试述民事诉讼与人民调解的衔接机制 ——探访宁夏盐池“双助理”

摘要：随着人口的增加，社会主体间利益的多样性和利益冲突的加剧，纠纷解决机制也呈现出多元化的趋势，我国在维护中国社会秩序和解决矛盾的过程中，“东方经验”的调解制度一直占据着重要的历史地位。本文通过对民事诉讼与人民调解衔接机制了解的基础上理性地对衔接的意义、原因以及可行性进行分析，提出民事诉讼与人民调解衔接的现状中的问题，以示其实现的障碍与困难，并例举出有益的实践经验之宁夏盐池“双助理”联动机制，以期充分展示诉调衔接的创新及应用，为多元矛盾纠纷解决机制注入新动力；充分发挥诉调衔接的作用，为社会主义法治进入新时代做出贡献。
　　关键词：人民调解；民事诉讼；衔接机制；盐池双助理机制
　　一、民事诉讼与人民调解衔接机制概述
　　（一）民事诉讼与人民调解衔接机制概念
　　在现代法治社会的背景下,提出一个模式的多样性发展的中介系统,主要包括政府主导的行政调解[行政调解：是指具有调解纠纷职能的国家行政机关主持的，根据国家政策、法律，以自愿为原则，在分清责任，明辨是非的基础上，通过说服教育，促使双方当事人互谅互让，从而达成协议解决纠纷的活动。]、法院主导的司法调解[司法调解：又称法院调解、诉讼调解，是指法院在审理各类案件时，由法院主持，当事人平等协商，达成协议，从而解决纠纷所进行的活动。]和依赖于基层人民调解组织人民调解[人民调解：是指在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性司法活动。]。在三个主要的争端解决机制中，人民调解是群众的自治行为、自我管理和自我服务。行政调解可以单独适用，可以与行政裁决或行政仲裁相结合，行政调解不能在行政司法中被忽视。在民事诉讼[民事诉讼调解:民事诉讼调解制度又称法院调解，是指按照民事诉讼法的有关规定，在法院审判人员的主持下，双方当事人就发生争议的民事权利义务自愿进行协商，达成协议，解决纠纷的诉讼活动。法院调解包括两方面的含义：一是指人民法院审判人员在办案过程中，对当事人进行法制教育思想疏导工作的活动；二是指人民法院审判人员在办案过程中，主持和引导当事人用平等协商的办法解决纠纷，达成协议，终结诉讼的一种方式。法院调解制度是建立在当事人处分权基础上的，是当事人行使处分权和法院行使审判权相结合的产物。]中，司法调解是法院解决民事纠纷的重要途径，在民事案件审理中起着重要的作用。
　　争端解决机制是一个有机整体，不同的争端解决模式解决不同层次的问题。只有加强彼此的合作和凝聚力，才能有效地解决矛盾和争端。民事诉讼与人民调解衔接机制[所谓民事诉讼与人民调解衔接机制（即“诉调衔接”）是指行政调解、司法调解和人民调解各司其职、互补互助、有机衔接构建的全方位、多层次的纠纷解决机制。]便是多元纠纷解决机制中的一大“得力干将”，将民事诉讼与人民调解相联系整合，可以通过优势互补、良性互动的方式，有效化解社会矛盾，构建和谐稳定的社会形态。
　　（二）民事诉讼与人民调解衔接机制的理论分析
　　1.“诉调衔接”的重要意义
　　民事诉讼与人民调解在社会冲突的化解和矛盾纠纷的解决中拥有相同的目标，在不同阶段，运用不同的方式，发挥各自的优势。“诉调衔接”的实现，有利于人民法院公正高效地审判案件；充分发挥其各自的优势;对于实现二者的良性互补是有益的;有利于实现法律效应和社会效应的统一，并调整利益最大化，提高人民调解的可信度和合法性，扩大人民调解的社会身份及影响力，建立自我管理，自我教育，自我服务的良性运行机制，促进社会和谐、人民稳定。
　　2.促使二者衔接的原因
　　民事案件数量的迅速增加，使多元矛盾纠纷解决机制的建立受到越来越多的关注。由诉讼解决的纠纷是有限的，如果诉讼和人民调解能够相互联系，更多的冲突将得到有效解决。民事诉讼和人民调解的相互联系，是当事人自由处置与法官的适当干预有机结合的产物，其更符合司法公正和利益的司法价值取向。
　　3.促成二者衔接的可行性分析
