我国食品召回制度法律问题研究

摘要：我国《食品安全法》在2009年的出台，但即使该法已经实施近五年，食品安全事件并没有因此而减少，反而有日益增多的趋势，为了更好地解决我国食品安全中的相关问题，作为保障食品安全最后一道防线的食品召回制度更加需要得到完善。本文将对食品召回法律制度相关理论进行一定的介绍，对我国当前的食品召回法律法规的现状并对其中存在的问题做出分析，最后针对我国食品安全监管领域存在的问题，提出了一些笔者自己的见解。
　　关键词：食品召回制度；缺陷完善
我国食品召回制度法律问题研究
　　引言：
　　2007年颁布的《食品召回管理规定》是我国食品召回制度的正式确立标志。2009年《食品安全法》和《食品安全法实施条例》的相继出台，在法律层面上确立了食品召回制度，对规范食品行业在我国的发展起到了很大的促进作用，一定程度上保障了民众的食品安全。但与食品召回制度发达的国家相比，该制度在我国还有许多的方面需要改进，例如法律体系不健全、监管不到位、企业外在的强制力不强而不愿主动召回等缺陷。因此，为了真正保障民众的食品安全，杜
　　绝食品安全事件的重演，深入剖析和研究食品召回制度在解决食品安全问题中所起的作用有着重要的现实和理论意义。我国的《食品安全法》虽然已经颁布了近五年，但食品安全事件仍然频繁发生，不
　　安全食品大量充斥着食品市场，甚至一些被召回的不安全食品在没有经过无害化处理又重新流入市场损害消费者权益，这不仅扰乱了市场经济的发展规律，也使民众对政府的信任度不断下降。在国外作为“从田园到餐桌保障食品安全最后一道防线”食品召回制度在保障食品安全方面所起的作用已经过实践的检验，它可以在不安全食品对消费者造成损害之前将其从市场上清除，从而更好的保障民众的权益，规范食品市场秩序。我国学者提出，为了食品行业的良性发展，形成安定有序的市场氛围，促进和谐社会的构建，加快建立和完善我国的食品召回制度刻不容缓。
　　一、食品召回法律制度的基本理论
　　（一）我国食品召回法律制度的发展概况
　　我国食品召回制度最早可以追溯到1995年颁布的《中华人民共和国食品卫生法》（已废止），该法明确规定生产商生产的专供婴幼儿的主辅食品如果不符合营养、卫生标准，生产商应当立即予以公告收回市场上已流通的该批次的食品，这被认为是我国食品召回制度的雏形。但它又与现行的食品召回制度有所不同，因为这种收回是以食品生产商的行为已被认定为违法为前提的。在进入新世纪以后，伴随着频发的食品安全问题我国的食品召回制度有了较快发展，北京在2002年1月实行“违规食品限期追回制度”。
　　2004年4月，国家食品药品监督管理局、农业部等八部委联提出用2年时间在黑龙江大庆、吉林辽源等5个城市开展食品召回试点。2005年国家质检总局《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》第一次提出：对不合格食品实行召回制度。并在该细则中明确规定将食品召回分为两类：即监管机关的公告召回和企业的主动召回。2009年颁布了《食品安全法》，在该法第53条中提到了国家建立食品召回制度，这是我国第一次从法律的高度提出来，但可惜的是，该法对其规定的太笼统，缺乏可操作性，这需要在以后的立法中加以完善，使食品召回制度在实际工作中更具可操作性。综上所述，当前我国属于自己的食品召回法律制度已经初步形成，但与该制度发达的国家相比，我国的食品召回法律制度现在还存在着较多的缺陷和漏洞，许多方面无法满足现实的需要，这就要不断的完善，以保障我国的食品安全。所以建构完善、成熟可操作性强的食品召回法律制度体系已成为当前我国法治化进程中的重要任务。
　　（二）食品召回法律制度的概念和特点
