论公民财产权的保障

摘要：该文从公民财产权宪法保障的正当性与平衡性入手，分析了公民财产权宪法保障的正当性由公民财产权的本质属性和基本功能所决定。公共利益、正当法律程序和公平补偿是实现公民财产权宪法保障平衡性的必备要件。
　　关键词：公民财产权；宪法保障；正当性；平衡性
论公民财产权的保障
　　一、问题导出
　　(一)公民财产的保障在我国立法存在的不足
　　1986年实施的《民法通则》是我国保护私有财产法律制度建立的标志。该法的确立，保障了私有财产合法化的确立，但任然存在着不足。《民法通则》第75条第l款规定：“公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。”然而在我们一些城市的执法部门，在没有法律授权的情况下，对一些街边小贩，肆意打砸，没收东西。这些都在侵害着公民的财产权。《民法通则》第73条第2款明文规定“国家财产神圣不可侵犯”，与《民法通则》第75条关于“公民合法财产受法律保护”的规定相比，当公民私有财产的保护与对国家财产的保护发生冲突时，必然要牺牲私人的财产权益而确保国家的财产权益。在市场经济的推动下，一些城市“强制拆迁”、“圈地热潮”等滥用公权力侵犯公民私有财产权的严重事件屡现不止，虽然是有赔偿的占用，但赔偿的标准是什么，这些都是我们对公民私有财产的保障存在的问题。
　　(二)公民财产权的宪法保障存在的问题
　　随着我国2004年宪法修正案和2007年物权法的颁布，有关公民财产权的宪法保障乃至公法保障已然成为学界的热点论题，公民财产权的宪法保障理论进而成为了我国宪法学理论体系之重要一环。宪法学理论体系的知识结构包括三个层面：一是宪法的社会哲学理论。宪法的社会哲学理论所要重点解决的是在人类社会发展过程中宪法学的根本问题，诸如宪法产生、发展的逻辑必然性、历史规律性、社会正当性(尤其是政治上的正当性)，宪法与其他社会现象的差异性、同一性和关联性以及宪法对人类社会、人类社会共同体(特别是国家)和作为个体的人(如主权国家中的公民)的作用、价值与意义。二是宪法的解释理论。宪法的解释理论所要解决的是在法的发展过程中的宪法学问题，它致力于为宪法的制定、修改、解释和适用提供理论解释和技术帮助，以实现和发挥宪法的最高法的地位和作用。宪法的解释理论从这种意义上看，可以称之为宪法的运行理论。三是宪法的社会哲学理论和宪法的解释理论的关系。[1]公民财产权的宪法保障理论也应是由其社会哲学理论、解释理论和社会哲学理论与解释理论的关系三个知识层面所构成。然而学界对此问题的研究主要是停留在对公民财产权宪法保障的解释理论层面，大多从介绍国外公民财产权宪法保障条款出发分析其结构，进而分析我国公民财产权宪法保障条款的结构，结合我国相关条款的缺陷而提出完善路径。这是一种比较研究方法，见效快但理论深度不够，特别是没有从宪法的社会哲学理论层面去回答“为什么要采用当前这种公民财产权宪法保障理论?”
　　公民财产权宪法保障理论已形成通论的条款解构是“一种具有逻辑意义上的正反合的三段式规范体系”，1它建立于由三部分条款组成的复合结构之上，包括：其一、财产权的宪法确认，即财产权的积极保障，体现为确认条款或不可侵犯条款;其二、财产权的限制，体现为限制条款或制约条款;其三、财产权的补偿，即财产权的消极保障，体现为补偿条款。确认条款、限制条款和补偿条款各具有特定的内涵和功能。确认条款即不可侵犯条款确定了公民财产权保障制度的一般前提;限制条款则旨在对公民财产权的保障加诸一种适当的限定，或由相关法律另行规定，或不得与公共财产、公共福祉相冲突;补偿条款则又进而对限制条款带来的制约加以平衡，从而既维护了确认条款所确立的前提规范，又为限制条款在整个规范内部提供了恰到好处的缓冲机制。三者逐层展开、相辅相成，形成了一个深具内在张力，而又是相对严密、相对自足的复合结构。但是公民财产权的宪法保障条款为什么要由这“三段式规范体系”来构成?
