刑事政策的概念

发布日期：2004-09-11 文章来源：互联网

    一、什么是政策

    （一） "政策"词源小考

    在古代汉语中，"政"和"策"两字是分开使用的。"政"，通常指"政治"、"政事"、"政权"、"正义"等意。如《论语》说："不在其位，不谋其政。"《说文解字》注："政者，正也。"《释名》注："正者，下所取正也。"《左传。桓公二年》曰："政以正民。"《周礼。天官》曰："建邦之六典，四日政典，以平邦国，以正百官，以均万民。""政"的这些含意相当于今天所说的控制社会、管理国家事务、治理民众的意思。古代汉语中的"策"字有两个词义与政策有关：一是"策书"的含意，相当于今天的"政令"、"文件"、"规定"的意思。《释名》注："策书教令于上，所以驱策诸下也。"二是计谋、对策、谋略的含意。如《战国策》的"策"，讲的就是战国时代各国发生事情时所采取的各种计谋和对策。《礼记。仲尼燕居》中说："策，谋也。"《吕氏春秋。简选》曰："策，谋求也。"所以，按照古代汉语的本意，"政"和"策"就是治理国家、规范民众的谋略或规定。

    英语中原无"政策"一词，只有"政治"（Politic），源于古希腊语中的"Poiteke" ，意为关于城邦的小学问，随着近代西方政党政治的发展，从Politic一词逐渐演变出Policy一词，具有"政治"、"策略"、"谋略"、"权谋"等含意。它被用来指称政党或政府为实现特定的任务所采取的行动。日本学者在翻译"Policy"时，从早已传入日本的汉字中挑选了"政"和"策"二字组合在一起，译为"政策"一词。所以有人认为，虽然古代汉语中有"政"和"策"二字，但将二者合用组成"政策"一词，则源于日本，因此现代汉语中的"政策"一词系外来语。另据有的学者考证，中国人首次使用"政策"一词，始见于梁启超1899年的《戊戌政变记》一文。梁在该文中称：中国之大患在于教育不兴，人才不足，皇上政策若首注重于学校教育，可谓得其本矣。

    （二）国外学者对"政策"的定义

    国外学者对"政策"一词提供了五花八门的定义，兹列举如下：

    现代政策科学创始人哈罗德。拉斯韦尔和亚伯拉罕。卡普兰将政策定义为"一种含有目标、价值和策略的大型计划。" 该定义强调政策是对整个社会发展的"大型计划".

    罗伯特。艾斯顿认为："公共政策就是政府机构和它周围环境之间的关系。" 该定义强调公共政策就是政府解决其面对的公共环境所发生的问题。

    托马斯。R.戴伊指出："公共政策就是政府选择做什么或不做什么。" 该定义强调了政策的表现形式，特别提出了"不作为"的形式，以提醒研究者不要忽视了未经宣布的或有意不采取行动的态度也是一种政策，从而扩大了政策研究的视野。

    詹姆斯。E.安德森认为："政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。"而"公共政策则是由政府机关或政府官员制定的政策。" 该定义强调了政策作为一个过程而存在，并明确了公共政策只是政策的一类。

    卡尔。弗里德里奇认为："政策是在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程。他进而指出："提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个特定的目标，或达到某一既定的目的。" 该定义同样强调政策是一个过程，但它把政策主体扩大到个人，是否合适，值得商榷。

    戴维。伊斯顿从对政治的系统分析理论出发，认为"公共政策是政治系统权威性决定的输出，是对整个社会所做的权威性价值分配。" 该定义揭示了政策是一种价值分配活动，并具有强制性的特征。

    迈克尔。罗斯金等人认为："政策就是政府正在试图去做的事情。" 该定义强调政策主体的意图，表明政策是一种主体性活动。

    （三）中国学者对"政策"的定义

    中国学者在西方学者对政策定义的基础上，结合自己的研究，也提出了许多带有特色的政策定义。如台湾学者伍启元在其《公共政策》一书中认为："公共政策是政府所采取的对公私行动的指引。" 大陆学者冯灼锋在其主编的《简明社会主义政策学》一书中认为："政策是阶级或政党为维护自己的利益，以权威形式规定的在一定时期内指导和规范人们行为的准则。" 其他一些大陆学者也分别给出了自己对政策的定义，如刘斌、王春福等人认为："政策是政治实体在一定的时空范围内为完成一定的任务所采取的政治行为，主要表现为行为规范、直接采取的行动和某种态度。" 孙光认为："政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程。" 王福生认为："政策是人们为实现某一目标而确定的行为准则和谋略。" 陈振明认为："政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。"