　　依据国家质检总局颁布的《食品召回管理规定》的定义，食品召回是指食品生产者按照法定程序，对其生产的某一批次或类别的不安全食品，通过换货、退货、补充或修正消费说明等方式，及时减少或消除食品安全危害的活动；我国《食品安全法》第57条对食品召回的具体规定如下：“食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。食品经营者发现其经营的食品不符合食品安全标准，应当立即停止经营，通知相关生产经营者和消费者，并记录停止经营和通知情况。食品生产者认为应当召回的，应当立即召回。”
　　由于食品召回法律制度在发达国家开始的较早，经过多年的探索已经形成较为成熟的看法，国外对食品召回的概念对我们准确界定我国的“食品召回”的定义也会有所帮助。在美国，由于食品监管是多部门的监管，其国家食品召回由农业部食品安全检验局（FSIS)和食品药物管理局（FDA)根据不同的情况分别进行管理，两部门有各自的食品召回的规定，美国联邦法规（CFR)第21篇第1章《健康和人类服务的食品、药品管理部门》对召回作出的定义是：当食品药物管理局（FDA)认为进入市场的食品违反了FDA的相关法律，并且FDA将对此采取诸如查封等法律行动的情况下，企业对该食品进行撤架或者处理的行为。
　　（三）食品召回制度的作用
　　1．规范食品市场秩序
　　竞争性是市场经济的基本特征，市场经济中的各个企业生产的最终目标都是实现利润的最大化。在这种目标的驱使下,一些不良的食品生产商便利用各种非法手段降低自身的生产成本，如掺杂掺假、降低食品的安全标准甚至将一些过期的食品再次加工利用，把本属于自己的成本转嫁给消费者，从而减少开支,降低成本。这样就使得质量低劣、存在安全隐患但成本低、价格便宜的食品将质量高但由于成本高而导致价格高的食品排挤出市场，在社会上形成一个不好的示范效应，破坏市场经济的健康发展。健全的食品召回制度的实施，将会有效打破原来由消费者是不利后果的最后承担者的局面,将不利后果转嫁到违法企业身上，由违法企业承受违法成本，这有利于企业加强自我监督，促进食品行业的良性发展。
　　2.促进企业的良性发展
　　食品召回制度对企业的良性发展起促进作用。一方面，食品安全事故的受害者通常具有群体性，若企业不召回有缺陷的食品，损害发生后将面临巨额的侵权损害赔偿，这远大于召回的经济成本，甚至可能导致企业的破产，食品召回制度迫使企业在发现缺陷食品时进行召回，让企业有效地避免了繁杂的经济和法律纠纷。同时，企业召回缺陷产品的举动还会帮助其树立对质量负责的良好形象从而进一步提高企业的信誉；另一方面，由企业承担食品召回的责任，在经济上遭受一定的打击，使外部性负效应内部化，会促使企业从长远利益考虑，重视质量安全问题，注重食品质量的提高，从而增强食品企业的市场竞争力。
　　3.增强食品生产经营者市场竞争力
　　一般来说，不安全食品的召回必定在短期内使企业经营成本增加，对企业的发展产生不利影响，企业因此而产生品牌危机从而失去市场甚至破产。但从长远看，企业如果能主动召回不安全食品，并采取相应的赔偿等补救措施，向消费者展示出自己维护食品安全和消费者权益的态度，以一个负责任的形象出现在公众面前，这有利于企业树立自身诚实守信的形象，提高其市场竞争力。
　　二、我国的食品召回法律制度现状及存在的问题及成因
　　（一）我国食品召回制度存在的问题
　　1.食品召回启动难
　　我国缺陷食品的召回比例偏低。向社会公开的食品召回事件2008-2010年共发生88例，与发达国家相距甚远，这并不意味着我国食品安全问题不如国外严重，却恰恰反映了我国食品召回启动难的现状。我国食品召回难启动的原因主要还是在于制度缺陷，在立法.守法.执法.违法处罚上存在严重不足。立法方面，我国食品召回制度的法律体系不完善；守法方面，召回义务主体法律意识淡薄，对食品召回制度的理性认识不足，大企业因担心公开承认自己的产品有缺陷会损害商誉而心存侥幸，小企业大多只追求短期利益一旦召回将面临破产的危险；执法监督方面，监管执法部门责任落实不到位，执法不严且食品召回的监管采用分段多主体共同监管的模式容易导致权力界限不清。