　　首先民事诉讼与人民调解具有相同的价值目标：尊重和实现当事人，消除两极对抗，平衡利益。其次，二者互补互促：诉讼与人民调解组织具有双向需求、层级递进、优势互补的关系，这种关系为二者衔接奠定了基础。人民调解与诉讼相比较来说更具亲和力，更“温柔”，更容易被矛盾双方接受，但诉讼具有更为严谨的体系性与程序性，更“刚强”，更具保障性。因此，诉讼可以对人民调解进行有针对性的指导，进而强化人民调解的效力。2010年颁布的《中华人民共和国人民调解法》便是以司法确认的形式强化调解的效力。最后，诉讼的结果有胜有负，相抵消则为零，但调解是双方意思自治，其结局是使双方都满意的结果，故结果的总和大于零。由以上三点分析可以看出，民事诉讼与人民调解的衔接具有可行性和必要性。
　　（三）民事诉讼与人民调解衔接的现状
　　司法实践中，民事诉讼与人民调解是解决纠纷的两大机制。第一是它们属于两个系统。人民调解委员会是公民自治组织，由地方司法行政机关进行业务指导，法院是专门的司法机关。第二是行为的性质,人民调解委员会的行为自然是公民自治,完全遵循意思自治原则进行调解、和解协议的执行力相对较弱,法院是国家司法机关的力量支撑之一,审判是不受当事人的意志侵扰,而影响判断的国家强制执行行为。虽然我国的法律有做相关规定，基层人民法院和法院已经派出去的法庭有责任指导和支持人民调解工作，但在实践中，此项工作几乎是一种例行公事，很少针对有争议的案件做到实际沟通、及时解决，长此以往使得“诉调衔接”不充分，解决纠纷的效果不佳。
　　二、民事诉讼与人民调解衔接机制障碍与困难
　　（一）立法上的缺失
　　民事诉讼与人民调解衔接本身就存在一些亟待解决的问题，各个地方相继出台相关地方性法规或政策，以此来使之规范化，但是地方性法规或政策的效力有限，并且受地域的限制，因此在具体运行中，各地大多依靠实践经验以及最高院的相关规定进行操作，这样一来对于纠纷的解决就具有不确定性，形成“同案不同判”的局面。不论是《人民调解法》、《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制若干意见》，又或是《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，在实践中都只能作为指导性文件在工作中仅供参考，实质性的规制作用不强。
　　（二）程序上的障碍
　　首先在实践中，调解的实体利益往往居于首位，而对于程序的要求则相对随意，调解的过程进而成为当事人妥协的过程，相对弱势的一方将不得不放弃权益而求实质利益。司法确认程序作为民事诉讼与人民调解衔接的关键之一，其司法确认制度所适用的案件类型不确定，则不能保证效率与公正相和谐的局面。最后假如司法确认程序确有错误，当事人应当如何弥补，进行权利力救济？对此，相关法律法规并未做出规定。这类程序上的瑕疵，将成为衔接路上的“绊脚石”。
　　（三）实体上的障碍
　　实体上的障碍可以说是衔接的内在障碍。如：缺乏专业人才的保障。诉调衔接的实现必须要求调解人员能够严格遵守调解程序，严格规范法律文书等，这就对调解员调解的专业素质，业务能力有更高的水准要求，而现下的调解员大多文化程度低、缺乏相关法律知识、老龄化严重，调解方案老套等问题需要专业人员对其进行培训指导并解决。
　　在当前诉调衔接的实践中，还存在一些问题，例如：经费不足，相关待遇无法得到保障，考评激励体系不完善等。并且在衔接的过程中，由于没有将民事诉讼与人民调解两家主体的责任划清界限，导致相互推卸责任，相互推诿，做或不做都一样，干好干坏一个样，衔接后的调解工作无法得到保障。
　　三、民事诉讼与人民调解衔接实现途径
　　（一）制度衔接
　　近段时间以来，最高人民法院对人民调解和诉讼调解的作用特别关注，并且指出人民调解在解决争端和维持稳定的过程中起到了巨大的作用。这就是因为人民调解的优势作用：点多、面广、人力足、成本低且具有地域优势。法院调解相较之人民调解劣势问题突出，主要表现在片面追求调解率，法官双重身份难兼任，强迫调解等。因此，民事诉讼与人民调解衔接必须通过建立对人民调解员的司法指导制度，以及建立衔接相关工作考核制度。
　　（二）程序衔接