    （四）归纳与评析

    对概念进行精确的定义是理论研究中的一大困难，有时"一个内涵清楚、外延明确的概念或定义实际上意味着对定义以外现象的武断排斥". 因此，有所谓描述性定义之说，有列举之方法。也许，在综合中外学者对政策定义的基础上，我们可对"政策"的内涵作如下描述：1、政策是一种权威性输出；2、政策是一种选择；3、政策是一个过程；4、政策具有鲜明的目的、目标或方向；等等。或者，对"政策"的基本要素作如下列举：1、政策主体，如政党、国家、政府、人们、团体、政治实体、政治系统。2、政策属性，如行为规范、行为准则、政治行为、活动过程、权威性决定的输出、权威性的价值分配、大型计划。3、政策作用范围，如在一定的历史时期内，在某一特定的环境下。4、政策目的，如为表达统治阶级的利益要求，为完成一定的任务，为达到某一既定目标，等等。

    需要指出，有的学者在圈定"政策"的定义时，在以下两个问题上存在可商榷之处：一是有的学者将政策与公共政策等同起来。实际上，政策有公共政策、企业政策等不同政策之分，公共政策只是其中的一类，尽管它是现代政策科学的主要研究对象。二是将公共政策等同于政府公共政策。虽然政府公共政策是现代公共政策的主流，但应当看到，除了政府公共政策外，立法机关和司法机关等具有公共权力性质的主体所制定和颁布的政策也应属于公共政策的范畴。

    二、什么是刑事政策

    （一）中外刑事政策定义概览

    任何理解和解释都依赖于理解者和解释者的前理解（Vorverst？ndnis），这是海德格尔在其《存在与时间》一书中就指出过的，他在那里写道："把某某东西作为某某东西加以解释，这在本质上是通过先有、先见和先把握来起作用的。解释从来就不是对某个先行给定的东西所做的无前提的把握。如果像准确的经典释文那样特殊的具体的解释喜欢援引有典可稽的东西，那么最先的有典可稽的东西无非只是解释者的不言自明的无可争议的先入之见。任何解释一开始就必须有这种先入之见，它作为随同解释就已经被设定了的东西是先行给定了的，也就是说，是在先有、先见、先把握中先行给定了的。" 对"刑事政策"概念的理解除了要借助前述"政策"概念的"先有"知识外，还有必要参考中外刑事政策学者的"先见"观点。

    什么是刑事政策？学者们的认识大相径庭，存在着极大的分歧。有两位中国学者的评论为证：储怀植教授认为"至今几乎所有关于刑事政策的著述，找不到两个完全相同的刑事政策定义"，曲新久教授认为"有多少个刑事政策研究者大概就有多少种刑事政策概念"，因此，刑事政策定义呈现出四分五裂、支离破碎的局面，被人称为"一个歧义丛生的概念".

    现将中外学者较有代表性的刑事政策定义简介如下：

    被西方学者誉为"刑事政策之父"的德国学者费尔巴哈于1800年最早使用了"刑事政策"（Kriminalpolitik）一词，认为："刑事政策是国家据以与犯罪作斗争的惩罚措施的总和，是立法国家的智慧." 另一与费尔巴哈同时期的德国刑法学家克兰斯洛德（Kleinschrod）认为："刑事政策是立法者为了预防、阻止犯罪、保护公民自然权利并根据各个国家具体情况而采取的措施。" ——将刑事政策主体定位于"立法国家"、"立法者"，在今天看来显然过窄，但这是与刑事政策最初是作为刑法的指导观念和思想而存在，因而限于刑事立法政策的背景联系在一起的。

