非公有制经济发展的法制环境

　　党的十六大报告指出，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。建立和完善体现这项方针的促进非公有制经济发展的法制环境，便是当前一项重要的课题和迫切的任务。通过参与调查研究，考察相关的经济运营、制度变革、发展需求情况，对其作出如下分析并就其改善途径提出建议。

　　法制环境是非公经济发展的必要保障

　　近十几年来，我国非公有制经济迅速发展，目前已上升为社会主义市场经济的重要组成部分，它促进了国民经济的快速增长，所创造的增加值占国内生产总值的三分之一，有些省市还远高于这个比例；为一大批人提供了就业岗位，成为扩大就业的主渠道；增加了国家财政收入，税收贡献逐年增大；增强了市场活力，逐渐造就多元竞争的发展环境；适应了社会的多样化需求，提高了满足社会物质文化需要的能力，推进了市场繁荣。

　　在现实中，非公有制经济成为发展最快、最为活跃的重要力量，它不是凭空形成的，而是在其发展过程中有一个日渐宽松、日渐改善的法制环境作为必要的保障。这个法制环境有四项重要的体现：首先是宪法几经修改，明确规定国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，这是非公有制经济存在和发展的宪法原则，也是最基本的法律依据。第二是确定了非公有制经济法律地位和权益保护，最具权威性的是宪法规定，在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分；宪法还规定，国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益；这些规定对非公有制经济具有里程碑式的意义，为其发展铺设了宽广的法律大道，是非公有制经济赖以存在和延续的法律总框架。第三是以宪法原则为依据，十多年来陆续制定了一批体现基本经济制度，适应市场经济要求，促进所有制结构改革的法律。比如，从以所有制立法转变到以责任形式、投资形式立法，制定了公司法、合伙企业法、个人独资企业法，据以构建多元的市场主体；逐步建立市场在资源配置中起基础性作用的法律制度，日渐确立各种所有制企业平等使用生产要素的法律原则；坚持推行市场的公平竞争，逐步形成鼓励、支持各种所有制经济相互融合、相互促进、优胜劣汰的法定规则，这些法律规范的确立，为非公有制经济发展提供了基本的法律保障，清除了许多制度性的障碍。第四是逐步形成了一批传导宪法原则和法律规范的具体制度、具体运作体制、具体管理方式，直接影响着非公有制经济发展，特别是在有些地区、有些领域营造了非公有制经济发展更为宽松的环境，激发和保护了非公有制经济发展的积极性，收到了成效。自从党的十四大确立建立社会主义市场经济的目标以来，涉及发展非公有制经济的法律达四十多部，行政法规、法规更是数以百计，从市场主体、市场规则、资源配置、生产要素使用、权益保护、市场秩序等多个方面，创设制度，建立秩序，排除障碍，鼓励发展，有步骤但又是积极地调整非公有制经济发展的法律关系，营造能促进这种发展的法制环境。

　　当然，这样的法制环境形成和非公有制经济的发展是融合在一起的，现实的发展推动着法制建设，法制的建设又为发展提供保障并促进进一步的发展。历史的经验证实，我国的非公有制经济的发展是在一个日渐适应发展需要的法制环境中实现的，而实践也表明，一个从基本面能起促进作用的法制环境是非公有制经济发展的重要保障，必不可少的保证条件，应当充分重视这个环境的形成和改善。

　　营造更有利于非公经济发展的法制环境

　　在我国要坚持和完善基本经济制度，在必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济的同时，实施毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展的方针，不但要有相应的经济、技术措施，而且必须在现有的基础上营造更有利于其发展的法制环境。这个环境简单地说，就是指围绕非公有制经济的存在和发展，以法律、法规形式出现，诸多制度性因素综合形成的外部条件。或者进一步地说，这里所指的法制环境是与非公有制经济的创业、运营、发展、权益保护等有密切关系的，由一系列法律规范或相关制度的制定和实施，相互作用而形成的外部条件，它能对非公有制经济发展起决定性作用或者有直接影响。法制环境的这种特性，包括其内涵与表现形式，反映了非公有制经济发展对外部条件的需求，对国家管理职能给予支持、保护的依靠，对其内在发展需求转化为发展现实的期待。这些都表明，非公有制经济发展需要有国家的支持、引导，而国家的政策方针则需要演进为具体的非公有制经济发展的法制环境。也可以说，这是实施国家基本经济制度的具体保证，依法治国基本方略的具体体现。

