管制刑若干问题研究(二)

发布日期：2003-12-10 文章来源：互联网

　　2、管制内容并没有顺应时代变化而有明显的变化。1952年颁布的《管制反革命分子暂行办法》规定的管制的内容不仅包括被管制分子必须遵循的行为规则，更注重对被管制分子的政治性权利的剥夺，表现出极强的政治惩罚倾向。第4条规定：对被管制分子，应剥夺下列政治权利：一、选举权与被选举权；二、担任国家机关行政职务之权；三、参加人民武装与人民团体之权；四、言论、出版、集会、结社、通讯、居住、迁移及示威游行之自由权；五、享受人民荣誉之权。第5条规定：被管制分子必须遵守下列各项规定：一、遵守政府管制规定；二、从事正当职业，积极劳动生产；三、如发现他人有反革命活动，须立即报告。79刑法没有沿用《管制反革命分子暂行办法》对被管制分子剥夺政治权利的规定，第34条第1款规定：被判处管制的犯罪分子，在执行期间，必须遵守下列规定：（一）遵守法律、法令，服从群众监督，积极参加集体劳动生产或者工作；（二）向执行机关定期报告自已的活动情况；（三）迁居或者外出必须报经执行机关批准。97刑法第39条在此基础上增加了两项内容：（1）未经执行机关批准，不得行使言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利；（2）遵守执行机关关于会客的规定。立法者认为，言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利是宪法规定一般公民所享有的权利，但是被管制的罪犯行使这些权利应当受到严格的限制。这一规定并没有剥夺被判处管制的人的人身自由和政治权利，但增强了管制刑的惩罚性，有利于对罪犯的监督和管理。在以往的司法实践中，有些被管制的罪犯，继续与以前犯罪团伙中的成员或者其他不法分子来往，甚至传递攻守同盟的信息，有的甚至或与不法的新闻记者来往，造成不良影响。有了关于会客的规定，便于执行机关掌握和限制被管制人的交往范围，有利于罪犯的改造和管制刑作用的实现。另外，97刑法第39条对79刑法第34条关于管制内容的规定作了以下修改；其一，将第（一）项中的“法令”改为“行政法规”，将“服从群众监督”改为“服从监督”，删去了“积极参加集体劳动生产或者工作”，这些修改，有的是技术上的改动，有的是根据客观实际作的文字上的调整，但没有实质改变。其二，将第（三）项中的“迁居或者外出”改为“离开所居住的市、县或者迁居”。这一改动将“外出”的含义予以明确具体化，便于实践中执行。相比较，表面上看，97刑法规定的管制刑刑罚内容明确、具体、具有可操作性。但是，随着社会改革开放的不断深化，原来板结的社会生活被追求思想解放的热情融化，稳固的社会基层组织被追逐经济利益的潮流动摇，封闭的社区群体被追寻崭新生活的人潮冲决。人群不再以革命或者反革命来划分敌我阵营，不再以家庭出身标识个人身份，不再以政治面貌衡量先进与落后。管制刑内容以消极不违法为条件，只在必须遵守的行为规则、公民政治权利的选择取舍、行动自由的限制范围和力度等方面做出调整，而没有表现出顺应时代特征的更多、更新的变化。