　　2.食品召回实施效果不理想
　　食品召回的具体程序为：食品检测与风险评估—确定召回并公告—制定和实施召回计划并进行阶段性报告—召回后的处理—总结评估并终止召回。然而我国现行的法律法规对这一具体程序只做了粗略地框架性规定，没有具体的实施细则指引企业的具体召回行为，尤其是对召回后续处理相关规定的匮乏，导致了食品召回制度未达到其应有的效果。根据《食品安全法》第53条、《食品安全法实施条例》第33条和《食品召回管理规定》第31条的规定，食品生产者应对召回的食品采取无害化处理、销毁等措施并将处理情况向县级以上质量监督部门报告。这些规定相当原则，没有具体的操作细则，召回的责任主体该如何处理食品、交给谁来处理、由谁来监督以及怎样监督其是否按照报告书写的内容进行了处理等问题都不得而知。正因为如此，2010年三聚氰胺卷土重来，造成了对消费者的再次伤害。这样一来，即便是2008年曾对含有三聚氰胺的奶粉大张旗鼓的召回也不过是徒劳，浪费了人力物力财力还削弱了法律的威慑力。如果不加快程序细化的步伐，食品召回制度将形同虚设，无法实现其应有的价值。
　　（二）我国食品召回制度问题的原因分析
　　1.召回的成本大而不召回的违法成本低
　　企业的召回成本包括直接成本和间接成本。直接成本是召回需要的费用，包括检测和评估的费用、告知的费用、运输的费用、员工加班的费用、采取补救或销毁等措施的费用、聘请危机处理专家的顾问费等。间接成本是企业的商誉和消费者的信任。我国的消费者对召回的观念存在偏差，出现过召回问题的企业会给他们留下其产品质量不好的印象，这会大大减少其产品购买者的数量。企业的违法成本指的是企业实际承担的法律责任。它等于承担法律责任可能付出的代价乘以惩罚率。有关食品召回的违法行为产生的法律责任包括民事责任、行政责任、刑事责任和经济法责任。具体到食品召回制度中，企业要承担的分别是实际受害消费者的侵权损害赔偿、食品召回监管机构作出的行政处罚、被认定为单位犯罪后法院判处的罚金、资格的减免或信用的减等。
　　2.具体召回程序的不完善
　　程序对于制度就像是规则对于游戏。没有规则，游戏无法进行；没有程序，制度也不能实施。规则明晰确切，受规则约束的游戏者才不会投机取巧；程序具体明确，受程序制约的人才有清晰的行动路线而无法寻找捷径。规则客观，游戏才能达到预期的效果；程序合理，制度才能实现应有的价值。因此，仅仅有程序还不够，制度的有效实施需要具体的合理的程序指引。遗憾的是，我国的食品召回程序还并不完善。
　　《食品召回管理规定》第二十条、第二十一条指明了食品生产者的通知和公告义务，但没有具体要求生产者应该以什么样的方式通知和公告、在什么地方进行公告，这是不利于确保通知和公告目的的实现的。如果生产者采取的方式和公告的地方不具有明显性和足够的公众性，缺陷食品将不能被及时的全部召回。其中，也并没有规定监管机构是否可以对生产者的不作为以及不当地作为进行处罚，或者监管机构可以以什么样的方式、在什么地方通知和公告来进行弥补。
　　3.责任和监督制度不成熟
　　如果没有严格的责任和监督机制，即便是有具体可操作的程序指引，也不一定会得到良好的服从。笔者认为，责任和监督机制的不成熟是我国食品召回制度实施效果不理想的根本原因。