　　1.建立诉讼前调解机制。我们国家一些地方在诉讼实践中对调解之前的作为探索了一条道路,具体如下:原告是婚姻家庭,邻里纠纷,少量的债务,较小损害赔偿纠纷等问题向法院提起诉讼。法院立案庭在征求双方同意后暂停立案,再将双方当事人请至人民调解窗口提请进入调解程序。人民调解窗口应当按照规定向双方发出调解通知。如果当事人双方同意调解的，应当调解。调解成功的，发给人民调解协议;调解不成的，由法院审判。为引导争议各方选择人民调解作为解决纠纷的首要方式，通过人民调解委员会的调解书来推介和促进人民调解；法官也可以告知当事人诉讼的风险和费用，并提供适当的指导。进入民事诉讼程序，经当事人同意，可以中止诉讼，人民调解委员会作为人民法院的委托机构处理纠纷调解成功的，由人民调解委员会出具调解协议，由法院撤销。如果调解失败，法院将继续诉讼。
　　2.建立诉讼调解制度。案件进入诉讼程序后，审判机关可以委托人民调解组织调解，可以调解解决。上海市高级人民法院和上海市司法局也就规范民事纠纷签署了若干意见。司法机关为了确立调解的法律制度，已达到可以降低诉讼成本，节约司法资源，在保证公平和效率的前提下，最大限度地提高诉讼效益。另外，通过参与司法调解，人民调解机构可以加强专业质量，提高业务水平。
　　3.通过人民调解程序建立诉讼绿色通道
　　(1)实施就近的案件管理制度。人民调解委员会调解发生争议的，当事人应当在诉讼案件中，订立当事人请求诉讼的书面记录，并由当事人签字确认。人民调解委员会应当及时联系地方法院，由人民调解委员会或者人民法院派出工作人员向人民调解委员会提请立案。
　　(2)实施先行调解制度。针对人民调解协议的案件和人民调解委员会调解不成功的案件，法院应当首先进行调解。就近立案的，应当立即组织当事人进行调解。
　　(3)实施重点考核制度。针对人民调解协议的案件和人民调解委员会调解不成功的情况，当事人及其诉讼代理人可请求法院收集调解档案信息、调查证据材料的,法院应当优先安排,在这种情况下,应先于审理并执行,以加强人民调解委员会的工作。
　　（三）我国国内有关“诉调衔接”的实践经验
　　我国各个地区针对诉调衔接的实践相继展开，其中有益的实践经验也不乏其数，例如：东莞的两级法院积极推动案件的调解，并将诉讼调解只在庭审过程中实施的老态改变为提前到案发阶段，且具体阐述了立案调解工作的相关规定；重庆某中级人民法院“关于建立多元化的民事纠纷解决机制”的规定，通过行政处理、仲裁等方式指导当事人，譬如：指导当事人如何掌握纠纷解决的内容并加以应用等；厦门市中级人民法院组织成立各级法院的法律实践小组，在全市各地区进行宣讲、培训人民调解员；上海市杨浦区人民法院已在该地区指定社区法官，以防止和解决投诉与被投诉之间的冲突，引导和促进人民调解与民事诉讼的有机联系。
　　在我国的西北地区宁夏盐池县法院通过深入调查区域情况。积极探索出适合当地的多元化纠纷解决机制——法官村官双助理联动机制，该机制的出现打破了以往司法、社会区域各干各的僵局，探索出了一条诉调衔接解决争议矛盾的新路径，为了满足群众多元纠纷的需求、维护安定作出了重大贡献。双助理机制的出现已经成为了盐池县解决多元争议纠纷的一张“王牌”。
　　四、有益的实践经验之宁夏盐池“双助理”联动机制
　　（一）宁夏盐池“双助理”联动机制介绍
　　近年来，我们国家掀起了构建“大调解”[所谓“大调解”，是指在“调防结合、以防为主、多种手段、协同作战”方针的指导下，由党委政府机关领导牵头，政法、公安、民政、法院、共青团、妇联等多单位联合协作，共同调解人民内部矛盾的机制和手段。]机制的风潮，并在实践中大力推动。大调解思路的出现正是“诉调衔接”发展进步的最佳表现。我国各地方政府、法院等纷纷结合当地实际情况探索并提出一些诉调衔接的先进经验，例如：黑龙江省诉调全面衔接的实践；银川兴庆法院“多行一步为民和”的实践；宁夏盐池“双助理”联动机制等。
