院的组织由法律规定”之宪法规范变更成了“国务院的组织由全国人大或其常委会决定”。该法第八条规定：“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。”“规定”变成了“决定”，一字之差，差之毫厘，谬之千里。“国务院的组织由法律规定”，意味着国务院每增加一个机构，都必须修改《国务院组织法》，已经规定好的东西，老去修改它，给人不尊重前人、不尊重传统、不尊重祖制的印象，会严重影响到立法机关的形象。所以，经常修改《国务院组织法》是不可能的，至少要间隔三五年才能修改一次，相应的，国务院的机构膨胀就相对困难一些。“由全国人大或者它的常委会决定”，则意味着国务院增加机构只要全国人大常委会同意就可以了，全国人大常委会每两个月就开一次会，每次开会都要决定一些事情，自然也可以决定国务院的机构的增加，每做出一个这样的决定，也都能显示出全国人大常委会似乎很有权威，这样，国务院的机构膨胀就很方便了。　

　　第四，《国务院组织法》授权国务院自行设立机构。该法第十一条规定：“国务院可以根据工作需要和精简和原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人二至五人。”什么叫“直属机构”？难道国防部、外交部等等不是国务院的“直属”机构而是国务院的“间属”机构？什么叫“主管各项专门业务”？难道外交部、教育部、国防部主管的不是“专门”业务而是“普门”业务？这一条说白了就是：国务院增加机构其实也不需要全国人大或者它的常委会同意，报请全国人大或其常委会决定不过是个形式，万一人大不同意，也没有关系，就自行设立若干个所谓的“直属机构”好了。　


　　（五）编制权——政权与治权　

　　上文已述，美国高级官员的任命权由总统和国会共同掌握，低级官员的任命要得到法律的授权。所以，美国的编制权在国会，属于政权的范畴。　

　　在我国，清末搞过编制法，如1906的《大理院编制法》。后来再也没有搞过。2001年，俞敬忠等33名代表提出《关于制定〈国家机关机构与编制法〉的议案》，提议全国人大尽快将国家机关机构与编制的立法列入立法规划，通过法律对中央和地方各级国家机关包括人大、政府、法院、检察院的机构设置分别作出规定，对于中央和省级国家机关各部门的领导人员职权和工作人员编制也应分别作出规定。但是，快6年了，这个议案连审议程序都未能进入。　


　　宪法第三条规定：行政机关、审判机关、监察机关都由人大产生。根据这一规定，编制权属于政权的范畴，然而，实际上的编制权却完全由行政机关掌握，行政机关不仅可以随意任命低级官员，还可以任命高级官员，如正部级的国务院法制办主任，甚至，人大、法院、检察院的人员编制都掌握在行政机关手里，政权变成了治权，这显然是本末倒置。因此，掌握编制大权的行政机关可以自己产生自己，膨胀得最快，不掌握编制大权的人大、法院、检察院膨胀得就相对慢一些。　


　　（六）党政关系——党权及其活动范围的差异　

　　在美国，政党是公民权利的体现，不行使国家权力，不吃财政饭，党的机构不能成为国家机构，因此在宪法上没有划定政党的活动范围，宪法对于公民权利的保障和限制也就是政党的活动范围。　在我国，政党是革命和战争的产物，行使着国家权力，吃财政饭，政党的机构也是国家机构的一部分，宪法关于公民权利的保障和限制不足以成为政党的宪法界限，因此有必要在宪法上明确政党的职权范围和行使职权的程序。　

　　宪法第五条要求“各政党……都必须遵守宪法和法律”，中国共产党第十二次全国代表大会也要求“党必须在宪法和法律的范围内活动”。然而，党的活动范围究竟有多大？界限在哪里？理论上未能明确，法律上没有具体规定。这样，党权无限的问题一如既往。既然党权无限，各级党组织的附属机构，以及党组织决定成立的行政机构，也就得不到有效的制约，机构膨胀在所难免。　