　　从外国公民财产权宪法保障条款的分析出发，认为它们的体系完备、效果显著故而要以之为蓝本引入我国。如以1946年日本宪法第29条为例进行分析很容易得出前述“三段式规范体系”的结论。1946年日本宪法第29条规定：“财产权不可侵犯。财产权之内容，应适合于公共福利，由法律规定之。私有财产，在正当补偿之下，可收归公共所用。”其第一款规定：“财产权不可侵犯”，这是确认条款;第二款同时规定：“财产权之内容，应适合于公共福利，由法律规定之”，这是限制条款;第三款进而规定：“私有财产，在正当补偿之下，可收归公共所用”，这是补偿条款。
　　这样的分析就解释理论而言是无懈可击的，但要真正解决为什么要以“三段式规范体系”来构成公民财产权的宪法保障条款，就要从其社会哲学理论层面去寻找答案了。公民财产权的宪法保障条款作为立法活动或立宪活动的结果，其“三段式规范体系”组成的原因应结合立法价值去思考。立法价值主要由正义与利益组成。正义是立法的内在价值，决定着立法的本质属性。一方面，正义是一定社会条件下的道德观念和道德准则在法律领域的体现，不可能不带有这个社会的经济、政治和文化的印记，在一定程度上还具有阶级性。另一方面，公平(正义)是全人类共同追求的崇高价值，是人类社会共有的美德。伸张正义、鞭挞邪恶是人的自然本性在人类共同体中的必然要求，因而立法中的正义又具有某些超越经济、政治和社会文化条件的客观性和共同性。[2]首先，分析确认条款或不可侵犯条款。为什么“财产权不可侵犯”?其实质是公民财产权宪法保障的正当性问题的体现，正是因为对公民财产权的宪法保障具有正当性，能体现出立法的核心价值——公平(正义)，而对公平(正义)的追求也往往构成“良法”、“恶法”分野的重要标志，立法者对立法“良法”性追求的道德使命感决定了其必须在立法中体现此点。而回到这里，这种对公平(正义)的追求则可成为确认条款或不可侵犯条款制定的最核心原因。当然这一问题需要先解决什么是公民财产权宪法保障的正当性。其次，分析限制条款和补偿条款。为什么在不可侵犯条款之下国家还可以正当法律程序对公民财产权加以限制?而以正当法律程序施以限制后为什么还需要予以补偿呢?这里就与立法的外在价值——利益问题有关了。立法活动作为一个过程也是各种利益的选择与协调过程，具体到公民财产权宪法保障立法所涉及的公民财产与国家之间关系的处理问题，其实质是一种个人利益与公共利益的选择与协调。这个问题的解决只能通过利益平衡的方法来进行，其具体路径无外乎正当法律程序和公平补偿的一并适用。所以对公民财产权宪法保障平衡性问题的分析就成为了解决限制与补偿条款出台原因的关键。以下逐一而述。
　　二、公民财产权宪法保障的正当性
　　就感性层面而言，公民财产权宪法保障的正当性是指在公民财产权宪法保障条款中规定“确认条款”的原因;就理性层面而言，公民财产权宪法保障的正当性是指由宪法对公民财产权进行专门、特别确认的理由。其正当性可从以下两方面分析：
　　(一)公民财产权的本质属性
　　按照自然法学的观点，财产权属于自然权利，与生命权、自由权并列。洛克在17世纪就论证道：“理性，也就是自然法，教导着有意遵从理性的全人类：人们既然都是平等和独立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或财产。”2之所以如此，是因为人作为一个人首先是生存，而这不能不依赖于外在的财产来维持、改善生活，从而避免奴役和压迫，并进一步满足其尊严的需要。正是就此意义而言，黑格尔说：“财产是自由的定在，所有权就是人格本身的权利;人之所以为人，就必须拥有所有权。”3故公民财产权与公民生命权、自由权、平等权等同属“天赋人权”，它们均为人作为一个个体在社会上得以生存和发展必不可少的权利。是个体的人通过让渡给国家或公权力组织行使的权力欲实现更有效保障的公民基本权利之一。与其他公民基本权利一样，公民财产权需要通过国家根本法赋予最高效力等级的国家强制力而在原则上和宏观层面实现保障，进而排除来自国家、公权力组织或其他主体的非法侵害。所以“在宪法上，财产权属于人权，是一项公权利，与主体的人身不可分离，是由宪法确认的，具有强制性，全体公民据此可以普遍享有对物的排他的、不可转让、不可剥夺的支配权。”4“在现代宪政国家中，财产权与公民的生命权、自由权一起构成了公民最基本的三大权利体系，集中体现着人的价值与尊严。”5