　　在众多先进实践经验中，宁夏盐池“双助理”联动机制成为了一个亮点。2017年6月29日至30日，中央综治委在山东临沂召开全国“雪亮工程”[“雪亮工程”发端于山东省临沂市平邑县,是以县、乡、村三级综治中心为指挥平台、以综治信息化为支撑、以网格化管理为基础、以公共安全视频监控联网应用为重点的“群众性治安防控工程”。党的十八大强调“要深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系”。2016年6月，全国第一批45个“雪亮工程”示范城市（区）先行先试；2016年10月，全国社会治安综合治理创新工作会议召开，强调完善社会治安防控体系核心是提高整体效能，会议部署开展“雪亮工程”建设。2017年6月，全国“雪亮工程”建设推进会在山东省临沂市召开。]建设推进会，目的是为了进一步提升“雪亮工程”建设水平和步伐。6月30日，14个省、市、县、区以现场视频连线的形式向主会场作工作汇报，中央综治委副主任、政法委副秘书长、综治办主任陈训秋对各地“雪亮工程”建设情况进行了点评，其中对盐池县的工作给予充分肯定。盐池县综治委是宁夏唯一一个现场连线介绍工作经验的单位。近年来盐池县在化解多元矛盾纠纷工作中不断创造新的工作思路，开辟新的化解纠纷的渠道，探索出一条“法官村官双助理”工作机制，被中央综治委在全国范围内进行推广宣传。
　　“法官村官双助理”工作机制是盐池县人民法院在充分调研、反复探索、不断创新的基础上，建立了司法资源与行政资源的有效连接，法官村官联手化解各类矛盾纠纷，共促社会和谐稳定。
　　（二）宁夏盐池“双助理”联动机制实现诉调衔接的表现
　　有问题出现就必然有解决的对策。盐池县大水坑镇红井子村村民李某外出打工，离家多年，2017年3月，在一起民间借贷案件中李某被作为被告起诉，原因是在早年间李某为他人担保借贷，然而由于李某常年在外，居所不定，在送达法律文书时案件陷入困境，之后盐池县法院立案庭庭长冯秀荣想到了启用双助理联动机制，应当合理利用资源，实现诉调有效衔接。于是她找到大水坑镇红井子村村主任，因为村主任兼任法官助理，经过他的帮助调查，很快便调查到李某的消息。最后冯秀荣成功地将法律文书送达到李某手中，解决了送达难的问题。此次案件是盐池县法院灵活运用“双助理”联动机制的一个成功案例之一。
　　盐池双助理的成功应用，使调解率大大提升，调解效果提升，矛盾纠纷的数量也逐年递减，2012年，盐池县率先在基层法院（惠安堡法院）进行实验。详细数据如下图（1）：
试述民事诉讼与人民调解的衔接机制 ——探访宁夏盐池“双助理”
　　图（1）
　　2013年,该县自主创立了由法院主导,乡镇,花园,企事业单位、乡村、社区、工会为单元的三级网格管理——法官村官双助理工作联动机制,并不断扩大的运行机制,逐步形成了“群众说事、干部评理、法官讲理”的争端解决机制的多元化的盐池“样本”。2013年3月，盐池县委发出《关于转发县法院〈盐池县法院建立法官村官双助理工作联动机制的实施方案〉的通知》，并制定了《法官村官双助理工作联动机制考核暂行办法》。同年3月22日，该县正式启动法官村官“双助理”机制。盐池法院向全县9个乡镇（街道）的164名村（居委会）主任颁发法官助理聘书，9个乡镇（街道）党委则聘请13名法官为村（居委会）主任助理，环环相扣，密切联系，积极整合解决纠纷。
　　2015年,在此前的基础上，又在全区率先推行“法官工会xxxx双助理”工作机制，聘请42名法官作为基层工会xxxx的助理，同时选派25名工会xxxx担任法官助理，争取1小时内各基层工会都可与法院联动调解矛盾纠纷。该机制聘请42名法官参与带动492人的工作，涉及机关事业单位93个，厂矿企业132个，职工11700人。从2012年到2017年,五年里法官村官“双助理”机制有效地解
　　决各种争端5723件,成功率高达98.2%,大量的矛盾在诉讼之前就被解决,呈现出“四升四降”[四升四降：是指法院案件调解率、撤诉率、裁判自动履行率、群众满意率逐年上升和收案数、涉诉信访率、申请执行率、办案成本逐渐下降。]良好趋势。
　　2015年11月底，法官村官双助理化解纠纷多达656件，占到了盐池法院民商事收案数的60%；盐池法院办理案件成本大幅度下降，绩效良好。
试述民事诉讼与人民调解的衔接机制 ——探访宁夏盐池“双助理”
　　图（2）
　　注:截止2015年11月底,法官村官双助理化解决纠纷多达656件,占到了盐池法院民商事收案数的60%.
