城乡按相同人口比例选举人大代表事件的宪法学思考

内容摘要：山东淄川城乡按相同人口比例选举人大代表事件，符合宪法中的选举权平等原则，但是违反了《选举法》和《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》的规定。如何正确对待实践中的“违法但合宪”问题，就成为我们宪政建设中的一个不可回避的问题。
 关键词： 宪法 选举法 平等权
    2007年10月，在山东淄博市淄川区举行的县乡两级人大的换届选举中，，采取了城乡按照相同人口比例原则对代表名额予以分配。这一事件引起了新闻界和法学界的广泛关注与争议：支持者认为此举体现了宪法中的平等原则，代表了《选举法》的修改方面；反对者则认为此举本意虽好，但却是一种违反《选举法》的违法行为，其意义有限，不值得过多提倡。笔者这里拟对淄川选举事件做一个简单的介绍，希望能够如实展现淄川选举事件中的法律问题和宪法问题，以引起对《选举法》中的“四分之一”条款的关注，从而加快我国宪政建设的进程。
    一、山东淄川选举事件的基本情况 山东省淄博市淄川区辖14个乡镇、3个乡、 3个办事处、1个经济开发区和淄博矿业集团，共22个选举单位，截止到选举时总人口683622人。 本次淄川区选举登记，18周岁以上的556592人，其中，无法行使选举权利的146人，暂停选举权利的7人，被剥夺选举权利的586人。依法登记的选民542176人，参加投票选民516151人，参选率 95.2%。全区共划分选区152个，共选举淄川区第十六届人民代表大会代表253名。 按照2007年9月20日淄川区第十五届人大常委会第三十五次会议通过的川人发[2007]39号《关于区、乡（镇）两级人民代表大会换届选举工作的安排意见》对淄川区的县乡两级人大的换届选举工作做了系统的安排。淄川区人大常委会于2007年10月25日举行的区第十五届人大常委会第三十五次会议通过了川人发[2007]45号《淄川区人大常委会关于区人民代表大会新一届代表名额分配的决定》，在该决定中明确指出：“根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》和《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》的有关规定，省人大常委会确定我区第十六届人民代表大会代表名额为253名，按照分配代表名额的有关规定，决定对我区人民代表大会新一届代表名额按照城乡相同比例分配到个选举单位。具体分配情况由区选举委员会依法确定。” 与此同时，淄川区选举委员会于2007年 10月25日通过了川选[2007]4号文件《淄川区选举委员会关于区第十六届人大代表名额分配的通知》，该通知规定：“根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》和《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》的有关规定，省人大常委会确定我区第十六届人民代表大会代表名额为 253名。分配方法已经区人大常委会会议通过，确定我区按照城乡相同比例分配的原则，分配到各选举单位。望你们按照分配代表名额的有关规定，依法分配到辖区内各选区。具体分配方案务于11月1日前上报区选举委员会。” 山东淄川的城乡按相同比例人口选举人大代表事件一经公布，立刻引起了媒体和法学界的强烈关注。在2007年12月29日下午在中国人民大学法学院举行的“2007年度中国十大宪法事例发布暨学术研讨会”上，“淄川区实行城乡按相同人口比例选举人大代表事件”高票入选2007年度十大宪法事例。[1]而在山东具有主流影响的《齐鲁晚报》则把此次事件看做是全国的一次首创，认为“淄博市淄川区实行城乡按相同人口比例选举人大代表，此举在全国首开先河，对完善我国的选举制度意义深远。” [2]
