委托执行制度之完善

　　委托执行，是指人民法院将被执行人或者被执行的财产在其辖区以外的案件，委托当地同级人民法院实施执行的制度。委托执行制度是人民法院之间的一项重要的司法协助制度，其目的在于克服有执行管辖权的人民法院开展异地执行活动的困难，节省有限的司法资源，是对执行管辖制度的一项重要功能性补充，然而当前委托执行面临着重重困难，委托执行效果不佳，本文拟从分析委托执行制度存在的问题入手，提出完善委托执行制度的相关设想。

　　一、委托执行存在问题

　　（一）委托执行案件少，执结率低

　　目前法院执行案件中符合委托执行条件的案件很多，但真正做到委托执行出去的并不多，这主要是由以下原因造成的，一是部分执行案件立案时均较早，往往超过一个月以上。依法应首先经过对方法院的同意，这就增加了工作中的难度。二是申请人不同意委托。申请人大多数都是当地的，往往顾虑地方保护主义，害怕案件委托执行后，受委托法院不全力给与执行，保护不了自己的合法权益。正是因为种种原因，实践中委托执行率较低，许多案件久拖不执，或建议中止，从而降低了法院委托执行的积极性。

　　（二）委托执行效果很差

　　委托法院将执行案件委托执行后，申请人往往寄予厚望，而结果大多是失望。这里面客观原因是委托执行的案件大多是执行难度大，被执行人的资金、财产等无法从表面上发现，必须采取各种措施，花费较大的精力才能执行。主观原因是受委托法院案件与申请案件同等情况下，重视申请案件，而轻视委托案件。

　　而在委托执行工作中，委托法院和受委托法院在衔接上还存在问题，委托法院一般是在通过邮寄方式将委托手续寄至受委托法院，待受委托法院回函后，委托法院再将预收执行费用转给受委托法院，受托法院收到费用后才予以立案。而且有的法院预收执行费用根本没有转给受委托法院，也没有将预收执行费退给当事人，这些做法不符合最高法院有关规定，即“委托法院已经预收执行费用的，应当在办理委托手续后三日内，将预收的费用退给申请执行人，由其直接向受委托法院缴纳”。

　　委托法院和受委托法院之间不连贯，必然影响到案件的执行。主要表现为当地的骨干企业或较有影响的委托人，因错综复杂的关系难以执行。有一些看似难以执行，但经过调查了解，可以找到执行线索而没有尽力执行。总之，轻视委托执行是执行效果差的主要原因。

　　（三）催办执行不主动，委托执行不及时

　　委托法院一般都依法向受委托法院出具书面委托函，并附送据以执行的生效法院文书副本原件、立案审批表复印件就一推了之，不再过问案件的执行情况。被执行人的财产状况、财产保全情况没有全面介绍给受委托法院。在委托执行中，受委托法院在等、靠中，有的立案后多年未执行，有的被建议中止执行。

　　根据法律规定，受托法院自收到委托函件之日起十五日内不执行的，委托法院可以请求受托法院的上级人民法院指令受托法院执行。然而，在委托执行工作中，委托法院催办执行不主动，认为委托执行了，所有问题应有受托法院处理，与自己没有关系。申请人在案件委托执行后，不了解有关法律规定，无头绪的找执行法院和受委托法院，在没有达到要求的情况下，心里就产生了委托法院“只想推”，受委托法院“不敢管”的想法，有的就开始上访，人为的造成社会不稳定。

　　二、完善委托执行制度的几点设想

　　（一）完善现有的委托执行监督管理机制。根据我国民事诉讼法和有关司法解释，受托法院的执行工作受申请人、委托法院和上级法院三个方面的监督。

　　案件委托执行后，申请人可以直接向受托法院催促执行，也可以向受托法院的上级法院请求督促执行；受托法院自收到委托执行函之日起十五日内不执行时，委托法院可以请求受托法院的上级法院指令受托法院执行，委托法院也可以根据申请人的申请向受托法院催促执行，委托法院还对受托法院认为需要作出执行中止或执行终结的情形进行制约，只有委托法院才能依法作出执行中止或执行终结的裁定；高级人民法院和中级人民法院对所属下级人民法院办理的受托执行案件，应当采取有效措施监督执行，必要时可以采取指定执行、共同执行和提级执行以及统一集中清理的办法执行。

