基本法律抑或宪法性法律——村民委员会组织法的宪法考量

【摘要】
从宪法的角度考量，《村民委员会组织法》的法律地位应该认定为基本法律。基本法律的认定应该有新的标准。从宪法渊源的角度看，《村民委员会组织法》属于宪法性法律。但是宪法性法律的提法存在问题。综合多种因素，宪法性法律的概念可以被基本法律取代。
【关键词】村民委员会组织法；基本法律；宪法性法律

　　一、问题的引入　

　　宪法学的研究应该以文本研究为基本和中心，但是文本研究必须结合社会现实。我国目前还是个农业国家，农村问题仍然是重要和突出问题，因此，在宪法学研究中，农村问题是研究的重点之一。当下，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。全面建设小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村。构建社会主义和谐社会，必须促进农村经济社会全面进步。只有发展好农村经济，建设好农民的家园，让农民过上宽裕的生活，才能保障全体人民共享经济社会发展成果，才能不断扩大内需和促进国民经济持续发展。有学者强调村民自治在新农村建设中的重要意义，认为完善的村民自治制度能够为社会主义新农村建设提供充足的内在动力。[1]笔者认为，从宪法学的角度研究社会主义新农村建设的问题，涉及村民自治的《村民委员会组织法》应该作为重要的研究对象。　

　　《村民委员会组织法》自1998年制定并实施几年来，既产生了良好的效果，也有许多需要改善的地方。对此，学者们已作了较为深入和全面的探讨。笔者在此并不想就该法实施中的具体问题进行研究。从文本研究的角度，其宪法依据、法律地位是需要着重考虑的。《村民委员会组织法》的宪法依据是现行宪法第111条。规定如下：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。该条规定了村民委员会的性质、选举与基层政权的关系以及它的职能。直接依据现行宪法第111条，制定了《村民委员会组织法》，该法的第1条规定：为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。其中明确提到了“依据宪法，制定本法”。按照有学者的观点，各部门法都是宪法的子法，但是它们与宪法的距离却是不一样的。涉及国家政治制度、民主制度产生及运作的法律比其他的法律距离宪法更近。[2]而且，在我国的“法律”当中，并不是所有的法律都在其文本当中明确写明“依据宪法，制定本法”。从中，我们可以发现一个现象就是往往与宪法关系更为密切或本身更加重要的法律都要明确“依据宪法，制定本法”。《村民委员会组织法》在其第1条明确写明“依据宪法，制定本法”，而且其内容又属于国家政治制度及民主制度的范畴，所以该法与宪法的关系是比较密切的，或者说其本身是非常重要的法律。所以这就提出了一个问题，《村民委员会组织法》的法律地位是什么，它是属于“基本法律”还是“宪法性法律”？　

　　当然，本文的立意并不是仅仅判断《村民委员会组织法》到底是属于“基本法律”抑或“宪法性法律”，而是试图以该法为例来分析宪法学上的“基本法律”和“宪法性法律”的概念。　

　　二、村民委员会组织法是基本法律吗　

　　（一）什么是“基本法律”　