     二、淄川选举事件是否违反了选举法中的四分之一条款？ 淄川区在实行城乡按相同人口比例选举人大代表的时候，经过了多重的考虑，既考虑到了党的最新政策导向，也符合淄川区的政治经济发展实际，可以看做是一次颇有意义的探索。党的十七大报告明确提出： “保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表；”这就为淄川区人大的决定提供了政策上的依据。同时，淄川区经济的发展也为城乡按相同人口比例选举人大代表提供了可能性。尽管淄川区的做法具有极大的政治意义，但是，在法治语境下，任何有关制度的探索和创新都要放到合法的天平上予以衡量，只有在符合法律规定的前提下，这种制度方面的探索和创新才有法治意义上的促进作用，否则的话，在违反现有法律的前提下，对现有制度的突破可能造成更大的恶劣后果。我们在评价淄川区事件的时候，既要看到淄川区人大选举中的典范作用，也要看到这种制度创新的法律依据问题。对此，我们需要结合我国的《选举法》和《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》来为淄川区的这种行为寻找合法性依据。 在我国选举法中，关于城乡人口比例选举人大代表的规定主要集中在选举法第十二条和第十三条。《选举法》第十二条规定： “自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。在县、自治县的人民代表大会中，人口特少的乡、民族乡、镇，至少应有代表一人。 县、自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。”
     从《选举法》的规定来看，选举法第十二条第 1款规定了自治州、县、自治县的人民代表大会代表选举的城乡人口比例原则，也即是通常所说的一比四原则，意思是说农村每一代表所代表的人口数四倍于城镇每一代表所带的人口数。通俗的讲，就是在县乡两级人大代表选举中，四个农民的选票才能抵得上一个城镇人的选票。选举法第十二条第二款规定了四比一原则的例外情形，即如果在县级单位内，镇的人口特别多，或者不属于县级以下人民政府领导的企事业单位的职工人数较多的，这个时候，经过省级人民代表常务委员会决定，农村每一代表的所代表的人口数用城镇每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一，最少可以到一比一。粗略的从选举法第十二条来看，似乎淄川区的人大换届选举完全符合选举法第十二条第二款的规定，因此选举法第十二条第二款也规定了在特殊情况下，城乡人口选举比例可以为一比一。但是，这里需要注意的是，选举法第十二条第二款所规定的一比一选举原则有着非常严格的使用条件的：第一，在适用范围上，选举法第十二条第二款仅仅适用于“县、自治县”的人大代表选举中，其使用条件是这些“县、自治县”的镇人口较多，或者其他原因造成的职工数量较多，这个时候才能适用一比一原则。第二，在权力来源上，这种一比一的选举原则，并不能由“县、自治县”的人民代表大会常务委员会来决定，而必须是由“省、自治区、直辖市”的人民代表大会常务委员会来决定。因此，如果严格套用这两个条件的话，我们实际上可以看出，淄川区按城乡相同人口比例选举人大代表并不适用选举法第十二条第二款的规定：因为，首先，淄川区是淄博市的一个“市辖区”，而不是选举法第十二条第二款所规定的“县、自治县”，因而，在适用范围就不符合选举法第十二条第二款的规定。第二，在权力来源上，淄川区实行城乡按相同人口比例原则选举人大代表也并没有获得山东省人民代表大会常务委员会的批准决定，其文件依据仅仅是淄川区人民代表大会常务委员会的川人发[2007] 45号《淄川区人大常委会关于区人民代表大会新一届代表名额分配的决定》，而按照选举法第十二条第二款的规定，淄川区人大常委会并没有自主决定实行城乡人口一比一的权力。因此，选举法第十二条第二款规定的一比一原则，并不适用于淄川区的人大代表换届选举中，也不能以此证明淄川区人大代表换届选举的合法性。