　　责任是违反第一性义务要承担的第二性义务。有义务就要有责任，没有责任的义务就像是没有任何限制的自由。对于食品生产者来说，如果不召回食品可能要承担民事责任、行政责任、刑事责任和经济法责任。如前文所述，根据我国现有的规定，承担民事责任和行政责任的经济违法成本比较低，对企业起不到强有力的威慑作用。我国的《刑法》没有将企业不召回的行为单独类型化为一种犯罪。最重要的是，我国缺乏资格减免、信用减等等经济法责任的制度设计。资格减免是指监管机构可以通过减损或免除食品生产者的资格达到处罚的效果。信用减等是指将生产者的信用划分为不同的等级，通过评级彰显生产者的信誉，若其没有履行或不恰当的履行自己的义务，监管机构可以降低它的信用等级。这两种处罚方式看似没有造成直观的经济损害，它对食品生产者的影响其实是不容小觑的。资格减免限制甚至取消了生产者进入市场的资格，无异于取消了以体育竞技为职业的选手的所有参赛资格，而信用减等严重损害了消费者对生产者的信任。没有了消费者的支持、没有了进入食品行业的资格才能对食品生产者的存在和发展产生致命的打击。
　　依据目前的规定，监管机构是召回责任主体进行食品召回的主要监督者。《食品安全法》第四条、第五条的规定，xxxx卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，xxxx质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门分别对食品生产、流通、餐饮服务活动实施监督管理。县级以上地方卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门负责本行政区域内的食品安全监督管理工作。由于分阶段多主体共同监管，造成了监督效率不高的现状。首先，五个部门平起平坐，当发生冲突时很难快速得出统一的处理结果。
　　尽管新设立了高于其他监管部门的国家安全委员会作为议事协调机构，但没有赋予其具体的权力，也很难发挥预想的功效
　　4.食品溯源制度不健全
　　食品溯源是指在食品供应链的各个环节（包括生产、加工、配送以及销售等）中，食品及其相关信息能够被追踪和溯源，使食品的整个生产经营活动处于有效的监控之中。食品从最初的原料到最终变为成品到达消费者手中要经历多个环节，其中的任何一个环节都可能出现问题造成食品的缺陷。因此，如果没有健全的食品溯源制度，当发现食品的缺陷时，我们很难快速找到造成缺陷的原因。
　　食品溯源实际上就是从消费终端到生产源头的逆向回溯，它的本质是信息的记录和定位追踪。虽然我国《食品安全法》第35、36、37条分别规定了农产品生产记录制度、进货查验记录制度和出厂检验记录制度，在一定程度上体现了溯源的理念，但离成熟的食品溯源技术还有一定的差距。由于科技的发展，溯源的实现现在多以条码技术为支撑，通过附着在食品包装上的标签实现对特定食品的身份鉴定。我国也启动了中国商品条码食品安全追溯平台，但只有部分种类的食品采用了条码技术，而且在食品流通领域只有部分使用，餐饮服务领域也还没有完全普及。
　　三、我国食品召回制度的完善
　　（一）完善我国食品召回法律制度应该遵循的基本原则
　　1.依法完善原则
　　首先，必须坚持依法完善原则。在食品召回法律制度的改革中，要严格依照上位法律来指导食品召回制度的改革，使得完善的食品召回法律制度可以与上位法相衔接，不至于出现法律冲突的状况，这也是完善的食品法律制度体系的前提要求。同时，在改革食品召回法律制度时遵循依法完善的原则，也是社会主义法治化发展在食品召回领域的体现。
　　2.诚实信用原则
　　在接连不断的食品问题事件中，有一个共同的特点就是企业在食品生产过程中以及食品安全问题暴露时都是以欺骗消费者的方式来实现自己的利润最大化，缺乏诚心的食品生产企业已经让消费者对本国的食品安全环境彻底失去了信心。如何挽救我们的食品市场？答案只有一个——诚实信用。只有检车诚实信用，企业才能在消费者心中树立良好的市场形象；只有坚持诚信经济，在对待消费者时以诚信为前提，才能找回消费者对企业的信心，企业的生存和发展才能有出路。良好的市场竞争环境就是诚信经济，只有在诚信基础下上，市场经济才能健康有序发展。