　　3、管制刑刑罚适用的对象不断扩大。79刑法涉及管制刑的分则条文有20条，占刑法分则97个规定法定刑条文的20.6%，24可适用管制刑的罪名共有22个，占刑法分则全部128个罪名的17.2%，25其中，反革命罪名3个，侵犯财产罪名3个，妨害社会管理秩序罪名14个，妨害婚姻家庭罪名2个。26其后颁行的23个单行刑事法律中，又有11条规定了管制刑，其中《关于惩治侮辱中华人民共和国国旗国徽罪的决定》1个，《关于禁毒的决定》6个，《关于严禁卖淫嫖娼的决定》1个，《关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》1个，《关于严惩组织、运送他人偷越国（边）境犯罪的补充规定》2个。单行刑事法律中规定管制刑的犯罪，全部属于妨害社会管理秩序的犯罪。2797刑法分则涉及管制刑的条文有82条，占刑法分则规定法定刑的326个条文的25.2%，28可适用管制刑的罪名共有103个，占刑法分则全部422个罪名29的24.4%，其中，危害国家安全罪8个，危害公共安全罪4个，破坏社会主义市场经济秩序罪9个（其中，走私罪1个，危害税收征管罪5个，侵犯知识产权罪1个，扰乱市场秩序罪2个），侵犯公民人身权利、民主权利罪9个，侵犯财产罪6个，妨害社会管理秩序罪56个（其中，扰乱公共秩序罪29个，妨害司法罪4个，妨害国（边）境管理罪2个，危害公共卫生罪2个，破坏环境资源保护罪6个，走私、贩卖、运输、制造毒品罪7个，组织、强迫、引诱、容留、介绍卖淫罪2个，制造、贩卖、传播淫秽物品罪5个），危害国防利益罪10个。30贪污贿赂罪、渎职罪、军人违反职责罪这三类罪不适用管制刑。相比较，97刑法分则规定管制刑的条文占规定法定刑条文的比例高出79刑法4.6个百分点，可适用管制刑的罪名占全部罪名的比例高出79刑法7.2个百分点。《刑法》在扩容，罪名在增加，适用管制刑的罪名也随着法律扩容而增容。管制刑的内在扩张性的动力源泉，源于管制刑的轻刑化、个别化、社会化、开放性、社区性、人道性的刑罚价值。

　　4、管制刑呈现轻缓性增强，开放性减弱的现象。相对于监禁刑来说，管制刑是轻缓的；就管制刑自身发展看，刑罚轻缓性表现为：（1）刑期确定，并予缩短。《管制反革命分子暂行办法》规定管制的期限是三年以下，必要时得以延长，79刑法和97刑法都规定为三个月以上二年以下，数罪并罚不超过三年。法律确定了最长管制期限，使惩罚表现出可预测性，摒弃了刑罚的不可预测的神秘威吓性，这是法律的进步；（2）剥夺政治权利从管制刑内容中剥离。《管制反革命分子暂行办法》规定，对被管制分子，剥夺五项政治权利，使受刑人既承担人身自由的被限制，又承担政治权利的被剥夺的双重刑罚惩罚，79刑法和97刑法都不再沿用这种“捆绑式”的处罚方法。值得注意的是，97刑法为了增强管制刑的惩罚性，规定管制犯的言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利未经执行机关批准不得行使，虽然与“捆绑”剥夺政治权利的处罚方法不同，但是将宪法赋予公民的自由权利交由刑罚执行机关予夺，其目的是加强对管制犯行为的管束，对管制犯自由权利的法律约束；（3）管制犯劳动中的权益得到法律明确的保护。79刑法和97刑法都规定了被判处管制的犯罪分子，在劳动中应当同工同酬，其目的是保证管制犯的生活来源，有益于管制犯保持与家庭、社会的联系，促进罪犯的改过自新。这样规定，也使管制刑的刑罚惩罚性大大减弱。（4）没有确立易科制度。《管制反革命分子暂行办法》第七条规定：被管制分子如有违犯管制规定或继续进行反革命活动者，得根据情节轻重，延长其管制期限或逮捕法办。这一规定确立了管制易科为逮捕法办的制度，使管制这一非监禁性的刑罚有了易科为监禁性的刑罚威慑保障，构建了不同刑罚之间的连结的桥梁。79刑法和97刑法取消刑罚易科制度，使管制刑与其他刑罚方法之间的连结断裂，使管制这一轻刑刑罚失去了威慑保障。管制刑轻缓得处于可以随意违反法律规定内容，但却对其违反规定的行为束手无策的境况。管制刑开放性减弱的突出表现是法律没有明确规定管制刑的社会化行刑方式。建国之初，为了稳固人民政权，打击惩治，教育改造一大批敌对分子，基层社会组织坚强有力，开放的管制刑在封闭的社会系统中能够得到很好的执行；而进入改革开放时代，法律并没有赋予管制刑开放性刑罚新的内涵，无法适应开放的社会系统对管制刑提出的新要求。