　　有学者指出，基本法律一词第一次出现在1981年12月7日杨尚昆同志向五届全国人大第四次会议作的常委会工作报告中。[3]此后，于1982年制定的现行宪法第62条明确规定：全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；第67条规定：全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是，不得同该法律的基本原则相抵触。至此，“基本法律”成为了我国宪法文本中的一个明确概念。2000年3月由九届全国人大第三次会议通过的《立法法》又重申了宪法的这一规定。但是什么是基本法律，即基本法律的含义在学界并没有达成一致意见。《北京大学法学百科全书》（宪法学 行政法学卷）对基本法律的解释是，包括两种含义：一是指“除宪法以外，依据宪法而由全国人民代表大会制定的我国重要的法律，如民法、刑法、诉讼法、选举法、各个组织法、民族区域自治法、特别行政区的法律等。基本法律的特点主要有：（1）仅依据宪法而制定，即任何一部基本法律的效力来源只是宪法，不以其他法律为制定的依据；基本法律的制定和实施不能违背宪法的规定和原则；（2）只能由全国人民代表大会制定，其他任何国家机关、包括全国人大常委会均无权制定基本法律；全国人大有修改基本法律的当然权力；而在全国人大闭会期间，全国人大常委会对基本法律可以进行部分的补充和修改，但不得同该基本法律的基本原则相抵触。（3）是国家重要的法律，即基本法律的内容是涉及整个国家生活、社会生活和全国各族人民全体利益的事项，包括其所涉及的事项的极其特殊性，如规定我国特别行政区的法律。”二是“包括国家宪法、宪法性法律在内的一切规定国家重要事务的法律或根本立法，如我国的‘基本法律’、联邦德国的《基本法》（即宪法）。亦称为‘基本法’。”[4]有学者认为，就内涵而言，基本法律可以从两个方面来理解，一方面，从法律的性质上看，基本法律对某一类社会关系的调整和规范，在国家和社会生活中应当具有全局的、长远的、普遍的和根本的规范意义。另一方面，从调整内容上看，基本法律所涉及的事项应当是公民的基本权利和义务关系；国家经济和社会生活中某一方面的基本关系；国家政治生活各个方面的基本制度；事关国家主权和国内市场统一的重大事项；以及其他基本和重大的事项。”[5]有学者认为，“基本法律”是指由全国人民代表大会制定的位次于宪法而高于其他法律的对国家政治、经济和社会生活某个领域重大和全局性事项作出规范的法律。[6]从以上学者们的观点和工具书的解释中，可以总结出基本法律的几个含义：其一，由全国人民代表大会制定；其二，法律效力仅次于宪法；其三，事关国家某个领域内的重要制度。但是这里面也存在两个问题，首先，是否必须要同时具备上面的三个要素才成为基本法律；再者，基本法律的含义是否是唯一的？如《北京大学法学百科全书》的解释就认为基本法律有两重含义，在第二重含义上，基本法律和宪法性法律是等同的。　

　　（二）村民委员会组织法是不是“基本法律”　

　　依照上述标准，从内容上看，《村民委员会组织法》是为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主而依据宪法制定的法律，在村民自治领域是重要的带有根本性质的法律，应该被认定为基本法律；但是从制定主体看，它是于1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第5次会议通过的，不是全国人民代表大会制定的。按照我们一般的认定标准，似乎只有全国人民代表大会制定的法律才是基本法律，所以《村民委员会组织法》只能被认定为非基本法律。　

　　（三）“基本法律”的认定标准到底是什么　

　　《村民委员会组织法》被认定为非基本法律后出现了两个问题：其一，该法的法律地位与其内容上的重要性、基本性不符合。宪法从内容上看，在我国是最重要的、最根本的法律，因此其法律地位最高；民法在民事领域具有重大性和全局性，被认为是基本法律；各种国家机构组织法在对国家权力的运作上起相当重要的作用，因而也是基本法律。从这个逻辑来看，《村民委员会组织法》在村民自治和农村基层民主领域起着基本的作用，也应该是属于基本法律，而被认定为非基本法律就出现了法律地位与其内容上的重要性、基本性不符合的逻辑矛盾。其二，既然该法不属于基本法律，那么其法律位阶低于基本法律，法律效力也低于基本法律，在与基本法律发生冲突时，处于“低级”的地位，这实际上使本来应与其他基本法律中的事项具有同等程度重要性的村民自治和农村基层民主，处于不利保护的位置。　

　　笔者认为对基本法律的判断可以从以下几个思路考虑：　

　　1． 全国人民代表大会制定的法律不一定都是“基本法律”　

　　长期以来，学者们依据现行宪法第62条的规定，几乎一致认为全国人民代表大会制定的法律都是基本法律。事实上并非如此。对此，有学者专门以若干法律的实例分析了全国人民代表大会制定的法律不一定都是基本法律。如中外合资企业法、中外合作企业法和外资企业法，以及中外合资企业经营所得税法、外国企业所得税法、外商投资企业和外国企业所得税法等法律，实际是改革开放之初，国家确立的对外开放、引进外资的政策具有特别重要的意义，因此，相关方面的法律须由全国人大制定。不能说这些法律都是基本法律，但如果国家在对外开放方面制定一部总的法律，那么则应称为对外开放领域的基本法律，而上述法律都是它的进一步具体化。再比如，继承法、合同法、婚姻法等法律应当分别属于民事基本法律的一部分，而义务教育法则应当是教育法的具体化，从属于教育方面的基本法律，全国人大义事规则应当是全国人大组织法的具体化，从属于国家机构方面的基本法律，香港和澳门特别行政区第十届全国人民代表大会代表的选举办法则是两个特别行政区基本法的具体化，从属于中央与地方关系的基本法律。上述法律都由全国人大制定，却不宜称之为基本法律。[7]　