　　3.公众参与原则
　　公众参与原则，要求政府监管机关在对企业进行食品召回时或者企业主动实施召回程序时，将食品召回中除了涉及国家秘密和商业秘密之外的所有内容都向社会公开，让食品召回实现透明化，让公众参与到食品召回的整个程序中来。在对食品召回制度进行改革时，应当遵循公众参与原则，让公众了解与不安全食品有关的信息，了解食品召回的整个过程，也是对政府的监督工作和企业食品召回进度的一种监督。在日益注重公众的知情权的当代社会，将与公众利益密切相关的事务向公众公开，让公众能了解与自己利益有关的事项，这是对公众权利保护的要求，也是现代行政发展的趋势。
　　（二）完善我国食品召回法律制度的具体措施
　　1.完善食品召回方面的法律法规
　　万事都是须先有规矩，然后才能成方圆。健全我国的食品召回制度首先就应该对食品召回所要依据的“规”即我国的食品召回的法律法规着手，对其进行完善。笔者认为在对我国的食品召回法律法规进行完善时，应该从以下几方面大力着手：
　　提高食品召回法律制度的法律位阶。一种方式是制定单一的《食品召回法》，对食品召回制度在法律层面上进行专门规定。专门的《食品召回法》可以分章节对食品召回制度进行具体规定，主要内容包括召回的主体、召回标准、召回程序及法律责任等。这样可以提高食品召回制度的法律位阶，可以对由不同的部门或者地方政府制定的规章或者法规进行全国范围内的统摄和指导。另一种方式是在法律层面中对食品召回制度进行专章规定，作为有关食品召回制度法律法规中有最高位阶的《食品安全法》只在第五十三条对食品召回措施的具体操作程序作出了规定，这条法律要对食品召回的主体、召回标准和具体措施作出，在这么短的篇幅内要对整个食品召回法律制度进行完善规定是不可能的。在制定专门的《食品召回法》条件尚未成熟而又需要有法律层面的规范来规定食品召回制度的情况下，制定专章的食品召回法律不失为一个好办法，以专章的形式确立食品召回制度的法律层面效力，同时增强其可操作性。
　　其次，对现存的食品召回法律法规规定进行整理，修正食品召回制度的相关内容。例如，要对《食品召回管理规定》中的食品安全危害评估和调查制度作出修改，应该将政府机关在这一程序中的责任具体化写入食品召回制度之中，将由政府部门作出的食品安全危害评估和调查的结果作为是否实行食品召回的依据，将食品安全危害评估和调查权归入政府，以防止企业故意或者因自己检测能力有限而造成错误的评估和调查。
　　2.加强食品安全方面的执法工作
　　在不安全食品召回的整个操作过程中，从食品的最初发生直到不安全食品召回之后的后续处理工作都应当有政府部门的全程监督，以确保企业召回活动得到有效监管。只有加强了政府管理部门的监管才能更好的督促企业认真负责地完成召回工作，同时对发现企业在召回过程中的违法违规操作的行为及时予以严厉打击。这就要求政府监管部门在召回工作中要加强与企业的沟通联系，实时派员监督跟踪企业食品召回的全部进程，同时还要对召回食品问题进行实地调查，通过
　　对消费者以及市场的调查，了解企业食品召回的社会效果以监督企业按法按规完成食品召回。
　　在食品被召回之后的后续处理工作中，也还需要进行持续监督，保证企业最终对召回的不安全食品进行了销毁或者无害化的处理。具体来说政府机关可以通过以下几方面的措施来建强监管力度：首先，对于自己辖区内食品生产企业的生产状况的应当及时掌握。加强政府监管机构与食品生产企业之间的沟通以及食品安全信息交流，向食品生产企业宣传有关食品安全及食品召回制度的法律法规知识，督促企业依法安全生产，及时发现并解决食品生产中存在的安全隐患，避免出现重大食品安全事故。其次，还可以实行监督抽查制度。对于生产、流通范围比较广以及生产数量比较大的企业可以通过监督抽查制度来确认企业生产加工的食品是否符合国家强制性标准或食品领域的行业标准，发现不合安全要求的食品生产企业立即督促其进行整改，从而使得在提高食品质量的同时也提高企业的生产水平。