    上述概念在经过相当长时间的沉寂之后，到20世纪初由李斯特加以复兴，并被赋予了新的更广的内容。李斯特认为，刑事政策的概念可分三个层面加以说明：一是最广义说，即刑事政策系以研究犯罪原因及刑罚之作用为基础之各种原则，从而国家乃依此原则籍刑罚及类似制度对犯罪展开斗争之谓也。" 二是广义说，即"刑事政策系国家以刑罚及类似刑罚之各种制度（教育设备，感化制度，劳役场所等）为手段，而与犯罪展开斗争之各种原则之整体系也。" 三是狭义说，即"刑事政策并非针对社会关系，而系对个人发生作用者，因此它是以在个人生活现象所发生之犯罪为对象，惟此并非达成既定目的之唯一手段，而应与个人之改善教育为任务之全部处置共同发生作用也。" 李斯特的刑事政策定义引起了各国刑事政策学者的注意，很多人在此基础上提出了自己的定义，如法国的Donnedieu de Vabres认为："刑事政策（Politique Criminelle）就是国家对犯罪所作出的反应，其作用是对犯罪进行惩罚。" 法国另一位著名的刑事政策学家马克。安塞尔认为："刑事政策是由社会，实际上也就是由立法者和法官在认定法律所要惩罚的犯罪、保护高尚公民（更确切一点说）时所作的选择。" 这种广义刑事政策学观点至今仍被法国的刑事政策学者所采纳，如米海依尔。戴尔玛斯-马蒂认为："刑事政策就是社会整体据以组织对犯罪现象反应的方法的总和，因而是不同社会控制形式的理论与实践。"

    在日本学术界，刑事政策一词首先于1897（明治30）年与社会政策相同地由德语翻译而成。其后不断有学者对刑事政策下达定义，如藤木英雄认为："刑事政策系以犯罪之镇压、防止为目的之公私组织之活动。" 田中政义认为："刑事政策系国家、自治团体抑民间团体，籍刑罚或类似刑罚之方法或制度，以达直接防止犯罪与矫正犯罪为目的，更且为排除因犯罪所生之社会的恶害，考究其手段与方式，以对犯罪实施斗争之谓。" 大谷实认为："所谓刑事政策，是国家机关（国家和地方公共团体）通过预防犯罪、缓和犯罪被害人及社会一般人对于犯罪的愤慨，从而实现维持社会秩序的目的的一切措施政策，包括立法、司法及行政方面的对策。" 他还认为，其所奉行的是界于最广义刑事政策说与最狭义刑事政策说之间的狭义刑事政策说，至于最广义刑事政策说，即认为"刑事政策是指国家有关犯罪的所有的对策"，"对象过于广泛，和社会政策等难以区分。"而最狭义刑事政策说，即认为"刑事政策是指对犯罪人及具有犯罪危险性的人所采取的强制措施"，"对象过于狭窄，会将少年的不法行为之类的重要事项从刑事政策的领域中遗漏。"

    在英美等国，过去鲜有刑事政策的定义，甚至"刑事政策"一词也是在二战以后才渐有使用的，而且至今并不普遍。但这并不是说，在这些国家就不存在刑事政策的研究。相反，他们对刑事政策的研究也是全方位的，在许多领域甚至是相当深入和发达的，如刑罚改革、监狱改良等，只不过这些内容被分别纳入犯罪学（Criminology）、刑事司法学（Criminal Justice）、刑罚学（Penology）等学科中罢了。值得注意的是，近年来，英美国家以刑事政策冠名的著作开始增多，如牛津大学犯罪学研究中心主任罗杰。胡德教授分别于1989年和1999年主编了《欧洲的犯罪与刑事政策》和《欧洲犯罪和刑事政策的转型状况》两书，分别收进了欧洲数国学者对犯罪预防、犯罪被害者的抚慰、非监禁化、毒品政策等问题的研究成果。还有的对刑事政策下了定义，如安德鲁。卢瑟福于1996年出版的《刑事政策转轨》一书中对刑事政策定义如下："刑事政策，广义来说，可以被认为是社会整体对由于犯罪现象所引发的问题的具体反应。其中心内容包括：刑法的界限（包括个人责任的界限）；在刑事诉讼各个阶段与犯罪作斗争的措施；为防止任意搜查和逮捕以及为确保公平、公正和体面对待所提供的保护；在执行刑法时无论性别、阶级、种族，一律不偏不倚；被害人的地位；最后，还有更深更广的犯罪预防领域。" 在另一本由安德鲁。卢瑟福于1997年主编出版的《刑事政策的制定》一书中也对刑事政策下达了类似的定义，并强调指出："刑事政策可以将刑罚政策和刑事司法归入其中，但决不仅限于此，它还包括对个人权利和对犯罪预防（或者更确切一点说，对减少犯罪）的关注。"