　　2．全国人大常委会应当对什么是“基本法律”进行解释　

　　虽然我国现行宪法第62条、第67条以及《立法法》第7条明确提到了基本法律。但是并没有明确指出哪些法律是基本法律。当然宪法第62条指出了关于刑事、民事和国家机构的法律属于基本法律，但还有一个“其他”的规定，这个“其他”到底包括什么法律，并无说明。目前在学界关于“其他”的认识并不统一，而且也只是学理认识。有学者指出，由于其他方面的基本法律涉及范围比较广泛，对什么是其他方面的基本法律的界限《立法法》也没有作出规定，实践中主要是由全国人大常委会来判定，全国人大常委会提交全国人大审议的法律就是基本法律。[8]笔者认为，全国人大常委会作为宪法解释机关应该对此作出宪法解释，对基本法律的范围予以明确规定，这不管是从权限上看，还是从技术上看，都是可行的。　

　　3．应该正确理解宪法的规定　

　　实际上，现行宪法第62条的规定：全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。这只是说全国人民代表大会制定基本法律，但并没有说全国人大只能制定基本法律。宪法第67条规定：全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。这也只是说全国人大常委会制定全国人大不制定的法律，至于全国人大不制定的法律是不是一定不是基本法律，我们从宪法和相关法律规定中并不能作出这种判断。恰恰考察全国人大及其常委会20年的立法实践，可以看出，全国人大实际上并非行使基本法律制定权的唯一主体，它的常务委员会也参与制定或者直接制定了部分应当称为基本法律的法律。非常巧和的就是1987年的六届全国人大五次会议对村民委员会组织法经过初步审议后，决定“原则通过”这个草案，并授权全国人民代表大会常务委员会根据宪法规定的原则，参照大会审议中代表提出的意见，进一步调查研究，总结经验，审议修改后颁布试行。　

　　4．“基本法律”的判断标准应该是法律本身的重要性而不仅仅是制定主体　

　　从前面的论述以及实例中，基本上可以得出一个判断就是《村民委员会组织法》属于基本法律。因此，笔者主张基本法律的判断标准应该是法律本身的重要性而不仅仅是制定主体。在具体操作上，应该以法律本身的重要性为主并结合制定主体来判断一部法律是否是基本法律。　

　　三、村民委员会组织法是“宪法性法律”吗　

　　（一）关于“宪法性法律”的一般认识　

　　在我国的宪法理论上，宪法性法律是一个被普遍使用的学理概念。一般被学者们视为宪法渊源的一种。一般认为，宪法性法律是指由普通立法机关依照普通立法程序制定或认可的，以宪法规范为内容的规范性文件。宪法性法律包括两种情况：一种是带有宪法内容的普通法律，如选举法、国家机关组织法等；另一种则是带有宪法内容而经国家立法机关依法赋予其法律效力或重新进行法律解释的某些政治性文件或国际协议、地区性盟约等。宪法性法律，在成文宪法国家是宪法典的补充，有时候还是某些成文宪法规范的具体化；在不成文宪法国家，宪法性法律则是宪法规范的最重要表现形式，是这些国家宪政体制存在和运行的最基本依据，或是其宪政制度逐步形成的标志。　

　　依照前述的学者们的认识，《村民委员会组织法》属于宪法性法律。首先，从制定主体上看，该法的制定主体是全国人民代表大会常委会，属于非制宪机关的普通立法机关。其次，从内容上看，该法主要涉及村民自治等农村基层民主等问题，与国家机构以及国际权力的运转有密切关系，这实际上属于宪法性的问题。再次，从效力上看，该法低于宪法，不具有最高的法律效力，与一般法律效力相同。　