    同时，如果我们结合选举法第十三条来看的话，淄川区人大代表换届选举中的一比一原则则是更为明显的违反了选举法的规定。《选举法》第十三条：“直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。”很明显，淄川区是淄博市的一个市辖区，按照选举法第十三条的规定，市辖区的农村每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。这里，选举法上的规定并没有什么回旋的余地，而是采取的“应多于”的表述方式，表示没有什么例外情形。而《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》第十条也明确规定：“不设区的市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。应多的倍数由本级人民代表大会常务委员会确定。”山东省的这个关于选举方面的地方性法规将具体的城乡比例确定权赋予了本级人大常委会，但是对于选举法中所确定的城乡人口比例应大于一比一的原则，仍然没有任何改变。因而，作为一个市辖区，淄川区人大常委会可以根据自己的情况来确定人大代表选举中的城乡人口比例，这个人口比例可以是三比一、二比一，但是无论这个比例怎么变化，都不应该是一比一。因此，无论是从选举法中的规定来看，还是从《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》中的规定来看，淄川区的城乡按相同人口比例原则选举人大代表都不具有合法性依据。 尽管，从合法性层面来看，淄川区实行城乡按相同人口比例原则选举人大代表并不符合选举法的规定，但是，从正当性层面来看，淄川区的这种尝试却具有极大的价值合理性，具有深远的理论价值和宪法意义，在某种意义上，淄川区的这种尝试代表中国宪政建设的发展趋向，也代表了中国选举法的修改方向，必将对我国的选举实践产生积极的影响。 三、选举法中的四分之一条款是否违反了宪法中的平等原则？ 淄川区人大代表选举事件虽然只是发生在局部地区的一个事件，但是这个事件却具有高度的典型性，集中的反映了法制转型时期中国的一些重要理论问题。这些问题主要涉及到宪法中的选举权平等原则、宪法和法律的关系问题以及执行法律与执行政策的关系问题。 作为现代民主政治的基础，选举制度具有多种原则。根据我国宪法和选举法规定的精神，我国现行选举制度贯彻的基本原则主要包括：选举权的普遍性、平等性，直接选举，无记名投票，以及代表向选民负责并受选民监督，选举的物质保障等原则。在这些诸多的原则中，选举权平等原则由于其对选举制度的基础性作用而成为选举制度的首要原则。选举权平等原则首先源于宪法中的平等原则，或者说是宪法中的平等原则在选举制度中的具体体现。我国宪法中的平等原则和选举权分别规定在宪法第33条和第34条。宪法第三十三条： “凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。 中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”宪法第三十四条：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”对于宪法中的平等条款的性质，学界存在着两种争议：宪法原则说和基本权利说。宪法原则说认为宪法中的平等条款仅仅是一个原则性的概括条款，表明国家在公民权利保护方面的一种姿态，因而不具有具体的权利内涵。在这个意义上，宪法中的平等条款是“一个可以广泛解释用来保护公民权利的条款”。它的意义可以随着不同的历史发展时期和不同的社会情况加以阐发。如平等的受教育权，社会财富的公平分配，反对就业歧视，都可以依据此条款加以适用解释。[3]基本权利说认为，宪法中的平等权是公民的重要的基本权利，具有统领其他具体基本权利的功能。当公民的平等权受到侵犯的时候，当然可以诉诸宪法途径予以救济。现今的通说可以概括为折中说，即认为，宪法中的平等既是一种基本权利，又是一项宪法原则。“宪法意义上的平等概念，是一种以宪法规范的平等价值为基础，在宪法效力中体现平等的内涵。”