关于民主宪政视野下的官员财产申报制度

论文关键词：民主 宪政 官员财产申报
　　论文摘要：财产申报制度是法治社会行之有效的对政府官员实施监督的方法，也是国家权力属于人民的表征和具体体现。在我国建设和谐社会的进程中，实施官员财产申报是必要且必须的。在政治文明、精神文明社会的建设中，官员财产申报制度是社会主义民主与市场经济发展的必然产物。

　　
　　公民的监督权和知政权
　　
　　民主和宪政是现代社会的重要标志。在民主宪政体制下，公民应享有充分的政治权利，这既是国家权力属于人民的基础，又是国家权力属于人民的表征和具体体现，是人民当家作主的题中之义。其中，公民的监督权作为其选举权的进一步延伸，已在我国现行宪法中作出了明确的规定，也理所当然地成为当代中国人权的重要内容。
　　公民监督权无论是通过新闻传媒、来信来访、讨论会、座谈会等形式来实现，抑或是直接以申诉、控告等途径来完成，都必须有一个最基本的前提——公民的知政权。所谓知政权是指公民通过必要的途径对于社会政治生活的知情权，包括作为社会主体的公众了解政府官员，尤其是政府高级官员的出身、年龄、学历、经历、道德、能力等情况。知政权的存在和实现是满足人们了解政治的愿望的需要。人对政治的关心，无疑是对自己生存条件及其命运发展的重视。了解政治状况与调整自己行为、关心自己利益具有紧密的联系。人们对政治的了解，也是对自身利益的关心。知政权的实现是政治权力赢得民众支持的重要途径。而民众拥政的前提必须是知政，人们连政治状况都不了解，拥政就只能成为空谈，执政者也就无法获得民众的支持。 更为重要的是，知政权的存在和实现是其他政治权利得以实现的前提和基础，也就是说知政权是首要的政治权利。没有知政权，什么参政、议政、督政的权利都无从谈起。
　　
　　财产申报制度及其功能
　　
　　学界、司法界均有不少人认为《刑法》关于“巨额财产来源不明”的量刑太轻，已不能有效打击贪污受贿，近几年的“两会”代表提案中关于“反腐败”立法呼声日渐高涨，其中相当重要的原因就是政府官员的收入与其合法来源明显不符。
　　（一）财产申报制度释义
　　财产申报制度，是有关财产申报、登记和公布的制度。从一般意义上说，所谓财产申报制度，通常要求具有一定职位的领导干部在任职之初、任职期间的某些固定时期以及离任后的一定期限内，申报属于自己以及与其共同生活亲属的财产。该制度最早起源于230多年前的瑞典，并一直延续下来，被世界许多国家借鉴，成为极具约束力的反腐机制，被称为“阳光法”。至20世纪80年代后期逐渐为大多国家所采用并完善。政府官员财产申报制度作为一项有价值的反贪污手段，主要是通过申报个人财产、个人经济利益获得方式以及各种投资活动，来抑制与消除各种现实的和潜在的利益冲突，防止政府官员滥用职权、贪污舞弊。这是财产申报制度的基本功能所在。
　　（二）财产申报制度具体功能
　　1.增强政府信任。增强政府信任，必须以提高政府官员的道德水准开始，强化政府廉洁建设，制定和实施财产申报制度，即是其中一项有价值的措施与手段。从表层的意义上说，财产申报会起到一种政治宣示作用。公职人员不正当的谋取经济利益的行为是与责任政府的宗旨不相容的。强制公职人员申报其财产收入情况，并作为一种法律规定的公职道德准则要求遵守，是维护政府责任，争取民众信任的具体表现。
　　2.强化政府官员的自我约束。根据财产申报的基本要求，政府官员不仅要申报其财产的变化情况，而且还要申报其变化的来源，报告其中存在的各种经济关系。这就可能从两个方面促使政府官员警醒：
　　一是政府官员违反公共利益，取得一项不正当的经济利益时，可能会面临着这样一个情况—如实申报可能会带来某种麻烦，而不申报又可能承担某种责任。对于这种两难窘境的思量，无疑会阻吓政府官员逾越道德界限的鸿沟。
　　二是政府官员通过每年履行财产申报义务，会从中受到一种道德教育，促使自己遵守各种职业准则，主动避免利益冲突的可能。定期地经常地申报财产，会给政府官员提供一个不断道德觉醒的机会，时刻想到道德界限的存在，以此来做到警钟长鸣。
　　3.证明政府官员财产的合法性。在社会民众对于政府官员的种种指责中，最激烈的莫过于政府官员利用职权谋取经济利益的行为。民众的这种指责有时走的更远：他们对于那些只能领取较低薪金的政府官员的任何财产的增长—不管这种财产增长是正当的还是不正当的—表现出了普遍的不信任情绪。民众的这种情绪无疑给政府提出了这样一个难题：怎样才能既维护政府官员的财产权利与财产增值权利；又能够消除民众相关的怀疑情绪呢？解决这个难题的出路只能是：必须找到一个办法来证明政府官员财产增长的合法性、正当性。政府官员财产申报恰好具有这种功能。
　　从法律定位上看，西方国家和亚洲各国都把财产申报制度以成文法的形式加以规定，有的甚至在宪法中对财产申报制度加以规定，然后再作详细的立法，有的将申报制度直接纳入反腐败法中。我国目前在政府官员财产申报制度的设立方面大部分仅仅停留在政策层面，已有的1995年制定和实施的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，无论是申报人的范围、申报的内容均不能满足现实生活的需要，2001年施行的“领导干部家庭财产报告制度”又仅仅局限于省级干部，且报告的结果并未对社会公开。这不仅影响了公众对该制度的知晓程度和监督程度，使其难成为刑法的前置制度和义务来源。这一制度在多方面还有待于完善，公众对这一情况的知情权还非常有限。2006年，官员申报财产制度并没有被规定在具有里程碑意义的《中华人民共和国公务员法》中，其难点在于有观点认为官员财产申报制度入法涉及官员隐私权与公众知情权的权衡，目前无法准确定位和把握。