　　1996年，鄙人根据政治学、宪法学的基本原理，以及1982年宪法和十二大党章的有关规定提出了“党主立宪”的主张，基本含义一是要明确党的职权范围，二是要明确党行使权力的程序。①但是，20年来，这个主张尚未成为现实。　

　　2006年6月15日，中央党校周天勇课题组向中共中央政治局提出了一个《从经济发展角度思考和设计政治体制改革》②的研究报告。据香港及海外舆论评价，这个报告的核心思想就是要实行“党主立宪”，③果真如此，相信机构膨胀的问题一定会得到有效的制约。　


　　（七）议行关系——合一与分立　

　　美国宪法第一条第六款第二项规定：“参议员或众议员在当选任期内，概不得被任命担任在此期间设置或增薪的合众国管辖下的任何文官职务。凡在合众国下供职者，在继续任职期间不得担任任何一院议员。”这一规定使议员不受行政机关的领导和管辖，实现了真正的议行分立。美国宪法第六条第一项规定：“参议员和众议员应得到服务的报酬，这种报酬由法律确定，从合众国国库支付。”这一规定保证议员不用担心自己的饭碗，敢于对行政机关事实制约。第二十七条修正案又规定：“改变议员报酬的法律，在众议院换届之前不得生效。”这一规定堵死了行政机关用涨工资的办法拉拢议员的可能性。　

　　我国宪法以议行合一作为指导原则，导致人大与政府基本上是一回事。如全国人大的组成人员中，70%以上是官员，其余代表，非官员代表，也不一定是真正的民众，如宗教界的代表，看起来是百姓，实际上也是有级别的，不是处级以上的和尚根本不可能成为出席省级人大或全国人大的人民代表。这些无官职、有官级的代表基本上也是吃皇粮的。我国宪法虽然规定人大常委不得兼任行政司法职务，但是却不排除兼任其他吃财政饭的官员，如政党和政治团体的干部、军队干部、国办企事业的领导干部，等等，这些干部都享受公务员待遇。这样一来，真的议行合一了，代议机关和执行机关是一回事了。人大及其常委会其实就是行政、司法以及“准行政”或者“半行政”等等执行机关的人员组成的，你让他们如何制约这些执行机关？所以所谓人大对执行机关的监督，实际上就是执行机关的自我监督。　

　　皇粮基本上是由各级行政机关掌控的。端谁的碗，就要受谁的管。既然各级人大的组成人员基本上都要吃行政机关的皇粮，那么他们基本上都是行政机关的下级，就都要受行政机关的管制，他们怎么可能依据宪法中的精简原则去制约行政机关的机构膨胀呢？　


　　（八）直接民主——实在与否　

　　在宪政完善的国家，如果政府滥设机构而导致民众负担加重，民众可以通过和平集会、和平请愿等等方式直接进行制约。民众之所以可以如此又是因为宪法对民众的权利和权力有刚性的保障。美国宪法第一条第九款第三项规定：国会“不得通过公民权利剥夺法案或追溯既往的法律。”美国宪法第一条修正案又规定：“国会不得制限制言论自由或出版自由的法律，不得制定剥夺人民和平集会和向政府请愿申冤的权利的法律。”有了这些刚性的“不得”，政府滥设机构就会随时受到新闻舆论和民众的反制。而在我国，由于宪法中没有这类刚性的“不得”，公民权利没有落到实处，处于比较虚化的状态，法律、行政法规和红头文件都可以限制民众的权利和权力，使宪法中的言论、集会等等自由权利基本落空，政府滥设机构增加民众负担时，民众就不可能进行主动的有效力的制约。民众除了采取逃税、逃费、占道经营等等消极办法以外，无法制约政府增加税费的行为。而民众的这些消极行为又成了政府增设管制机构和增加人员编制的冠冕堂皇的借口之一。　
　（九）中央与地方、上级与下级——权责划分的明确与不明确　

　　美国宪法第十条修正案规定：“本宪法未授予合众国、也未禁止各邦行使的权力，保留给各邦行使，或保留给人民行使。”这一规定使得联邦政府与邦国政府的职权界限非常明确，各干各的事，各负各的责，很少扯皮。邦国的政府机构也无需与联邦政府机构一一对应，不会出现联邦政府增加机构邦国政府就必须增加机构的事情。　