[4]质言之，所谓“法律面前的平等”或“法律上的平等”这一类的宪法规范，对于国家一方而言，即可表述为“平等原则”，而对于个人一方而言，即可表述为平等权。[5]在以往，平等仅被视为一项解释宪法的原则，但在二次世界大战以来，“平等”概念不仅是个人人权更兼具解释所有基本权利的重要原则。 [6] 宪法中的平等原则为选举平等原则提供了宪法依据。从选举权的发展历史看，选举权的发展过程同时也就是一个从不平等逐渐发展到平等的过程。从选举权的性质来看，选举平等原则是选举权形式的内在要求，选举权的理论基础是人民主权理论，而作为国家主权的享有者，公民与公民之间都是平等的，都平等的享有国家的权力，平等的成为国家的主人。
    因此，选举权的平等性对于选举制度来说是其合法性的必然要求。只有在平等选举的基础上，选举出来的结果才具有公平性和权威性，才符合现代民主政治的要求。从内容上看，选举权平等原则的内容主要包括以下两个方面：第一，平等的享有选举权和被选举权。第二，一人一票及一票等值制度。由此，可以看出，我国《选举法》中的“四分之一条款”违反了宪法中的选举权平等原则，尽管四分之一条款的出台在当时具有某种程度的合理性。 由《选举法》中的四分之一条款违反了宪法中的选举权平等原则所涉及的另一个重要的理论问题是宪法和法律的关系问题。在本次事件中，淄川区的做法违反了现行选举法的规定，因而有违法的嫌疑，但是，这种违法却又符合宪法的规定，对于这种违法但合宪的问题该如何看待呢？这就涉及到我国法律体系中的宪法与法律的关系问题。 我国的法律体系构成了一个涵盖宪法、法律、法规在内的统一体，形成为一种多层次的系统性结构，在这个结构中，宪法统驭着其他一切法律法规，后者是前者的原则与规定的具体体现。
    法律体系和宪法的关系，可以概括为一句话：宪法是普通法律的立法基础，而普通法律是宪法的具体细化。在法律体系建构中具有价值核心的功能。宪法的价值核心作用就要求在法律体系的建构过程中，普通法律不仅要在外在形式上符合宪法的要求，而且在内在的价值取向上，也要符合宪法的要求。这就要求我们在处理普通法律是否符合宪法或者在判断普通法律是否违宪的时候，不能在仅仅单纯从宪法中寻求制定该普通法律的具体的立法基础、立法原则或立法依据，或单纯从普通法律中寻求有没有“根据宪法，制定本法”等相关条款和字样。在处理宪法和普通法律的关系或者在判断普通法律是否具有合宪性的时候，我们应该采取实质意义上的标准，而不能采取形式上的标准。形式上的标准就是将目光紧紧盯在普通法律的具体条文上，审查普通法律的条文中是否具有“根据宪法，制定本法”等相关条款，如果具有相关条款，则被认为是合宪的，至少在形式上认为是合宪的；没有相关条款，则被认为是没有宪法依据，是不合宪的。这种形式上的审查标准实际上授权规范说的一种机械运用，没有真正了解宪法作为上位法的真正价值之所在。而实质上的标准就是在判断普通法律是否合宪的问题上，不能根据普通法律中是否具有“根据宪法，制定本法”等形式条款来判断，而要从宪法的精神、原则及具体的宪法文本规定中进行判定。首先，要看普通法律的立法精神是否与宪法的精神相一致。宪法本质上是保障人权之法，因此，普通法律的立法精神必须要与宪法的保障人权精神相一致，否则尽管在其条文中明确标有“根据宪法，制定本法”字样也只不过是一种自欺欺人的点缀。这个保障人权的精神被誉为是宪法的实质意义上的“核”，是宪法赖以存在的东西，不能修改，更不能放弃。[7]其次，要看普通法律的内容是否与宪法的基本原则相一致。宪法基本原则是宪法精神的具体表现，体现了宪法根本意义上的价值追求。像我国宪法中规定的人民主权原则、基本人权原则和法治原则都已经内化为法治建设的基本灵魂而对我们的法治建设其中整体上的指导作用。因此，在审查普通法律的合宪性问题上，除了要看普通法律的立法精神是否有违于人权保障之原理外，还要审查其内容是否有违于宪法的基本原则。第三要看普通法律的条文与宪法中的条文规定是否相一致。宪法精神与宪法原则都是比较抽象和原则性的东西，在具体的宪政实践中不容易加以把握。而宪法条文则都是比较现实而具体的规定，因此，对于宪法文本中的具体规定，普通法律在立法过程中要给予最大的尊重，因此，宪法的权威和价值最主要的就体现为对宪法文本的尊重和遵守上。