　　（三）宁夏盐池“双助理”联动机制实现诉调衔接机制的途径分析
　　盐池双助理机制将司法资源融入基层组织建设，实现了行政资源与司法资源的无缝衔接。用盐池法院院长黄振宁的话来说：“破解案多人少矛盾的难题，让老百姓在每一起案件中都能感受到公平正义，仅仅依靠法院单打独斗难以奏效，必须紧紧依靠基层组织，实现司法资源与行政资源的有效对接。”盐池县法院制定出一套关于“双助理”切实实施的方案。其中对双助理员的职责进行了界定：“用群众认同的态度倾听诉求，用群众接受的语言诠释法理，用群众信服的方式化解纠纷，担当调解工作指导员、社情民意调研员、科学发展服务员、惠农政策宣传员。协助法官化解矛盾纠纷、开展委托调解、提供司法信息、监督法官作风，担当矛盾纠纷调解员、法治建设宣传员、司法工作联络员、廉洁办案监督员。”盐池县法院在辖区内的各个村委会门口张贴了该村法官村官助理员的联系手册，其中包括他们的姓名、联系方式、所属单位等，以便于人民群众有事直接快捷的联系到人、法官村官高效快速的解决纠纷。
　　双助理机制创新了社会管理，巩固了基层组织，夯实了村民自治根基，使得当地法官村官处理起事务纠纷来更加得心应手。2015年底，盐池法院通过合理运用法官村官双助理机制成功调解了一起民事案件，该案的特点在于不仅解决了案内的争议，还将双方当事人涉及的其他两起纠纷一起化解，这不仅给原被告各方减少了人力浪费、财力浪费，同时也极大的节约了司法资源。
　　被告高某借了原告王某的7000元，且书面约定了3%的月利率。高某一直没有向王某还此借款，遂原告将其诉至法院，主办法官了解案情经双方当事人同意进行调解，经调解后，原告王某同意被告高某可分期偿还7000元借款。随后又得知被告高某在2011年又借了王某10000元，借据已经丢失，但借款事实存在，即也要求高某偿还，高某承认10000元借款事实存在，且表示愿意偿还，高某又提到王某一直扣押着其所有的一辆奥迪A6车，表示希望王某能够归还。该案法官在了解相关案情后，与利民社区书记联系后，将王某和高某再次约至法院，分别就案件的情、理、法、利等方面给双方当事人做了详细说明。王某的10000元借款没有借据所以追偿起来十分困难，扣押高某的车辆也可能会给自己带来不必要的麻烦，显然将三种情况一并处理对其是最有利的，经过调解，王某同意放弃涉案7000元借款和无借据10000元借款的利息诉求，同意高某分期予以偿还；高某也认识到欠债还钱本就天经地义，不可做违背道德之事情，表示对于自己所借欠款会按时偿还,且要求王某归还扣押的一辆奥迪A6轿车；经过双助理联合调解，双方当事人的承诺均已履行到位。
　　法官村官双助理机制应用于王某高某借款问题的调解可以说是很圆满，原因在于双助理不仅成功调解了涉案的7000元借款，也将没有收据的10000元借款恰当解决，原告王某归还了被告高某的车辆，极大的修复了双方当事人之间即将破裂的社会关系，消除了社会的不安定因素，同时也减轻了法院的负担，可以说是法官村官“双管齐下”的调解达到了“一石三鸟”的极佳效果。
　　（四）宁夏盐池“双助理”联动机制的推广价值
　　这一件件纠纷的成功解决正印证着盐池双助理机制是民事诉讼与人民调解相衔接的有益实践，盐池法院在健全完善诉讼与调解结合应用中探索建立了法官、村官“双助理”联动工作机制，走出了一条符合基层司法工作规律和基层自治组织特点相联动的新路子。“双助理”联动工作机制，是将基层的司法工作合理的融入到基层建设中，且立足于早发现、早化解，把矛盾纠纷在萌芽状态做到及时化解，体现了基层组织对矛盾纠纷抓早、抓小和抓苗头的特点，这不仅增强了基层组织的社会管理能力，而且使基层组织在维护基层稳定、处理公共事务、解决争议纠纷等方面发挥了重大的作用。
　　结语
　　综上，时代在发展制度在进步，盐池双助理机制的创新及应用正是民事诉讼与人民调解相衔接的成功典例。当然，在民事诉讼与人民调解之间如何实现一个和谐的衔接，真正使得民事诉讼与人民调解之间相辅相成,相互促进,还需要在实践中不断摸索，形成理论并加以归纳和完善。我们应该在贯彻落实科学发展观，在实事求是的基础上，进而找到一个适合我国国情的具有中国特色的民事诉讼与人民调解的衔接模式，发展创新多元矛盾纠纷解决机制，为加快我国社会主义民主法治的伟大进程做出贡献。
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