　　然而，在执行工作实践中，上级法院很少启动对下级法院委托执行案件的监督管理程序；受托法院认为需要作出中止执行或者终结执行裁定的，依法只要函告委托执行法院，不需要附送任何证明材料，委托法院根本无法进行制约，委托法院对于委托案件执行中止和执行终结裁定监督实际上流于形式；而委托法院或申请人的催促执行对于受托法院均不具有法律约束力。这些问题的存在制约了委托执行制度重要作用的充分发挥，一定程度上影响了委托执行工作的开展。

　　完善现有的委托执行监督机制要有针对性，需要由有权机关作出规定，关键要抓住两点：一是完善对执行中止和执行终结裁定的监督。受托法院认为需要作出中止执行或者终结执行裁定的，应当及时函告委托法院，并附送相应的证据材料，由委托法院作出裁定。委托法院认为证据不足，应列出补充调查清单要求受托法院进行补充查证，受托法院不能提供足够证据的应当继续执行；

　　二是要充分发挥上级法院对下级法院办理委托执行案件的监督和管理职能。执行案件应当在受理后六个月内办结，对于在法定期限内不能结案的委托执行案件，受托法院应当主动向上级法院报告，由上级法院视情况采取监督执行、指定执行、共同执行和提级执行以及统一集中清理的办法执行。委托执行案件超过六个月未结案，申请人可以请求受托法院的上级法院进行监督处理。

　　（二）完善委托人民法院与受托人民法院的权限划分。从我国目前实际情况来看，委托执行被定位为有限制的执行实施权的分割转移。这种分割转移的理论是合理的。但是，就委托人民法院与受托人民法院的权限划分问题，从司法解释的沿革来看，体现了一条受托人民法院的执行权限从少到多的轨迹，赋予受托人民法院越来越大的自主权。

　　笔者认为，受托人民法院应当享有下列权限：一是自主决定采取执行措施和强制措施；二是对于需要变更或追加被执行主体、因执行担保需要暂缓执行、当事人之间达成和解协议的情况，自主制作裁定；三是对于据以执行的生效法律文书确有错误、案外人对据以执行的生效法律文书指定交付的财物和票证提出异议的情况，直接交由作出生效法律文书的法院处理。

　　上述列举，只是就通常情形且容易产生争议的事项进行的列举，但是任何列举都是不全面的，应当确立一条划分权限的原则，即仅应列举出应由委托人民法院或作出生效法律文书的法院处理的事项，凡未明确列举的其他一切事项均应由受托人民法院依法自行决定。从目前的情况来看，仅保留委托人民法院对委托执行案件的监督、催办和裁定中止、终结执行的权限，是比较可行的。

　　（三）进一步完善委托执行的法律法规，加强宏观调控，强化监督管理

　　近年来，由于立法方面缺乏对委托执行工作具体明确的规定，在实践中出现委托法院和受委托法院之间工作不协调或者相脱节的现象。一些法院对委托执行案件重视不够，缺乏统一管理，影响了委托执行工作的顺利开展。

　　目前，委托执行的总原则虽已颁布，但具体实施规定还不统一。建议由各高级人民法院统一管理和协调本辖区内各级人民法院的委托执行工作，中级人民法院辖区内基层人民法院间的委托执行案件，由中级人民法院进行统一管理和协调。上级法院应当及时制定出委托执行工作集中统一的工作体系，加强对下级法院委托执行工作的监督、指导和协调。下级法院应当对委托执行案件进行统一登记，明确责任，严格遵守执行期限制度。各级、各地法院之间应加强联系，及时通报有关被执行人、被执行财产的情况，相互配合，共同搞好委托执行工作。

　　（四）健全配套的执行工作制度。主要包括：1、完善当事人举证制度。法律应规定申请执行人、被执行人、第三人和案外人的举证范围和责任以及举证不能的法律后果，建立一种以职权主义为主、当事人主义为辅的执行举证制度。2、完善委托执行救济制度。在程序上赋予执行当事人和利害关系人程序异议权，同时在实体上建立债务人异议之诉和第三人异议之诉制度。3、建立执行财产豁免制度。当委托执行案件不符合法律规定中止、终结的条件，而具备某些特殊情况以致不能结案时，可及时运用这一制度做结案处理。

 俞志银