    在我国台湾地区，林纪东先生于1957年完成的《刑事政策学》一书被认为是该地区第一本系统研究刑事政策学的著作。在该书中，作者谈到，刑事政策大致可分为广义狭义两说：广义说认为"刑事政策是探求犯罪的原因，从而树立防止犯罪的对策"；狭义说则认为"刑事政策是探求犯罪的原因，批判现行的刑罚制度，及各种有关制度，从而改善或运用现行刑罚制度，及各种有关制度，以期防止犯罪的对策。"作者认为：广义说看到了刑事政策的根本处，远大处，正确表现了刑事政策的含义，因而是正确的。但若据此确定刑事政策学的范围，则范围过于宽泛，故由刑事政策学的内容说，似应由狭义说的观点出发，把刑事政策学的内容集中在以下几点：1、犯罪原因之研究；2、现行刑罚及各种有关制度之批判；3、如何改善或运用现行刑罚制度之研究；4、如何改善或运用各种和刑罚有关制度之研究；5、而其最终之目的，则在犯罪之防止。另一位台湾学者张甘妹在其1979年出版的《刑事政策》一书中也认为：刑事政策大体上可以分为广义与狭义二种，"就广义言，刑事政策得谓国家以预防及镇压犯罪为目的所为一切手段或方法。狭义之刑事政策，得谓为国家以预防及镇压犯罪为目的，运用刑罚以及具有与刑罚类似作用之诸制度，对于犯罪人及有犯罪危险人所作用之刑事上之诸对策。" 也有的学者不采广义说和狭义说之区分法，如谢瑞智博士就认为："刑事政策者，国家或自治团体为预防或镇压犯罪所讲求之各种措施也。"

    在大陆学界，几本专门研究刑事政策学的著作分别对刑事政策进行了定义，如马克昌教授主编的《中国刑事政策学》认为：我国的刑事政策"是指中国共产党和人民民主政权，为了预防犯罪，减少犯罪，以至消灭犯罪，以马列主义、毛泽东思想为指导，根据我国的国情和一定时期的形势，而制定的与犯罪进行有效斗争的指导方针和对策。" 杨春洗教授主编的《刑事政策论》认为："刑事政策是国家或执政党依据犯罪态势对犯罪行为和犯罪人运用刑罚和有关措施以期有效地实现惩罚和预防犯罪的方略。""我国的刑事政策是我们党和国家为有效地惩罚和预防犯罪，依据我国的犯罪状况和犯罪产生的原因而确定的，对犯罪行为和犯罪人，区别不同情况，运用刑罚或其他处遇手段的行动准则和方略。" 肖扬先生主编的《中国刑事政策和策略问题》认为："刑事政策和策略，简略来说就是一个国家在同犯罪作斗争中，根据犯罪的实际状况和趋势，运用刑罚和其他一系列抗制犯罪的制度，为达到有效抑制和预防犯罪的目的，所提出的方针、准则、决策和方法等。""目前在我国，刑事政策和策略是党和国家制定的，或者政法机关制定并经党和国家肯定、推行的运用刑事法律武器同犯罪作斗争的一系列方针、措施、政策、办法的总和。" 何秉松教授主编的《刑事政策学》认为："刑事政策是指国家基于预防犯罪、控制犯罪以保障自由、维持秩序、实现正义的目的而制定、实施的准则、策略、方针、计划及具体措施的总称。" 此外，还有不少学者在有关论著和辞书中表达了自己对刑事政策定义的看法。