　　（二）管制刑的定义

　　对管制刑认识的逐步深化，可以从管制刑的定义的变化上考察。1957年，管制刑已不再具有行政性与刑罚性的双重属性，而只具有单一的刑罚性。当时给管制刑下的定义是：“管制是一种强制处分，它对于被管制的分子，加强其在法律上应负的责任和义务，加强教育和监督，管制其活动，以达到刑罚的目的。”31这一定义，明确了管制的内容是加强被管制分子“在法律上应付的责任和义务”；管制的措施是：“加强教育和监督” ，管制被管制分子的行动；管制是为实现刑罚目的而采取的“一种强制处分”。这是笔者见到的最早一个对管制刑的定义，它基本揭示了管制刑的刑罚性和教育性。79刑法将管制规定为五种主刑中最轻的一种，并对管制刑的判决与执行、管制的刑期、管制的内容等作了明确的法律规定，为管制刑的定义提供了依据。当时权威的法学工具书《法学词典》这样定义管制刑：管制：对罪犯不予关押而短期限制其人身自由的刑罚。为我国所独创。主刑中最轻的一种。管制的期限，为三个月以上二年以下，但在数罪并罚时可以到三年。管制由人民法院判决，交公安机关执行。被管制的犯罪分子必须遵守法律、法规，服从监督，向执行机关报告自己的活动情况，迁居或外出必须报经执行机关批准。参加劳动的，实行同工同酬。32这一定义，几乎将刑法中有关管制刑的所有规定的内容都包括进去，虽然完整、全面，但显得不够清晰、简洁。随着法学研究的不断深入，刑事司法实践的广泛展开，对管制刑的认识也在逐步深化，人们以不同的视角，不同的侧重对管制刑做出新的定义：

　　1、管制，是对犯罪分子不予关押，在公安机关管束和群众监督下进行教育改造的一种刑罚方法。33 2、“管制”是对犯罪分子不予关押，在公安机关的管束和群众的监督下对其进行教育改造的刑罚方法，充分体现了专门工作与群众路线相结合的精神。34 3、管制刑是由人民法院依法判决的，对犯罪分子不予关押并交由公安机关管束和群众监督下进行集体劳动从而达到改造罪犯目的的一种刑罚方法。35 4、管制是对犯罪人的自由不予剥夺但予以一定限制的刑罚。36 5、管制“是对犯罪分子不予关押，但限制其一定自由，交由公安机关管束和群众监督改造的刑罚方法”。37 6、管制是对罪犯不予关押，在公安机关管束与群众监督改造下，限制其一定自由的刑罚制度。38 7、管制，指由人民法院判决，对犯罪分子不予关押，但限制其一定自由，交由公安机关管束和人民群众监督改造的一种刑罚方法。39 8、我国刑法中的管制，是由人民法院判决，对犯罪人不予关押，但限制其一定自由，在公安机关管束和群众监督下进行劳动改造的一种刑罚方法。40 9、管制，是由人民法院判决，对犯罪人不予关押，但限制一定自由，由公安机关执行，依靠群众监督改造的一种非监禁刑罚方法。41

　　上述9个管制刑定义，时间跨度从1990年至2003年，经历了“新”“旧”刑法的两个时代，通过对它们的辨析，可以探知管制刑定义的基本要素以及学者们对管制刑定义的普遍认识。有4个定义出现“由人民法院判决”；8个定义出现“对犯罪分子（罪犯）不予关押”；5个定义出现“限制一定自由”；1个定义出现“自由不予剥夺”；8个定义出现“由公安机关管束（执行）”；8个定义出现“群众监督（监督改造）”；2个定义出现“教育改造”；1个定义出现“劳动改造”；1个定义出现“集体劳动”；8个定义出现“刑罚方法”，其中一个明确为“非监禁刑罚方法”；1个定义出现“刑罚制度”。管制刑定义基本要素出现频度，由高到低依次排列为：