　　美国各邦国宪法规定了严格的中央集权制，地方政治事务（如税收、治安、民兵组训、公共建设项目）基本上都由邦国中央政府负责，除了特大城市以外，市镇县乡村的管理机构基本上无事可做，也没有税收和警察队伍，基本上干一些相当于中国的居委会或者物业公司所干的事情，所以根本没有增加机构和人员编制的欲望和冲动。许多城市的市长薪酬很低，年薪一元的市长不乏其人，在校中学生也可以兼任市长、县长、镇长。④　

　　在我国，宪法对于中央和地方的关系的规定十分不明确，地方上的上下级关系更加不明确。宪法规定国务院领导地方各级人民政府的工作，上级政府领导下级各级政府的工作，这种规定实际操作起来就形成了权力不断往上集中，责任不断往下分散的局面。要集中权力，就必须不断增加机构以加强领导，上面设立了一个新的机构，下面为了表示重视和服从也要设立相应的机构，这就导致各级国家机关不断的、同时段的横向膨胀。上面要分散责任也必须时常增加机构以便诿过于人，于是，下级越多越好，不但导致机构的横向膨胀，而且促使机构不断的纵向膨胀。于是，违反宪法的纵向机构越来越多，省县之间有所谓的“行署”法，县乡之间有“区公所”，乡村之间有“管理片”或者“管理区”，村下面还要设村民小组，任命小组长。　

　　上个世纪九十年代实行了分税制度，使得中央和地方终于有了一个方面权力的明确划分。然而，50%以上归中央的分税制度明显不合理，因为中央在得到50%以上税收的同时，并没有将50%以上的事务明确收归中央处理。地方上的税收分到县乡基层政府的少之又少，但是许多本应当由中央政府承担的事务却仍然要由基层政府承担，计划生育，这项天下第一难的工作主要由乡级政府负责，九年制强制免费教育（俗称“义务教育”）的责任前些年主要由乡级政府承担，这几年主要有县级政府承担，还有水利建设、医疗卫生建设、国道以外的道路交通建设、社会治安管理等等事务也都要基层政府承担。但是基层政府并没有分到相应的税收，没有钱怎么办？所以基层政府就要搞经营，把自己变成企业；就要乱收费、乱罚款，以弥补财政的不足。而为了搞钱又必须增加机构和人员编制，增加了机构和人员编制就要增加工资和办公支出，又必须进一步在宪法之外搞钱，又必须继续在宪法之外增加机构和人员，形成恶性循环。　

　　为了精简机构，必须依照责任权力统一原则来规范中央与地方的关系以及上下级关系。凡是对上负责的机构，人员都应当由上级任命，费用都应当有上级承担。对下负责的机构，人员则应当由下级或者民众选举，费用由下级或者民众承担。集权必须集责，分责必须分权。既然中央政府要领导地方各级政府，那么地方各级政府的人员都应当由中央政府统一任命，费用由中央政府统一负担。秦代至清代，两千多年，中央集权一直就是这样搞的，哪有地方搞选举、地方养官员、中央搞集权的道理。从秦到清，两千多年机构膨胀的“成果”不如最近二十多年，原因就在于科学的中央集权优越于不科学的中央集权。从华盛顿到小布什，美国两百多年机构膨胀的“成果”不如我们几十年，原因在于美国既搞了科学的分权又搞了科学的集权，而我们既没有科学的集权又没有科学的分权。　


【注释】

　　①刘大生：《试论党主立宪制——社会主义初级阶段合适政体之探讨》。《社会科学》1989年第7期。

　②傅剑锋：《中央党校课题组提交政改报告》。《南方周末》，2006年6月29日。　

③高 瑜：《江泽民文选与党主立宪》。《蘋果日報》2006年8月11日。　

　 ④沐杰：《美英频现"少年官"：英国15岁高中生当镇长》