　　当前，营造更有利于非公有制经济的法制环境，应当树立的观念和应当遵循的原则为：一是从我国生产力发展不平衡和多层次的现状出发，立足于解放和发展生产力来对待所有制问题；二是坚持基本经济制度，公有制和非公有制都是发展生产力的基本所有制形式，两者不是对立的；三是应当充分发挥各种所有制的优势，在市场竞争中相互促进，共同发展；四是各种所有制的市场主体在法律面前一律平等，遵守共同的规则，同样地受法律保护；五是一切束缚生产力发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除，让一切创造财富的源泉充分涌流；六是适应社会主义市场经济发展的形势，政府依法管理社会事务和经济事业，对各类企业一视同仁，为各种所有制经济公平竞争创造良好条件。总之，营造非公有制经济发展的法制环境，是坚持与完善基本经济制度，消除生产力发展的羁绊，加快社会经济发展的重要任务。

　　按照上述的观念和指导原则，非公有制经济发展的法制环境，应当具体到包含下列主要内容：

　　1、建立鼓励、支持创业的机制，为多种所有制营造良好的创业环境，激励人们创业的积极性，消除由所有制造成的创业制度方面的障碍。

　　2、各种所有制的市场主体在法律面前具有平等的地位，不以所有制的不同论高低，不因所有制的差别而受到歧视，实施差别待遇。

　　3、各级政府对各类企业一视同仁，按各自的职能为各种所有制经济参与市场竞争创造良好的条件，政企分开，建立提高市场效率的机制。

　　4、创造各类市场主体平等使用生产要素的环境，确立为平等使用生产要素所需的优化资源配置的体制以及有关的调整、组合制度。

　　5、放宽国内民间资本的市场准入制度，建立公正对待各类市场主体的市场准入制度，让合格的各类主体有机会进入市场竞争的领域。

　　6、建立全国统一、开放的大市场，从制度上破除行业垄断和地区封锁，保障商品和生产要素在全国市场自由流动，各类企业在统一的大市场中参与竞争。

　　7、确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按照贡献参与分配的原则，并形成与之相适应的环境，各类市场主体按各自条件自主配置生产要素。

　　8、各种所有制的投资权益受法律保护，完善保护私人财产的法律制度，形成一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入都受法律保护的环境。

　　9、形成鼓励、支持社会各种人才在各种所有制之间自由流动的制度，各显其能，公正地承认他们获得的成果，不因所有制的不同从制度上给予不公正的待遇。

　　10、形成鼓励、支持有比较优势的各种所有制的企业从事对外贸易、对外投资的体制，有机会参与国际市场竞争。

　　11、推进形成公正执法的环境，对各类市场主体和当事人，不分所有制、不分地域都公平对待，遵循非歧视原则，平等保护其合法权益，不以保护某一种所有制的权益而损害另一种所有制的权益为代价。

　　12、形成以法律规范与道德规范相结合为基础的，有助于维护法律环境的观念和原则，如法制观念、共同发展观念、公平竞争原则、平等保护原则、消除差别待遇原则等。

　　以上十二项内容是根据已有经验和现实需要列举的，虽然还不是非公有制经济发展法制环境的全部内容，但也力求反映其发展的基本需求。在营造这样的法制环境过程中，值得注意的一点是，并不是要求为非公有制经济另立一套行为规则，另行制定若干从所有制出发的法律法规，而是应当强调一体遵从反映国家意志的共同行为规则，对各类企业一视同仁，对各种所有制的市场主体公平对待，平等保护，平等参与市场竞争，平等使用生产要素。也并不是企求去违背发展和解放生产力的宗旨，以一种差别待遇代替另一种差别待遇，消除一种制度性障碍的过程中又造成新的制度性障碍，只有这样才是符合基本经济制度要求的。当然，从生产力发展的实际出发，就某些与所有制有关的特定的事项由国家立足整体利益统盘考虑，制定法律法规，这也是并行不悖的，总的目的是相互融合，共同发展。