　　“对犯罪分子（罪犯）不予关押”-8“由公安机关管束（执行）”-8“群众监督（监督改造）”-8“刑罚方法”-8“限制一定自由”-5“由人民法院判决”-4“教育改造”-2“自由不予剥夺”-1“劳动改造”-1“集体劳动”-1“刑罚制度”-1“对犯罪分子（罪犯）不予关押”注重从现象上描述管制刑，“自由不予剥夺”则是从本质上揭示管制刑与剥夺自由的拘役刑、有期徒刑、无期徒刑的区别，体现出“限制一定自由”的特征，人们可以从描述“不予关押”的现象入手，以揭示管制刑“限制自由”的本质特征；在定义中明确“由公安机关管束（执行）”透露出二个信息，一是管制刑的执行权归属予公安机关，不同与监禁刑、生命刑、财产刑刑罚的执行，也暗含我国刑罚执行制度的非集权化的分权制度的现状；二是管制刑的执行是旧管制执行的历史延续和现实选择：“群众监督（监督改造）”、“教育改造”、“劳动改造”、“集体劳动”这四个要素相比较，虽然都表明了管制刑的处分方式有群众监督改造、教育改造、集体劳动和劳动改造等方式，但是人们更注重的是“群众监督（监督改造）”所表达出的管制刑的群防群控性，管制刑的教育矫正性、劳动改造性正在逐步远离人们的视野：“刑罚方法”与“刑罚制度”相比较，人们更认同将管制刑定义为刑罚方法而非刑罚制度；有近一半的定义都明确了管制刑“由人民法院判决”，这是为了明确区分现行的管制刑只能由法院判决，与建国初期实行的对反革命分子的管制既可以由法院判决，又可以由公安机关决定有着根本的不同。如果我们简单地以定义要素出现频度为标准，选择出现频度超过一半以上的作为管制刑定义的要素，将这些要素简单地串联，也能表述出管制刑的初步定义：管制刑是“对犯罪分子（罪犯）不予关押”，但“限制一定自由”，“由公安机关管束（执行）”，“群众监督（监督改造）”的“刑罚方法”。其他要素，如由人民法院判决、教育改造、集体劳动、劳动改造等，由于出现频度不高，说明并不被大多数人关注，不具有普遍意义，就可以不再出现在管制刑的定义中。但并不能说明管制刑不具备教育矫正性和劳动改正性。

　　换一个视角考察管制刑，管制刑的英文名称是：public surveillance42 ，public：公共的、公众的；surveillance：监视、看守，监督、管理，public surveillance可以直译为：公共监视、公共看守、公共监督、公共管理，公众监视、公众看守、公众监督、公众管理；将我国独创的管制刑的英文名称定义为public surveillance，而不是control（管制）或者是punishment of control（管制处分）43，control还有一层意思是“控制”，punishment还有一层意思是“惩罚”，说明管制刑不是简单地对罪犯进行控制或惩罚，管制刑更注重的是公共系统和公众在刑罚执行中的作用，公共系统既包括国家公共管理系统，如国家行政管理机关、国家司法机关，又包括社会自治管理系统，如社区管理组织、行业管理组织、民间组织，同时，也需要社会公众积极参与；管制刑不是简单地对罪犯的控制和惩罚，而是在开放的社区中，在社会公共系统和公众的监督和管理之下，管制刑更注重罪犯与社区之间的有严格法律约束的互动，对罪犯进行身心矫正。这样，将public surveillance称为“公共监管”似乎更为恰当。

　　（三）管制刑的特征

　　虽然上述管制刑定义的辨析，只是形成了管制刑的初步定义，但是，结合现行刑事法律规范，我们仍然可以从中探寻出管制刑的基本特征。

　　1、对罪犯不予关押，不以监禁方式剥夺其人身自由。从这一点上看，管制刑实质上是一种非监禁刑。被判处管制的罪犯不被送往监狱劳改场所服刑，身上不会烙上监狱的烙印，身心免受被剥夺自由的惩处打击，品行避免在监禁场所可能受到其他重刑犯的交叉感染。