    通过前述对刑事政策定义的列举，我们可以看出，中外学者至少在以下几个方面存在着分歧或不同：

    第一，刑事政策的主体。刑事政策的主体是国家、国家机关，亦或包括政党甚至社会（团体）？还是应当将刑事政策的主体定义为社会整体？如果将社会整体作为刑事政策的主体，那么除了国家机关、社会组织外，公民个人是否属于刑事政策的主体？

    第二，刑事政策的范围。是仅限于立法领域，还是包括司法等领域？是仅仅限于刑事法律领域，还是包括社会政策领域？如包括社会政策领域，"社会政策"的范围如何界定？

    第三，刑事政策的手段。是限定在刑罚范围内，还是进行进一步的扩充？如果扩充的话，扩充的范围如何？是扩展到与刑罚制度相联系的有关制度如保安处分等，还是扩展到能够抑制犯罪的所有手段和措施？

    第四，刑事政策的目的。刑事政策是单纯为了预防、控制和惩治犯罪呢还是也包括对犯罪嫌疑人和犯罪人的权利保障？亦或有更高层次的目的？等等。

    下面，笔者将对这些问题作出自己的初步回答。

    （二）刑事政策概念的初步整合与重新定义

    笔者认为，刑事政策是指代表国家权力的公共机构为维护社会稳定、实现社会正义，围绕预防、控制和惩治犯罪所采取的策略和措施，以及对因此而牵涉到的犯罪嫌疑人、犯罪人和被害人所采取的态度。该定义包含或隐含了以下几方面的具体涵义：

    第一，刑事政策的内容从总的方面看，包括三个基本方面：第一方面是如何有效地预防、控制和惩治犯罪，这是刑事政策的首要内容。这一点大多数学者的看法应当是相似的，只不过在具体措辞上学者们常常交叉使用预防、控制、抑制、减少、制止、防止、遏制等术语，笔者在这里使用"预防、控制和惩治犯罪"的基本思路是：预防着眼于未然，惩治着眼于已然，而控制则着眼于将已经出现或已经有一定规模的犯罪现象控制在最低限度。第二个方面是如何对待犯罪嫌疑人和犯罪人。这一点可能不是所有的学者都同意，因此有必要稍加展开。综观人类历史，一部刑罚史总的来说就是不断从野蛮走向文明的历史，不断从不把犯罪人和犯罪嫌疑人当人看走向把犯罪人和犯罪嫌疑人当人看的历史，特别是近代以来，人道主义和人权在刑事政策中受到越来越多的重视，在对待犯罪嫌疑人和犯罪人的方式上越来越文明，许多残酷的刑罚和刑罚执行方式都相继被废除，这种演变是刑事政策从单纯关注惩治犯罪到关注犯罪嫌疑人和犯罪人的结果。试想，如果只从预防、控制和惩治犯罪着眼，那么干脆把所有的犯罪分子都判死刑好了，那样不就彻底根除了犯罪的危险了吗？如果只从预防、控制和惩治犯罪着眼，那么干脆采取对司法机关采取军队的管理模式好了，那样打击犯罪不更有效率、更方便吗？举近的例子，我国1996年修订刑事诉讼法，允许律师提前介入，废止收容审查，1997年修订刑法，确立罪刑法定，废除类推制度等，这些重要刑事立法政策的确立不都是为了更人道、更文明地对待犯罪嫌疑人和犯罪人吗？同样，象我们现在在公检法机关推行的"公正执法"、"文明执法"，在监狱、劳教场所推行的"文明治监"、"文明治所"等政策，不都是从这方面着眼的吗？刑事政策第三个方面的基本内容是对犯罪被害人的关注。从历史上看，在现代诉讼制度建立之前，被害人是作为起诉者和控告者的角色参与诉讼的，现代诉讼制度建立之后，犯罪被认为是对国家利益的侵害，由国家专门的公诉机构来提起诉讼，此后被害人的权利不断萎缩。在罪犯本位观的刑事司法政策下，刑事被告人逐步成为关注的重点，对他们的权利保障也日益受到重视。"因此，尽管刑事司法制度建立的初衷是为了保护被害人的利益，但却常常使人感到刑事司法机构是为了保护犯罪人的利益和满足犯罪人的要求建立的，而不必太关注被害人的需要和权利。" 自上个世纪60年代起，被害人在各国刑事诉讼中的地位逐渐受到重视，被称为"恢复被害人权利"的活动得到迅速发展。导致这一变化的主要原因有三：一是基于人道主义考虑，认为减轻被害人的痛苦和损失是社会应负的人道主义责任，符合社会正义的要求；二是由于西方国家风起云涌的民权运动和被害人权益保障运动的影响。最早强烈要求对其进行特别保护的是性犯罪的女性被害人及其支持者，他们强烈要求设立强奸案件被害人救援中心和咨询机构，修改在审判中使她们陷入困境的证据规则。三是西方国家的矫正实践表明，各种矫正罪犯的学说及其措施均未取得理想的效果，人们开始对彻底改造犯罪人失去信心，转而考虑对刑事被害人的保护。此外，对刑事被害人与犯罪人的和解、对被害人的赔偿和补偿等都被作为有效的刑事制裁措施和犯罪人回归社会的重要因素加以认识。在上述背景下，各国纷纷通过立法和司法改革来加强刑事诉讼对刑事被害人的保障，刑事被害人的权益与地位不断得到改善。我国1996年修订刑事诉讼法时，也顺应了这一时代要求，加强了对犯罪受害人的权利保障，如将犯罪受害人的诉讼地位由一般的诉讼参与人提高到当事人的地位，扩大了犯罪受害人的直接起诉权，等等。可见，把对刑事被害人的政策作为刑事政策的一部分独立内容来看待，实有必要。