    所以，当普通法律中，如果出现了明显违反宪法文本规定的条款的时候，不管其是良性违宪还是无意违宪，都要坚守宪法的最高性原则，认定其违宪无效。 在违宪审查的实质认定标准中，宪法精神、宪法原则和宪法文本都可以作为判定普通法律是否违反宪法的实质性标准而发挥作用，但是这三者之间在实践适用中的效力层次和顺序标准却是不一样的。从效力层次上看，宪法精神是宪法价值之灵魂，具有最高的效力层次，而宪法原则作为统领宪法文本之价值核心，其效力层次仅次于宪法精神，而高于宪法文本。而从适用顺序上看，判断一个普通法律是否违宪，首先要审查该普通法律在具体规定上是否违反了宪法文本的强制性规定，如果在该普通法律中，明确出现了违反宪法文本规定的条款，那么自然可以认定该普通法律无效，而无需诉诸宪法原则与宪法精神。例外情形是，宪法文本虽然对普通法律规定的事项有规定，但是该规定由于时过境迁已经无法适应整个社会的需要，要想重新予以修改宪法来修正这个缺陷，在时效上已经来不及；或者宪法文本中虽然对此有规定，但是此规定在宪法条文中却又两种完全不同的解释，甚至在不同的宪法条文中都可以找到与此规定相关的宪法条文，但其规定却又截然相反，在这种情况下，单纯依据文本规定无法从根本上或者无法更好的解决这个问题的时候，方可诉诸较高效力位阶的宪法原则，来对这个时过境迁的宪法条文重新作出解释，或者根据宪法原则的价值取向对这两个完全相反的宪法条文做一个择优选择，从而解决普通法律规范的合宪性问题。如果依靠宪法原则仍然无法对普通法律的合宪与否作出明确的判断，就只好诉诸最高的宪法精神，从人权保障的角度考量该普通法律的规定对于人权的保护究竟是利大于弊还是利大于弊，可以依据一些实证的数据和材料，进行综合性的价值衡量，最终作出一个较为合适的判断。
    结合以上理论，我们可以看出，尽管淄川区的做法的的确确违法了选举法的规定，根据现行的选举法，淄川区不符合实行城乡按相同人口比例原则选举人大代表的条件，因此，在定性上，我们可以认为淄川区的做法是一种违法行为。另一方面，我们需要进一步思考的是，选举法的规定本身的合宪性问题。在立宪主义理念中，由于基于对人性的一种不信任，以及对“多数人暴政”的恐惧，在宪法运行机制上，专门又确立宪法监督制度或违宪审查制度，来对议会通过的法律予以审查，以尽可能的保障公民的基本权利不受到非法的法律的侵犯。所以，对议会的通过的法律进行合宪性审查也称为立宪主义的基本要求。按照这种要求，我国选举法中的四分之一条款的规定就面临着一个合宪性的审查问题，因为，这种四分之一条款的存在本身就违反了宪法中的平等原则。但是，限于我国宪法监督的实践，我国现在还缺乏行之有效的宪法审查，因此，对于选举法中的四分之一条款，无法也不能够对其进行审查，而只能默认这种违反宪法的事实存在。在这种情况下，淄川区人大的做法尽管有违反选举法的嫌弃，但是从宪政理念上，却符合宪法中的平等原则，代表了将来选举法的修改方向，因此，在理论上，对此还是应该予以正面肯定的。但是对其在理论上的正面肯定无法掩盖其规范层面的违法性，这是我们在对待淄川区人大选举事件中所必需要注意的一个问题。 
  
参考文献：
    [1]王丽丽、孟澍菲、程胜清：《2007十大宪法事例出炉》，载《检察日报》2008年1月7日。
    [2]王恒：《淄博淄川城乡同比例选举人大代表 全国首创》，载《齐鲁晚报》2008年1月10日。
    [3] 蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第243页。
    [4] 韩大元、胡锦光：《中国宪法》，法律出版社2004年版，第223页。
    [5] 林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年版，第111页。
    [6] 法治斌、董保城：《宪法新论》，台湾元照出版有限公司2004年版，第243页。
    [7]胡锦光、韩大元：《中国宪法》，法律出版社2004年版，第137页。