　　当前法制环境不适应的九种表现

　　必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，营造与之相适应的法制环境，从而在肯定发展成就，感受一个较为有利于发展的环境的同时，又根据党的十六大的方针以及对进一步发展的期待，审视当前法制环境中不适应之处，就是一种发展的需要，并且在对这个法制环境的内涵作出分析的基础上，更有助于寻找差距，促进改善。

　　现实中反映出，非公有制经济发展法制环境的不适应主要表现于下列九个方面：

　　首先，在能对法制环境产生较大影响的观念上有一些是不适应的，比如，对基本经济制度认识模糊，对非公有制经济有偏见，以所有制划线论高低，思想没有能从所有制的羁绊中解放出来，观念上的滞后导致缺乏冲破制度性障碍的勇气，从而影响法制环境的营造。

　　其二，在一些领域、一些制度中仍然留有歧视性的规定，相同的事情、相同的行为，因为所有制不同就实行不同的待遇，比如税收、技术改造、财政支持方面都有事例。

　　其三，对非公有制的合法财产权益法律保护力度不够，私人财产权的保护制度不完善，侵害非公有制企业财物的情况较多，乱收费、乱罚款，自立名目伸手索要钱财，而一般的非公有制企业处于弱势，难作拒绝。

　　其四，市场准入不规范、不透明，对非公有制经济限制较多，不同所有制的市场主体市场准入范围不一样，在基础设施、公用事业、自然垄断经营等领域，对非公有制进入擅自设立禁区，增大难度。

　　其五，各类企业平等使用生产要素的原则，缺乏具体的制度保证，甚至从制度上限制了平等使用，在生产要素的流动、配合上缺乏相应的保障机制，比如在资金融通、土地使用等方面都还难以做到实际上的平等使用。

　　其六，各种所有制经济平等参与市场竞争仍有不少障碍，在不同所有制之间仍存有束缚公平竞争的陈规旧习，地区封锁、行业垄断，干扰建立全国开放、统一的大市场，往往不利于非公有制经济在竞争中求发展。

　　其七，执法不公，随意性大，一些执法活动中，未能使各类企业享有平等对待、平等保护的权利，对不同所有制的企业和当事人，会在执法中出现不同的结果，与之相联系，还有些执法人员素质不高，更易于损伤以非公有制居多的中小企业。

　　其八，一些政府机构行政干预过度，审批事项过多，审批行为不规范，审批环节繁杂重复，有些审批条件是针对所有制而设立的，不利于非公有制经济创业，压抑了运营活力。还有些是该管的不管，公共服务职能不到位，应当有作为的而不作为。

　　其九，有相当一部分非公有制市场主体素质不高，法制观念淡薄，有的缺乏职业道德，不讲诚信，不尽社会责任，搞不正当竞争，损害了自身的形象，招致社会的指责，降低了对非公有制经济的信任程度，为营造促进其发展的法制环境造成不良影响。

　　应当肯定，非公有制经济发展需要一个良好的法制环境，在营造这个环境的过程中，成功的经验在积累，而不适应之处会逐步显露，这是发展的轨迹，消除不适应部分，排除制度制定和实施中的弊端，将是进一步发展非公经济和推进法治进程的当务之急。

　　改善非公经济发展法制环境的十二条途径

　　坚持和完善基本经济制度是改善非公有制经济发展法制环境的前提，衡量这个法制环境的基本标准为，它是否与完善社会主义市场经济和实施依法治国方略的要求相适应，或者说它是否具体体现这两个方面的要求。根据这样的前提与要求，所要努力的是积极改善非公有制经济发展的法制环境，完善更富有活力的、更能鼓励、支持、引导非公有制经济发展的机制，完善相关的制度。当然，在作这样的努力时，大力倡导转变作风、更新观念是必不可少的，会产生决定性的影响，但是它还不能代替法制环境的营造、制度的建设，包括制度的创新和消除制度性障碍。最佳的方式是作风、观念的倡导与扎实具体的制度建设紧密结合，有效地传导宪法原则和落实两个“毫不动摇”的方针。