    第二，刑事政策的根本目的是维护社会稳定、实现社会正义。首先，刑事政策的首要目的是维护社会稳定。预防、控制和惩治犯罪，是为了从整体上减少犯罪或者在某些个别领域消灭犯罪，把犯罪对国家、社会和人们所造成的威胁降低到最低限度，确保社会的各项事业和人们的生活正常进行。从此出发，当一个国家和社会的稳定受到威胁时，国家就会在预防、控制和惩治犯罪方面作出一系列理性的甚至是本能的反应，如美国"9. 11"恐怖事件发生后，美国政府基于维护社会稳定的需要，一方面在国内出台了一系列预防恐怖犯罪活动发生的措施和有利于打击、搜捕恐怖分子的政策如加强机场等公共设施的安全检查，加强对来自阿拉伯地区的人员的盘问和调查等，另一方面甚至发动了旨在消灭恐怖分子头目拉登的阿富汗战争。其次，实现社会正义也是刑事政策所追求的根本目的。尽管正义的含义十分广泛，并且在不同的历史时期含义不尽相同，但有一点毋容置疑，就是当刑事政策主体在推出一项刑事政策时，他总是认为是正义的，是为实现其正义的目标服务的。从这个意义上来说，任何统治阶级和统治者都在追求一种"形式正义"，而不可能是明知非正义仍去追求它。当然，随着社会的进步和民主法治的发展，正义的应然性内容在今天也取得越来越多的共识，如惩罚犯罪应使之罪与刑相适应，不应破坏罪刑关系的一般功利规律和伦理公正观念；犯罪嫌疑人和犯罪人也是人，他们应享有相应的权利；犯罪被害人不能成为被遗忘的群体，等等。可以说，这些内容正成为现代文明国家的刑事政策的重要追求。