　　3.在消费者和其他社会群体方面可采取的措施
　　首先，要在消费者人群中加强食品安全和食品召回法律法规的社会宣传，让消费者了解如何通过食品召回来维护自己的合法权益。增强消费者的维权意识，鼓励消费者投诉，通过消费者的投诉来揭露企业的非法生产活动，利用广大消费者的力量来打击食品召回中的违法现象。
　　其次，要完善食品召回的社会监督，通过建立食品召回信息公开制度，构建一个政府、企业、消费者和社会媒体的沟通交流平台，利用舆论媒体的力量来对政府的监管以及企业在食品召回过程的行为进行监督，特别是要加强新闻媒体在监管过程中的正面作用。当媒体在曝光问题食品时，多一点科学宣传，多一点正面引导。这些制度的建立都是一个完善的食品召回体系该具备的，综合这些其他方面的措施才能使我国的食品召回制度体系能够朝着健康的方向发展。总之，对我国当前的食品召回法律制度进行完善，需要政府、企业、消费者
　　和社会媒体等各方面力量的共同努力，互相摆正各自的位置，树立良好的食品安全理念。
　　总结：
　　当前，我国的食品召回制度由于受立法缺陷和制度实施的社会环境混乱等不利因素的制约并未在实践中产生理想的社会效果，所以，应当对我国当前的食品召回制度体系进行研究完善。首先应该完善食品召回的法律法规，让食品召回有法可以，其次要完善食品召回的相关配套制度，形成我国的食品召回制度体系，还要加强对政府监管人员、企业和广大消费者的食品安全理念宣传，以政府监管部门、企业、消费者的共同努力来贯彻食品召回制度的实施。为了让食品安全事件越来越少，为了维护广大消费者的合法权益，为了我国食品市场的有序健康发展，必须构建完善的食品召回法律体系并让它成为防范食品安全事件的一道坚固防线。
　　注释：
　　[1]张云.我国食品召回应急法律机制研究[M].北京：法律出版社，2012.
　　[2]赵林度、钱娟.食品溯源与召回[M]北京：科学出版社，2012
　　[3]张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究[M].北京：法律出版社，2013.
　　[4]吕忠梅、陈虹.经济法原论[M].北京：法律出版社，2014
　　[5]徐士英.产品召回制度：中国消费者的福音[M].北京：北京大学出版社，2013.
　　[6]王宗玉.论我国食品召回制度的改革及完善[J].法学家，2014:03.
　　[7]韩国莉.我国食品召回制度评析[J].兰州大学学报(社会科学版)，2014:01.
　　[8]张守文.我国实施食品召回制度有关问题的思考[J].中国食品药品监管，2013:01.
　　参考文献：
　　[1]张云.我国食品召回应急法律机制研究[M].北京：法律出版社，2012.
　　[2]赵林度、钱娟.食品溯源与召回[M]北京：科学出版社，2012
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　　[6]王宗玉.论我国食品召回制度的改革及完善[J].法学家，2014:03.
　　[7]韩国莉.我国食品召回制度评析[J].兰州大学学报(社会科学版)，2014:01.
　　[8]张守文.我国实施食品召回制度有关问题的思考[J].中国食品药品监管，2013:01.
　　[9]戚建刚.我国食品安全风险规制模式之转型[J].法学研究，2011:01.
　　[10]张云.突破与超越:《侵权责任法》产品后续观察义务之解读[J].现代法学，2011:05.
　　[11]刘水林.从个人权利到社会责任——对我国《食品安全法》的整体主义解释[J].现代法学，2010:03.