　　此外，公民财产权本身又是一种“不安全”的权利。在现代社会中，不同的公民个体因为出身背景或教育背景等方面因素的差异导致其获得财富的能力有强弱之别，这将不可避免的导致在财产分配和拥有上的贫富分化，多数人最终会变成无产者或少产者。这种财富分配不均和贫富差距的拉大，使每个人内心深处具有的实现个人利益最大化的欲望和潜能发散为现实中无产或少产的多数公民个体对财富分配不均的本能抗争和由之引发的“仇富心态”。这既是对多产者财产的威胁，也是对多数无产或少产的公民个体将来可能成为多产者财产的威胁。若政府无法给予公民财产权特别的强有力的保护，而使公民已拥有的财产始终处于“不安全”的状态，则这种“仇富心态”会在限制一部分人先富的同时，也限制了所有人的致富，并让整个社会永久的处于贫穷之中。这种特别的强有力的保护除了普通法提供的保护外，更需要的还是来自根本法的保护。故通过宪法规范实现对公民财产权的最权威保障构成了当今世界各国的通例。
　　公民财产权具有的“天赋人权”与“不安全”双重属性决定了公民财产权需要宪法给予如同其他两大基本权利(生命权和自由权)一样的根本保障，决定了公民财产权保障条款需要进入宪法被加以专门、特别的确认。
　　(二)公民财产权的基本功能
　　公民财产权是一种市场经济相伴相生的重要法律现象，“是人们谋求生存与发展的一项独立的基本权利，是公民享有和行使其他一切权利的起点与支点，是市场经济的核心、社会繁荣的枢纽，是人权的保障，宪政的基础。”6公民财产是个人自由的渊源和保障，它是自由的个人所必不可少的。人权以生命权和发展权为首要，生命的延续和个体的发展均离不开一定的物质基础。这样的物质基础源于两方面：其一、建立在公共财产基础上的公共福利;其二、建立在公民财产基础上的个人或家庭福利。而后者更占据主导地位，起着直接决定性作用。毕竟对任何公民而言，可资利用的首先是能为其直接掌控而可随时动用的公民私有财产。即便建立在公共财产基础上的公共福利，其更多的也是以各种“保险金”、“储备金”、“救济金”的形式发放给公民个人或其家庭，实现公共福利在公民个体间的分配。其实质是公共福利向个人或家庭福利的转移，让每个公民在其所处的国家通过共同劳动积累的公共财富为每一个体切实地享有。
　　公民私有财产的多寡也可影响到其更高层次社会地位的取得，在现代民主政治下往往以选举的形式实现高层次社会地位在公民个体中的配置，而选举及相关活动正是公民各项政治权利的突出体现。如以美国为代表的“选战”，其成败往往取决于竞选人的经济实力。美国专门对竞选资金进行跟踪研究的无党派研究机构“敏感问题中心”2006年10月24日公布的一项研究显示，2006年美国国会中期选举的花费估计将达26亿美元，创历史最高。“敏感问题中心”执行理事希拉•克鲁姆霍尔茨说，这比2002年国会中期选举的花费上升了18%。且26亿美元只是保守估计，到11月7日还可能上升。研究显示，竞选国会席位的候选人迄今已经筹集了约13亿美元，其中共和党候选人筹集的资金约为5.86亿美元，民主党候选人筹集的资金约为5.67亿美元。众议院候选人平均每人筹集的竞选资金为76万美元，参议院候选人平均每人筹集的资金为580万美元。寻求连任的现任国会议员筹集到的竞选资金普遍高于其他候选人。[3]当然这些资金不一定均来自竞选人的个人财产，但个人财产于其中所占的比重是不容忽视的。
　　故公民财产是保障各项公民权利实现的直接物质基础，这项公民财产权的基本功能决定了其在诸项公民权利中的特殊地位，而这种特殊地位只能是通过宪法规范中特别的“确认条款”方得以体现。这就是在公民财产权宪法保障条款中规定“确认条款”的原因。
　　三、公民财产权宪法保障的平衡性