    第三，刑事政策的决策主体是代表国家权力的公共机构。无论是制定一项新的刑事政策，还是调整或终止一项旧的刑事政策，其决策主体只能是代表国家权力的公共机构。虽然在现代刑事政策决策过程中，社会组织和经济组织乃至某些个人都会通过一定的渠道或途径对决策者形成某种影响，有的甚至于形成利益集团，间接地参与到制定刑事政策的"权力游戏"之中，但是从最终的决定权来看，刑事政策仍然是被国家权力所垄断的。至于"代表国家权力的公共机构"包括哪些，各个国家不完全一样。一般而言，政府、权力机关、司法机关都是代表国家的公共机构。但在政党问题上，则差别较大，在西方，在野党获得执政党地位后即退到台后，并不以组织的身份介入公共管理活动，换言之，并不叠架于国家机构之上，在公共政策领域发挥作用的主要渠道是赢得选举后将自己的竞选纲领作为政府施政的依据，但在我国，作为执政党的中国共产党既非权力机关，也非国家机构，但在中国公共政策决策中占据着领导地位，这是宪法所确认的，也为政策学者所公认。另外，具体到政府、权力机关和司法机关，其内部结构各国也是有区别的，如美国的联邦调查局直辖于司法部之下，而我国公安部则与司法部属平行关系；又如，在我国，司法机关包括人民法院和人民检察院，而在国外，许多国家的司法机关仅指法院，检察机关常常属于政府的组成部分。还有，"代表国家权力的公共机构"不仅仅是指中央层面的，也包括地方层面的，因为即使是地方层面的，它们行使权力时也是依据宪法和法律代表国家来行使的。至于刑事政策决策权的地方层面主体应具体到哪一个层次，这是值得探讨的。在我国，作为国家权力代表的梯级依次从中央到省（直辖市、自治区）到县（市）再到乡镇，我认为刑事政策决策权以县一级为最低级为宜，而且即使在县一级，其刑事政策决策权也是有限的，它只能在国家法律和上级刑事政策的框架内活动（省一级的刑事政策决策也是如此）。

    至于在刑事政策执行领域，虽然仍以"代表国家权力的公共机构"为主，但此时有的刑事政策执行并不排斥甚至需要社会组织和经济组织乃至个人来予以协助执行。例如，国家为了鼓励见义勇为，确立了对见义勇为行为的奖励政策，鼓励和扶持见义勇为基金会之类的公益组织之诞生与发展，但基金的来源则需要社会各界捐助。再如，为了加强对犯罪被害人的经济补偿和精神抚慰，国家鼓励和扶持由政府设立或由民间组成的被害人援助机构，后者同样需要社会力量的参与。而到了刑事政策评估阶段，则可以说独立于公共权力之外的社会专门评估组织扮演着更为重要的角色，已经完全不是国家权力所能或应该垄断的了。

    第四，刑事政策是一个系统。由该系统可以从不同角度进行观察：从构成看，刑事政策是由多个个体政策组成的群体政策。"任何国家在同一时期内都不可能只存在一、二项刑事政策，而是有一组（一群）刑事政策。" 从结构看，它是由总体刑事政策和具体刑事政策、全国性刑事政策和区域性刑事政策、长期性刑事政策和临时性刑事政策等组成的有机整体。从范围看，它不仅包括刑事立法政策、刑事司法政策、刑事执行政策，还包括刑事社会政策。从手段上看，它不仅不限于刑罚手段，也不限于与刑罚相关联的手段如保安处分等，而是包括预防、控制和惩治犯罪的一切手段，以及对待犯罪嫌疑人和犯罪人、改善犯罪被害人处境的相应手段。从中心词看，它落脚于"策略"和"措施"，前者可以说是宏观上着眼，后者可以说是从微观上着眼，它们可以囊括众多刑事政策著作中的所谓准则、策略、方针、方略、计划、措施、方式、方法、办法等一系列中心词，并且不是将这些中心词简单地甚至是杂乱无章地加以堆砌，而是把它们视为国家对犯罪现象及犯罪嫌疑人、犯罪人和犯罪被害人的整体反应。在这一点上，有的学者也发表了类似的观点，他们认为："不宜将刑事政策仅仅归结为准则与方针等单称的概念或者术语。如此简单地处理刑事政策概念，将会彻底架空刑事政策的丰富含义，并极大地局限我们的研究视野。"

    第五，刑事政策存活于过程中。从刑事政策问题的出现与形成，到刑事政策决策的制定及其合法化，再到刑事政策的执行、刑事政策的监控、刑事政策的评估，最后到刑事政策的继续、调整或终止，这是一个动态的、完整的过程，刑事政策就存活于这样一个过程中。"正如要科学地制定法律需要一部立法法，保证公正的判决需要法定的诉讼程序一样，要制定出切实可行的刑事政策，也必须对刑事政策的动态过程即刑事政策的制定、执行、评估等予以研究，研究如何科学地决策刑事政策，这样才能保证刑事政策的静态结果在动态的过程中得以科学合理地产生和演进，使刑事对策在刑事决策的控制下吸纳合理有益的因素、排除不利因素而更有助于犯罪的预防和控制。"

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