　　2、将罪犯置于开放性的社会环境中，限制其人身自由。被判处管制的罪犯仍然在原单位工作，或在原居住地正常地生活，既不离开自己的家庭，也不中断与社会的正常交往，仍然生活在原来的社区中，仍然身处原来的社会环境之中。在服刑期间参加劳动的，实行同工同酬。在服刑期间除必须遵守法律所规定的几项限制外，罪犯的行动基本上是自由的。不剥夺人身自由，但在开放的环境下限制其自由，管制刑实质上是一种限制自由刑。这也是管制刑与其他自由刑的重要区别。

　　3、社会公共系统和公众积极参与对被判处管制刑罪犯的监管改造。具体地说，管制刑的执行机关是公安机关，公安机关管束和群众监督相结合，罪犯虽享有人身自由，但其劳动、生产和其他主要活动却要受到一定的约束和限制。这是决定管制能够成为刑罚方法的本质特征。它一方面通过公安机关的管束和群众的监督来限制罪犯的活动自由，表明管制刑同样具有一定的惩罚性和痛苦性；另一方面则通过强制罪犯劳动改造，表明管制刑的最终目的是为了改造、教育犯罪分子。同时，有利于发挥人民群众参与改造罪犯的积极作用。44有些学者将管制必须由人民法院判处也作为管制刑的特征，认为这是现行管制同过去的管制不同的一大特点。1979年颁布的刑法第33条明确规定管制须由“人民法院判处”，而现行刑法没有再作这种规定。这并不意味着今后管制可不由法院判处了。相反，它意味着，目前在我国，社会成员对管制的刑罚性质已形成共识，而所有刑罚都只能由人民法院判决，管制当然也不可能例外，因此，再规定管制由人民法院判决，显属多余。就此而论，不应再将“由人民法院判决”作为管制的一个特征。但考虑到历史上毕竟有过将管制当作非刑罚的时期，为了使人们更清楚地判明现在管制与历史上管制的不同。45其实，正如本文引言中叙述的，人们对管制的认识正趋于专门化、法律化、特定化，管制刑必须由法院判决继续作为特征，毫无必要了。

　　二、管制刑的实践

　　（一）管制刑的适用情况

　　管制刑在司法实践中适用较少的情况，无疑是真实的，从79刑法实施至今，这种状况基本没有改变。虽然笔者无法获得全国、全省有关管制刑适用的第一手资料，仅对有关论文中引用的管制刑适用资料进行比较分析，也可以得出这样的结论。

　　1、从全国来看，1986年判处管制的人数占刑事处罚总人数的0.73%，1987年判处管制的人数占刑事处罚总人数的0.6%，1988年判处管制的人数同刑事处罚总人数之比仍为0.6%.46 2、近年来全国法院判处的管制刑在有罪判决中所占比例一直很低，1993年占0.34%，1994年0.39%，1995年占0.39%.47 3、某省1985年共判处罪犯18669人，其中被判管制的只有144人，占全部已决犯总数的0.8%；1986年共判决罪犯22778人，其中被判管制的108人，仅占全部已决犯的0.47%.另据某省抽样调查，管制刑的适用率仅为2%.48 4、2000年某省的调查，1997年该省人民法院共对29919人判处刑罚，其中，被判处管制刑的132人，占0.44%；1998年被判处刑罚的33114人，其中，被判处管制刑的260人，占0.79%；1999年被判处刑罚的38503人，其中，被判处管制刑的336人，占0.87%.从该省3年的统计分析，适用管制刑的绝对数和相对比例都在逐年增加。尽管在审判实践中，人民法院使用管制刑刑罚的数量有增加的趋势，但总的来说，管制刑的使用量还很少，在整个刑罚体系中所占的分量还很轻。

　　以上摘引的管制刑适用数据，被判处管制刑的人数占刑事处罚总人数的百分比最低为0.39%，最高为2%，绝大部分为0.4%-0.8%之间；97刑法实施之后管制刑适用率比79刑法实施期间管制刑适用率稍高，并呈现逐年小幅增长的趋势。

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