　　公民财产权宪法保障的平衡性主要是关于公民财产代表的个人利益与国家代表的公共利益之间的平衡问题。基于公民财产权宪法保障的正当性，国家需要为公民财产提供及时、充分的保护，不得随意侵犯。但不得随意侵犯并不就意味着不能侵犯，在维护“公共利益”的前提下可以加以限制，且这样的限制必须是在正当法律程序下做出的，限制的同时也要给予公平的补偿，而避免公民财产代表的个人利益与国家代表的公共利益之间的失衡。经2004年修正后的我国宪法典在第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”;第13条规定：“可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这样的限制、补偿条款所体现的正是前述“侵犯”公民财产权的“合法”路径，包括三要素：公共利益、正当法律程序和公平补偿。它们也是实现公民财产权宪法保障平衡性的必备要件，是限制、补偿条款出台的主要原因。
　　(一)公共利益
　　什么是公共利益，以及发生公共利益与个人利益利益冲突时如何选择而实现平衡，目前学界没有形成通说。公共利益作为一个正面价值评断的概念，“必须以一个变迁之社会中的政治、经济、社会及文化等因素及事实，作为考量该价值的内容。尤其，在民主及法治国家，对于公益价值之决定，更须以法的角度来予以充实。”公共利益的“最特别之处，在于其概念内容的不确定性”。具体而言，包括“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”。7这里就涉及到这样两个问题：公共利益是否就是国家利益?公共利益如何确定?主要有三种观点：一是公共利益被等同于某些抽象的、重要的理想化的价值和规范，如自然法、正义和正当理性;二是被看作是某个特定的个人、群体、阶级或多数人的利益;三是被认为是个人之间或群体之间竞争的结果。[4]
　　需要注意两点：其一、公用并不完全等同于公共利益。许多国家宪法、法律把征收征用的目的规定为“公用”，如日本、美国。以公共用途(公用)为目的的征收属于古典征收概念——如征收私人土地以建造道路、学校等。当今国家也可以为了其他公共利益(如实施土地政策、迫切的国库利益等)进行征收，且美国联邦最高法院的判决也将公用征收扩充到公益征收之中去。[5]其二、公共利益不等于国家利益。传统上认为政府就是代表和维护公共利益的公共部门，但政府依然是一个特定的利益实体，在现实的市场经济条件下也有自己的利益。如过分的扩大积累、增加征税、过度进行经济建设开发等，实际上增加了人民的负担、损害了公众的福祉，与公共利益的本意——大多数民众获得福祉相悖。所以公益虽常常与国家利益不能分开，但两者决不可等同，因此德国《基本法》使用“公共福祉”概念，而日本也更愿意使用该词。[6]
　　故公共利益可界定为涉及文化、教育、医疗、环境保护等社会公共事业和国防建设等符合绝大多数人愿望的非直接商业性质的利益。也就是说，公益就是公众的或与公众有关的利益，其确立的标准是存在大多数的不确定数目的受益人。在这个大前提下，发生了与个人利益的冲突，可以选择对个人利益进行限制，即可引入前述的限制条款予以适用。
　　(二)正当法律程序
　　正当法律程序是英美法的基本原则，是指在作出任何使他人遭受不利影响的决定前，应当听取当事人意见。在英国，正当法律程序寓于自然正义原则之中，包括两项根本原则：一个人不能在自己的案件中作法官;人们的抗辩必须公正地听取。[7]在美国，该原则在宪法第5条修正案得以规定：不经正当程序，不得剥夺公民生命、自由和财产。该原则在美国有两重含义：实体性正当程序和程序性正当程序。前者指个人基本权利不受专横和无礼行为的侵犯;后者指自由和财产受影响的当事人应享有合理通知、辩护以及公正听证的权利。前述宪法典第10条第3款和第13条中的“依照法律规定”就是正当法律程序原则的具体体现。