　　财产申报制度中官员隐私权的有限性
　　
　　我国关于隐私权保护的法律正在不断完善当中。在法学界大多数学者认为，“隐私权也称为私生活的秘密权，是指公民享有私生活与私人信息依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一种人格权。”官员作为自然人，一方面其隐私权当然应受到法律的保护，但另一方面，由于官员的某些个人生活已成为政治生活的一部分，他们的隐私可能影响到政治和公共利益。这样一来就存在公众知政权与官员隐私权之间的冲突。当法律侧重于保护公众知政权时，官员的隐私就有可能受到侵害；相反，当法律侧重于保护官员的隐私权时，势必会对公众知政权加以限制，公众利益就会受到损害。表面上看，这是公众和官员之间权利的冲突，其实质则是公民的民主权利和国家官员的公共权力之间的冲突。由于官员权力的合理性源于公众的授权，所以公民不仅具有完全知悉官员公务行为的权利，而且还有知悉官员部分隐私的权利。掌握官员财产额度等隐私更是公民的一项根本民主权利，是公民享有的民主权利中最基础的权利。从这一点而言，官员隐私理应公开。
　　虽然政府官员的权力是为公众服务的，但是其权力一旦形成和被掌握之后，就很可能异化为民众利益的对立物。因此行使权力的国家官员必须接受公众的监督和制约，否则受损的只能是公众的利益。而对官员进行监督的前提，也必须要了解官员的个人信息、权利的形势和运作、拥有财产总量等基本情况，这些内容自然也就包含了所谓的个人隐私。这也是由于官员隐私权有其特有的复杂性所决定的，因为他们的隐私往往既存在于其公权力的行使过程中，又存在于自身权利的行使中。也就是说，一个官员包括其资产额度在内的私人信息具有公共意义，因此官员一些私人信息必须为公众掌握，尤其不能隐蔽其财产额度，否则就意味着侵犯了公众的知政权。
　　各国宪法和法律对公民的个人隐私权或者人格尊严权大都予以较为全面规定和充分保障。但对法律关系中的某些特殊主体—公权力人，即代表国家掌握和行使公共权力的人，如公务员、司法人员、政治领袖、军人和警察等的隐私权则相应作了适当的限制。比如，早在20世纪30年代，美国的一个判例即指出，“公职候选人私生活状况对选民公开，乃为公共利益所需要，在此情况下，该权（即隐私权）并不存在。献身公共事业，其私人生活殆无法与所从事之事业完全分开者，则该权利不存在。”该判例确立的法律原则是：公职人员的某些隐私将受到限制，而进行这种限制的目的是为了公共利益。在此，公共利益的价值高于公职人员的部分隐私利益的价值。
　　我们国家目前着力构建的是一个和谐社会，一个法治社会，而在一个法治社会，权力与权利应该此消彼长，相互制约的；官员拥有权力，就必须以牺牲个人部分公民权利为代价 ，这样才符合公平法则——任何人一旦掌握公共权力、拥有了利用权力为己牟利的机会，他就必须将自己的隐私置于公众的监督之下。
　　有学者在谈到新闻监督与隐私权的冲突时，认为应当优先保护人格权。但是当涉及政府官员时，应当和普通公民有所区别，体现公权与公共利益优先原则，这是我国的国情决定的。事实上目前对于隐私权保护水平最高的美国，在公众人物的隐私权问题上，也存在相当的限制，该限制并不仅仅以公众利益为惟一的理由，这其中有两个重要原因：其一公众人物多数是自愿承担风险的；其二，公众人物有更多的手段去回答对他的非议。因此，美国法律对公众人物所提供的保护很少。就名誉权的性质而言，其更多体现出来的是消极的权利。
　　相对于演员、明星、新闻人物等所谓的公众人物，政府官员更具有身份的特殊性：由于其掌握和行使国家权力，公权力人比一般公民更加“强大”，如不对其行使权力施以严格的限制，公权力极易沦为暴虐的工具。当法律侧重保护官员隐私时，更可能对公众的知情权加以限制，公众利益这时无疑会受到损害。其实，很多官员怕公布个人情况时出现“纰漏”才是其真实想法。因为所谓“纰漏”，无外乎是一些与官员身份、收入不相符的信息暴露给公众，这些“纰漏”往往是伴随权力而来的，也正是这些“纰漏”反而正是最需要公众监督。
　　总之，政府官员的公共性特征与隐私权的有限性在逻辑上是一致的；限制政府官员的隐私权，有利于维护政府形象与社会公认的价值标准；限制政府官员的隐私权，有利于提高民主政治生活的质量。在政治文明、精神文明社会的建设中，官员财产申报制度是社会主义民主与市场经济发展的必然产物。
　　
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