　　（二）对“宪法性法律”提法的一些思考　

　　虽然，宪法性法律在我国是一个普遍使用的学理概念，但是也有一些学者提出了不同的看法。有学者认为，宪法性法律在宪法学的理论研究中一直存在歧义性认识。我国许多学者提出宪法性法律，但却没有甄别宪法文件与宪法性文件、宪法法与宪法性法律之间的关系，虽然从现代汉语的角度并没有上述概念的严格区分，但是，从字面上看，宪法文件与宪法法更强调文件和法应当具有宪法效力，因此，凡不是通过严格的制定宪法程序产生的文件和法律就不能称之为宪法文件和宪法法。宪法典和宪法修正案可以视为符合宪法文件和宪法法的标准。宪法性文件和宪法性法律这两个专门宪法学术语如果要作为内涵清晰的术语加以适用，必须要放在不成文宪法的制度下使用。在成文宪法国家中，从逻辑上看，只应存在宪法与法律之间通过立法程序而产生的一般性区分，而不应产生任何特殊的不同性质的区分。[9]有学认为，宪法性法律的效力与其他普通法律的效力相同，不具有宪法规范的具有最高法律效力这一基本特征，因而不能认为是宪法规范的表现形式。[10]笔者也注意到，有学者在论述我国宪法渊源的时候，并没有使用宪法性法律的概念，而是使用了“法律”的术语[11]　

　　笔者倾向于在我国这样一个成文宪法的国家，在学理上不用或慎用“宪法性法律”的概念。　

　　1．“宪法性法律”的提法没有宪法文本的依据　

　　宪法学的研究应以文本为基础。当然文本主义并不是文字主义，并不是纠缠于咬文嚼字。文本本身也要关注社会变迁的事实。但是宪法解释学和宪法规范学的研究路径必须从文本出发。而且从宪法权威树立的角度，关注和尊重宪法文本也是必要的。从此意义上说，宪法学上的学理概念应该有文本依据，宪法性法律的提法实际上始于英国，我们必须注意到英国是不成文宪法国家，所以本身无法为学理概念提供文本依据。而在成文宪法的我国，似乎没必要绕开宪法文本去为了承继国外宪法学传统而使用宪法性法律的概念。　

　　2．“宪法性法律”的提法易造成法律效力的混乱　

　　在我国，不同法律的效力位阶宪法和《立法法》是明确规定的。宪法的法律效力高于基本法律，基本法律高于非基本法律。一部法律既然被称为宪法性法律其内容肯定涉及宪法某些领域的重大问题，从这个视角而言，人们自然认为宪法性法律的效力应该高于不属于宪法性法律的其他基本法律。但是在我国的宪法和法律文本中，只要是基本法律其效力都是相同的，并无对宪法性法律的效力作出特别规定。而且宪法性法律中的规范到底是宪法规范还是法律规范在学界是存在争议的，如果是宪法规范，那么其效力就与宪法相同，如果是法律规范，那么其效力就与“普通”法律相同。所以，宪法性法律的提法反而造成了法律效力确定的困难。　

　　3．国外或其他地区的宪法学上大多不用“宪法性法律”的概念　

　　就笔者所接触的材料看，国外或其他地区的宪法学上大多是不用宪法性法律的概念的。如杰罗姆·巴伦与托马斯·迪巴斯合著的《美国宪法概论》一书分为两编，第一编是“分权”，第二编是“个人权利和自由”，该书没有使用宪法性法律的概念。[12]美浓部达吉著的《宪法学原理》一书没有出现宪法性法律。[13]芦部信喜著的《宪法》一书分为三个部分，其中第一部分是总论，在第一章“宪法与立宪主义”中，介绍了宪法学上的一些基本概念如宪法规范、立宪主义等，但是也没有提到宪法性法律。[14]阿部照哉等编著的《宪法》（上册）一书中，第二章和第三章讲的是宪法学上的基本概念，并没有宪法性法律的字眼出现。[15]陈新民著的《宪法导论》一书在第一章“导论”讲了很多宪法学的基本概念，但是没有提到宪法性法律。[16]程明修著的《国家法讲义》（一）书中，在第三编专门详细介绍了宪法变迁、宪法惯例、宪法解释等相关概念，但是也没提出宪法性法律的概念。[17]许志雄等著的《现代宪法论》一书中，第一、二讲及相关章节里面介绍了宪法学上的基本概念，但是也没有出现宪法性法律的概念。[18]　