　　对公民财产权进行限制中要求的正当法律程序应包括下列内容：其一、“公共利益的需要”的认定程序;其二、实施中的程序，包括财产评估程序、补偿标准公示程序、协商程序、强制拆迁程序等;其三、救济程序，如行政复议程序、仲裁程序、诉讼程序;其四、听证程序，在某些重大事项如“公共利益的认定”必须基于听证程序作出。防止限制公民财产权过程中失衡的关键要件就是听证程序。所谓限制公民财产权(征收或征用公民财产)听证，是指限制公民财产权主体在作出严重影响相对人合法财产权的决定前，由其告知决定理由和听证权利，相对人随之提出意见的程序。该程序包括：有无偏见的第三方作为主持人的权利;得到通知的权利，通知中必须适当地说明听证所涉及的主要事项和问题;提出证据和进行辩护的权利;请律师陪同出席的权利;只能根据听证案卷中所记载的证据作出裁决的权利;取得全部案卷副本的权利。[8]
　　正当法律程序的实践意义也是比较明显的。首先，能够有效地确定限制公民财产权的公共目的性和科学性，避免违法限制公民财产权，特别是避免这样的限制失衡如基于私利(包括部门利益和商家利益)随意进行限制。如“公共利益确认程序”通过包括听证在内的诸多程序使得各种不同的观念、意见、利益全部充分展现，从而有可能根据宪法、法律的精神和规则对他们进行研究、识别、协调、衡量，直至作出最有利于保障限制公民财产权而维护的公共利益的决定。其次，能够有效监督行xxx的运行、最大限度消除腐败。作为具有支配他人力量的国家权力，先天具有扩张性和蜕变性，所以必须“以权力制约权力”以及“以权利制约权力”。[9]限制公民财产权的正当法律程序就是这种“以权利制约权力”典型反映，它可使公民基于作为基本人权的知情权以及维护自己合法权利的需要对国家限制公民财产权的权力进行监督和制约，使该权力在公众的视野中公开化、透明化地运行，而使以权谋私、行贿受贿等腐败因素失去生存的土壤。
　　(三)公平补偿
　　因公共利益而对公民财产权进行限制时必须给予的公平补偿，是国家对被侵犯的公民财产权提供的一定程度的量化弥补。通过一定价值量的给付，使被牺牲的若干个人利益与被维护的若干公共利益之间的平衡得到一定程度的恢复。早在1789年法国《人权和公民权宣言》第7条就有明确规定：财产是社会不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必须时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得剥夺。
　　我国在2004年修宪以前的宪法条款里，并没有规定“给予补偿”，这与作为基本人权的私有财产权的观念没有确立有关，是计划经济下公共财产神圣不可侵犯观念的具体表现。随着人权观念和宪法保护制度的确立，给予补偿是国家限制公民财产权的逻辑必然。当前的问题是如何补偿，补偿的标准是什么?虽然前述宪法典第10条第3款和第13条都规定“依照法律……给予补偿”，但对补偿的实际操作却没有太大意义，因为该规定缺乏相关的补偿标准，而使之几乎不具备可操作性。故必须在宪法层面确立补偿标准的原则，这样才便于下位法制定具体规则而贯彻宪法典的规定。
　　所谓公平补偿是指公平权衡公共利益与个人利益后决定补偿的原则。[10]在公平补偿之下，公共利益与个人利益具有同等的价值，两者兼顾。在实践操作中，公平补偿必须按照“公平的市价”给予赔偿，以公平的市场价格决定赔偿数额，从而实现公共利益和个人利益的双赢格局。由于公平补偿原则的优越性，它已为多数市场经济国家所采用，如法国、日本、荷兰等市场经济国家。如在通过强制性手段获得土地时，在赔偿时既要考虑土地当前的市场价值，也要考虑土地的预期收益。我国已经是一个市场经济国家，完全有理由依照公平的市场价格确定补偿标准，并确保公民的未来生活境况、发展期望至少不会低于被限制财产之前。公平补偿标准的确立可借鉴美国的做法，其内容有三：其一、主体的公平，即有权得到补偿的不仅包括财产所有人，还应当包括财产相关的受益人。如在土地征收中对房产承租人的补偿。其二、客体的公平，即取得补偿的对象不仅仅包括所征收财产本身，还应当包括不可分的附加物以及与该财产商业信誉有关的无形资产。如征收土地时对房产的征收。其三、估价的公平，按照“公平的市价”为依据决定赔偿数额，估价的方式应由双方分别聘请的独立资产评估师进行评估，如果各自评估差距过大，则由法庭组成的裁判庭裁决。
　　四、国外立法及对我国的借鉴意义
　　“一切认识、知识均可溯源于比较”，8因而通过借鉴国外的关于公民财产权保障的立法能够为我国带来一些积极的启示和意义。