　　改善非公有制经济发展的法制环境，当前应当考虑的途径是：

　　1、完善规范市场主体的制度，保证各种所有制市场主体法律地位平等，在现有的规范企业三种基本形式的基础上，进一步确立和完善平等对待各种所有制企业，共同发展的法律原则和具体制度。

　　2、坚持实施政府对各类企业一视同仁的原则，形成相应的制度，对现有法规、规章制度、操作规程中歧视性的规定及做法尽快清理，废除陈规，创立新制，管理经济的各项举措立足于调动各类企业积极性，为各类市场主体服务，创造平等竞争的环境。

　　3、积极营造鼓励创业的机制，特别是扶持以非公有制为主体的中小企业者创业，建立创业服务体系，提供便利，加强引导，方便设立，不在法定的条件外设置障碍、增添审批事项，从发展的起点上即改善环境。

　　4、完善市场准入制度，放宽国内民间资本的市场准入领域。市场准入标准依法制定，公开透明，有关技术、质量、环境、安全等标准，各种所有制企业同样执行，对基础设施、公用事业、自然垄断行业等领域严格执行法定的准入条件，消除地方、部门以至于个人设置的壁垒。除法律有特别规定外，在市场准入方面各种所有制应当有同样的待遇。

　　5、完善对各种所有制财产一律依法保护的法律制度，包括各种所有制经济对各种企业形式的投资，投资所获得的收益，在各种经营中取得的合法经营成果，都在法律上予以同样的保护。出于国家利益、社会公共利益的需要征用非公有制财产的，应当建立法定的制度，依法进行，给予补偿。财产权的保护是非公有制经济发展法制环境的关键部分。

　　6、采取法律举措，遏制侵害非公有制企业权益的行为，首先强化法律手段治理乱收费、乱罚款，禁止摊派，限制自立名目向非公有制企业伸手要钱要物。从制度设计上支持企业依法维护自身权益，严格防止一些机构滥用公共权力为小团体利益而侵害非公有制经济。

　　7、以制度的创新和完善，支持非公有制经济，解决发展中的难点问题。比如，完善担保制度，建立风险补偿机制，放大担保能力，支持解决贷款难问题，鼓励民间资本设立社区金融机构，拓宽融资渠道；改善人才流动机制，引导人才进入各种所有制领域等，这些都是发展非公有制经济法制环境应有的内容。

　　8、完善已有的支持、引导非公有制经济发展的法律规范，增强可操作性。包括中小企业促进法中的扶持规定应当制定具体实施办法；一些法律中已确定的平等竞争的原则，应当有可操作的制度保障；某些有利于推进和保护非公有制经济发展的法律措施，需要明确实施途径，完善操作机制。

　　9、营造公正执法环境，加大执法力度，增强非公有制市场主体的安全感、稳定感、信任感。在执法活动中打击犯罪、制裁违法、定纷止争，为非公有制经济排忧解难，对各类企业和当事人平等对待，依法维护各种所有制经济的正常运营，不受侵害。

　　10、政府依照法定职能处理与各类企业包括非公有制企业的关系。维护企业作为投资主体的权益，企业有权依法选择企业形式、管理形式，有自主经营和投资决策权，政府不应违法干预甚至替代企业作出相关决策。特别是非公有制经济发展和很不平衡与多层次，其组织形式、管理方式只要是法律所允许的，就防止过度干预，并承认其合理存在。

　　11、促进非公有制经济在规范中提高自身素质和发展质量。发展非公有制经济不仅需要改善外部条件，而且需要自身增强运用这种条件的能力，适应发展环境的变化。各类企业共同遵守的法律规范，不应企求是非公有制经济而有例外，只应自觉地纳入法制轨道，立足于社会，参与公平竞争。

　　12、加强执法人员培训，这是当前改善法制环境的重要因素，也是维护良好法制环境的重要条件。凡是涉及非公有制经济的执法人员，都应以两个“毫不动摇”作为行为准则，实施监督管理，履行公共服务职能，文明服务，文明执法，支持、引导非公有制经济为发展社会生产力作出贡献。

　　改善非公有制经济发展的法制环境，还有若干内容会随着外部大环境的变化和内在发展要求的显现而提出，这个环境是应当经常受到重视的，在努力改善中会变得更好。

　　卞耀武