　　4．国内的一些宪法学教材或专著也有意无意地没有使用“宪法性法律”的术语　

　　如前所述，在我国的宪法学教材和著作当中，宪法性法律是一个相当普遍使用的概念。使用宪法性法律概念的教材和专著非常多，在此不再赘举。但是，笔者注意到在新近出版的宪法学著作中，一些学者已有意或无意地不再使用宪法性法律的术语。如韩大元等著的《宪法学专题研究》一书在第一遍“宪法学基本原理”里面并没有提及宪法性法律。[19]再如张千帆著的《宪法学导论》[20]和主编的《宪法学》[21]都没使用宪法性法律的概念等等。　

　　四、结语　

　　从内容上以及立法的实践看，村民委员会组织法应该是基本法律，基本法律的认定标准应该是法律本身的重要性而不仅仅是制定主体。从我国宪法渊源的视角看，村民委员会组织法大多被视为宪法性法律，但是宪法性法律的提法本身是存在问题的。　

　　应该在我国是成文宪法国家的背景下，以宪法文本为依据，考察和借鉴他国经验，立足于我国法律效力的有序性以及宪法学理概念的自足性，重新界定基本法律和宪法性法律的关系。　

　　从宪法和《立法法》等法律规定和宪法学理论上看，宪法性法律一定属于基本法律，而基本法律并不等于宪法性法律，除了宪法性法律之外，还包括民事法律和刑事法律等。既然宪法文本规定的是基本法律，无宪法性法律，而且宪法性法律的提法存在一定的问题，所以笔者认为基本法律的概念足以包含现有的相关法律，表达与之相关的宪法学理含义，宪法性法律的概念并没有多少存在的价值。　

　　行文至此，笔者还想说明本文研究的意义。正如前文所述，本文的立意在于试图以《村民委员会组织法》为例来分析宪法学上的基本法律和宪法性法律的概念。而对基本法律和宪法性法律概念的分析，并不是为了分析而分析，是出于宪法文本和宪法学理概念协调的考虑，也是为了审视宪法学上概念存在的合理性及价值。　

　　

【注释】
[1] 梁浩，刘志刚.论社会主义新农村建设下村民自治的新发展[a].中国法学会宪法学研究会2006年年会论文集[c].472.
[2] 马岭.宪法与部门法关系探讨[j].法学，2005，(12)：3.
[3] 韩大元，刘松山.宪法文本中“基本法律”的实证分析[j].法学，2003，(4)：3.
[4] 北京大学法学百科全书（宪法学 行政法学）[m].北京：北京大学出版社，1999.219.
[5] 张春生.中华人民共和国立法法释义[m].北京：法律出版社，2000.24.
[6] 韩大元，刘松山.宪法文本中“基本法律”的实证分析[j].法学，2003，(4)：5.
[7] 韩大元，刘松山著.宪法文本中“基本法律”的实证分析[j].法学，2003，(4)：12.
[8] 蔡定剑.宪法精解. [m].北京：法律出版社，2004.281.
[9] 徐秀义，韩大元.现代宪法学基本原理[m].北京：中国人民公安大学出版社，2001.87.
[10] 文正邦.宪法学教程[m].北京：法律出版社，2005.23.
[11] 张庆福.宪法学基本理论（上）[m].北京：社会科学文献出版社，1999.113—120.
[12] [美]杰罗姆·巴伦，托马斯·迪巴斯.美国宪法概论[m].刘瑞祥等译.北京：中国社会科学出版社，1995.目录及相关内容.
[13] [日]美浓部达吉.宪法学原理[m].何作霖等译. 北京：中国政法大学出版社，2003.目录及相关内容.
[14] [日]芦部信喜.宪法[m].林来梵等译.北京：北京大学出版社，2006.目录及相关内容.
[15] [日]阿部照哉.宪法（上册）[m].周宗宪译. 北京：中国政法大学出版社，2006.目录及相关内容.
[16] 陈新民.宪法导论[m].台北：新学林出版股份有限公司，2005.目录及相关内容.
[17] 程明修.国家法与讲义（一）[m].台北：新学林出版股份有限公司，2006.目录及相关内容.
[18] 许志雄等.现代宪法论[m].台北：元照出版公司，2002.目录及相关内容.
[19] 韩大元，林来梵，郑贤君.宪法学专题研究[m].北京：中国人民大学出版社，2004.目录及相关内容.
[20] 张千帆.宪法学导论[m].北京：法律出版社，2004.目录及相关内容.
[21] 张千帆.宪法学[m].北京：法律出版社，2004.目录及相关内容.