　　（一）国外关于公民财产权的立法
　　1.美国法律对公民财产权的保护。在美国行政法上，法院对侵犯公民财产权的行政决定，可以根据法院具有的一般管辖权限进行司法审查。当行政机关侵犯了当事人宪法上规定的实体权利，比如侵犯宪法保障的财产权，或者侵犯了宪法保障的程序权利，例如剥夺当事人的财产而未依正当法律程序，当事人没有其他的司法审查权利，或者这种权利受到很大的限制时，当事人可以根据宪法权利来主张司法审查，要求提供财产权保护。虽然美国对阻止行xxx违法侵害财产权作出了规定，但是美国自由的历史基本上是奉行程序保障的历史，所以美国行政法对公民财产权的保护机制更多的体现在正当程序上。“正当法律程序的保护中包括了所有对政府干预财产权的行为所做的来自宪法的明示或暗示的限制，甚至可以说正当程序本身就是对财产权的重要的实质性保护。”[11]
　　《美利坚合众国宪法(修正案)》重申了深埋普通法传统之中的程序价值的重要性。第五条规定:“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产。凡私有财产非有正当补偿，不得收为公用。”这条规定适用于联邦政府机关。第14条规定:“任何州不得未经正当的法律程序而剥夺任何人的生命、自由和财产。”这条规定适用于各州政府机关。这两条修正案在为公民财产权提供最重要的保障的同时，也确保了财产所有人享有正当程序的权利，即财产所有人及时被告知是否举行听证并应获取充分机会进行听证，且听证须以与征用法等相关法律要求相一致的严格的程序进行。正当程序的一般目的，在于对立法机关、行政机关和司法机关进行限制，保护个人财产免受政府权力任意行使的侵犯。根据美国法院的解释，正当程序包括实体上的内容和程序上的内容两个方面。实质上的正当法律程序，即正当的法律程序是一个实体法的规则，这种意义上的正当法律程序要求，国会所制定的法律不得剥夺公民的财产，如果不符合这个公平正义的标准，法院将宣告这个法律无效。同时也要求政府行为与合法的政府目的有实质的联系并促进这一目的。程序上的正当法律程序，即正当的法律程序是一个程序法的规则。这种意义上的正当法律程序要求一切权力在剥夺公民的生命、自由和财产时，必须听取当事人的意见，当事人有要求听证的权利。程序上的正当法律程序的一般要求是:第一，财产所有人必须接到政府行为的通知；第二，由中立的裁决者对该问题进行裁决；第三，必须给财产所有人听证的机会；第四，财产所有人必须有机会出示证据和要求证人出席；第五，财产所有人必须有机会面对并盘问政府证人；第六，财产所有人有权利请律师出席；第七，最终的决定必须以听证的记录和陈述的理由为基础。[12]
　　2.法国的行政补偿制度对公民财产权的保护
　　在法国，对财产权的保护更多地体现在土地征用补偿制度中。法国传统的观念认为普通法院是私人自由和财产的可靠保障，只有它有权剥夺私人的财产权利，所以在公用征收的程序中必须有普通法院参加，否则不能移转私人的财产权利。另一方面，公用征收的目的是为了满足公共利益的需要，行政机关是公共利益的判断者，是否进行公用征收应由行政机关决定。基于以上考虑，法国的公用征收程序同时有行政机关和法院参加，以维持公用征收主体和私人之间利益的平衡。公用征收的程序反映了这个特点，分为两个阶段:行政阶段和司法阶段。
　　公用征收的行政阶段主要解决两个问题:一是审批公用征收的目的，二是确定可以转让的不动产。在决定每个问题以前，都先要经过一个调查程序，以决定是否批准公用征收和确定可以转让财产的具体位置。因此行政阶段包含四个程序:第一，事前调查；第二，批准公用目的；第三，具体位置的调查；第四，可以转让的决定。其中每一个环节都有很具体的程序、时间规定。在批准程序中被征收人可以向行政法院提起越权之诉，行政法院在受理越权之诉后严格适用比例原则。可转让决定是公用征收程序在行政阶段的最后行为，从此以后的公用征收程序，主要是所有权的转移和补偿金的确定，由普通法院管辖，进入司法阶段。这一阶段只有包括移转所有权和补偿金确定两个独立程序，两者可以同时进行。在两个阶段，对相关当事人都规定了相应的权利救济措施。对于行政机关所作出的批准公用目的决定和可以转让决定，利害关系人均可提起行政诉讼。
　　关于行政补偿的方式也值得一提。在法国，行政补偿原则上用货币支付，近年来也出现实物补偿方式，从而使被征收者的全部损失都得到补偿。如从事商业、工业和手工业的人，由于公用征收不能使用承租房屋时，征收单位对于主要的补偿，可选择给予同样条件房屋补偿的方式。公用征收生活用房时，征收单位必须为承租人安排住房，同时补偿其搬家费、安置费和其他损失。对于房东，可以重新安排住房或给予优惠的建筑贷款。
　　（二）国外立法对我国的借鉴意义
　　1、由于各国历史背景、文化传统、社会环境等方面的不同，公民财产权的保护方式和程度也大相迥异。虽然各国都对公民财产权的行政法保护作出了规定，但是由于国情不同，行政法保护公民财产权在各国实际的践行情况却有不同，我国应该根据自身的国情来对公民财产权予以保护，而不能照搬照抄其他国家的法律法规。
　　2、任何组织和个人限制或剥夺公民的私有财产都必须经过正当法律程序，这是保障权利不受侵犯的屏障。西方社会的法治进程在很大程度上就是运用法律程序对权力进行制约的历史。在行政法保护公民财产权的理念上，我们应该树立正当法律程序的观念，以正当法律程序来指导对公民财产权的保护和限制。
　　3、制定统一的《行政补偿法》。参照法国做法，将正当法律程序引入到行政补偿当中去。行政补偿既是一种实体制度，也是一种程序制度，实体制度主要是关于权利内容的规定，程序制度是实体制度的延续，是保障实体内容正确实施的规则。仅有实体没有程序是不健全的法律制度，是没有操作性的制度。将正当程序作为行政补偿的规范过程，能够消除地位不对等的隔阂，促使双方自由对话与交流，调和彼此利益。在通过科加行政机关程序上的义务和赋予行政相对人程序上的权利，控制行政态意的同时，控制行政机关在行政活动中享有的主导性权力的行使并使其合乎理性，从而保证由此作出的行政选择是最有效益的。另外，灵活行政补偿的承担方式，在以金钱补偿的同时辅以其它形式。
　　引文注释：
　　1.林来梵.私人财产权的宪法保障.法学，1999年第3期.第10页-第11页
　　2.〔英〕洛克著叶启芳、瞿菊农译.政府论(下).商务印书馆，2003
　　3.林喆著.权利的法哲学.山东人民出版社，1999
　　4.赵世义.论财产权的宪法保障与制约.法学评论，1999年第3期.第15页
　　5.韩大元.私有财产入宪的宪法思考.法学，2004年第4期.第23页
　　6.郑全新、李嘉娜.论私有财产宪法保障体系的构建.政治论坛.2004年第1期.第45页-第46页
　　7.陈新民著.德国公法学基础理论.山东人民出版社，2001
　　8.[德〕K•茨威格特、H•克茨潘汉典、米健、高鸿钧、贺卫方译.比较法总论.法律出版社，2003
　　参考文献：
　　[1]刘茂林.中国宪法学的困境与出路.法商研究,2005年第1期.第25页
　　[2]李林.试论立法价值及其选择.天津社会科学，1996年第3期.第45页
　　[3]新华社.美中期选举将花26亿美元.//news.sohu.com/20061025/n246003777.shtml，2006年10月25日访问
　　[4]〔美〕亨廷顿著李盛平等译.变革社会中的政治秩序.华夏出版社，1988
　　[5]陈新民.德国公法学基础理论.山东人民出版社，2001
　　[6]黄东东.土地征用公益目的性理解.理论探讨，2003年第1期，第56页。
　　[7]〔英〕威廉•韦德著徐炳等译.行政法.中国大百科全书出版社，1997
　　[8]曾繁正.美国行政法.红旗出版社，1998
　　[9]周大伟.美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判例.北京规划建设，2002年第1期.第28页
　　[10]崔兆在.论土地征收的公平补偿原则.山东大学硕士学位论文，2009年，第3页-第5页
　　[11]〔美〕伯纳德•施瓦茨王军译.美国法律史.中国政法大学出版社，1997
　　[12]司坡森.论国家补偿.中国法制出版社，2005