从生态化角度分析集体林权改革及其完善

【摘要】森林作为陆地生态系统的主体具有涵养水源、净化空气、保持水土、维护生态平衡的作用，所以保护森林成为生态建设的头等大事。当前进行的集体林权改革正是以现代林业可持续发展的精神为指导进行的一次至上而下的改革。这次改革无论对生态建设还是对经济建设都会起到积极的作用。文中不仅对集体林权改革中取得的成就给予肯定，并对其产生的问题提出对策，以更好的促进林权的改革。
【英文摘要】 Forest as the main body of terrestrial ecosystems with water conservation, purification of air, water and soil, the role of the maintenance of ecological balance, so the protection of forest ecological construction as a priority. The ongoing reform of collective forest rights to modern forestry is the spirit of sustainable development for the guidance of a top-down reform. The reform of both the eco-building or economic development will play an active role. The article not only for the reform of collective forest rights affirmed the achievements made, and issues arising from measures to better promote the reform of forest ownership.
【关键词】生态建设；林权改革；完善
【英文关键词】Ecological construction; the reform of forest ownership; perfect
【写作年份】2009年
 
【正文】
　　随着人们经济水平和知识水平的提高，人们逐渐从最基本的生存要求过度到对生活质量的要求上。人们开始关注周遭的环境，关注生态建设并对环境的要求越来越高。而森林作为最大的陆地生态系统主体及其与人类及其密切的生存关系，决定了保护森林成为人类保护其生存环境及生态建设所要做的头等大事。
　　
　　一、林业在生态建设中的作用
　　
　　(一) 林业在生态建设中的生态效益
　　
　　森林是陆地面积最大，结构最复杂、生物量最大的生态系统。它的生态功能主要表现为：做为最大的碳储库，为人类和其它生物的生存提供氧气，维持生物圈物质循环和陆地的生态平衡；作为陆地生态的蓄水库，具有保持水土，涵养水源地功能；作为人类和其它生物生长的摇篮，具有保护生物的多样性的功能。据有关研究表明，随着工业的发展，全球森林正以每年1%的速度逐渐消失，若按照区域物种进线S=CA2 计算，那么，现在的物种灭绝速度为每年0.27%---0.63%[1]
　　
　　（二）林业在生态建设中的经济效益
　　
　　林业以森林资源为主要的经营管理对象，是最大规模的循环经济体。据全国第六次森林资源清查显示，中国现有林业用地43亿亩，可利用沙地8亿多亩；全国有木本植物8000多种，陆地野生动物2400多种，野生植物30000多种。森林资源是一种可再生的自然资源，其本身就是一个开放式的内部物质循环和外部能量交换系统，其循环过程为“森林—利用—培养—森林。[2]在森林利用上，人们完全可以在砍伐量不超过生长量的基础上，大力发展林业产业如：木材的加工和生态旅游，实现对森林资源的完全利用和多功能利用，成为经济发展的主导和支柱产业，成为广大农民、尤其是林农增收致富的重要来源，达到生态发展和经济发展的双赢局面。
　　
　　（三）林业在生态建设中的社会效益
　　
　　以木材收入占家庭收入重要地位的农村，林业的经济效益直接关系到农民的收入问题、基本生活保障问题，就业问题，林业可持续发展的问题。这恰恰与国家提出的建设社会主义新农村中就面临的“四难”问题相符合，所以说林业是否发展的好，不仅是解决城乡二元结构矛盾的突破口，也是解决农民收入问题和实现国家稳定的重要因素。
　　
　　二、林权改革中所取得的成就
　　
　　现代林业的内涵可以简单的表述为：以可持续发展理论为指导，以生态建设为重点，以产业发展为动力，全社会共同参与，并积极广泛地参加国际交流与合作，实现林业资源，环境和产业的协调发展，形成经济效益，社会效益和环境效益的高度统一。[3]按照现代林业的精神为指导，南方林业在林改中取得了显著地成效。根据《中共中央国务院关加快发展林业的决定》和《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》颁布以来，南方各地区按照现代林业的内涵大力发展林业，积极进行集体林区林权制度的改革，出现了“资源增加，农民增收，社会增效”的局面，突出表现在以下的几个方面：
　　
　　（一）激发了全民造林、育林的积极性，使森林覆盖率逐步上升
　　
　　实行“还权于民”的理念进行林改后，即新林改和新政策的核心和内容是：以农民为本，还权于民，逐渐赋予林农完整的林权（包括林地的经营权，处置权，受益权和林木的所有权，经营权，处置权，受益权共计7项权利）实现了森林资源的权利与义务的对称性。使林农摆脱了的造林是政策提出的要求和任务，不仅农民得不到实惠，反而成为额外的负担，转变到造林成为农民脱贫致富的出路并形成了人民的愿望，真正从“要我造林”变成了“我要造林”调动了农民造林，育林的积极性，使森林的覆盖率逐年上升，据报道，2005年福建省造林面积突破200万亩，比往年翻一番 ，非公有制造林比重由2003年的不足50%上升至2008年的70.7%。[4]
　　
　　（二）农民收入显著提高
　　
　　现阶段，我国“三农”问题的实质是收入问题，收入问题的实质是就业问题，就必须探讨持续增加农民收入的新思路、新途径。对于山多田少的林区而言，如何让林农在有限的林地上年年有收入，天天有活干，稳定林区劳动力，真正解决农村劳动力就业问题，这是破解林区“三农问题“的根本所在。[5]而林权改革不仅把改革前的全部林业税的利益让渡给农民，使农民看到种植林木的经济利益，还积极引导林农打破原有的山地耕作的模式，让更多的群总从单一的用材经营转变为多林种开发，并根据当地条件鼓励群众走立体农业的道路，实现林区的集群效益，为提高农民收入问题找到出路。
　　
　　（三）社会效益显著
　　
　　随着年金融危机悄然来临，各个国家的就业矛盾空前高涨，据报道仅2009年全国高校毕业生将超过600万，许多出外务工的农民由于公司的破产，本身又缺乏竞争力纷纷转移回农村，如何妥善的安排这些农民成为社会稳定的重要因素。集体林权改革不仅形成了山有其主，主有其权，权有其责，责有其利，实现产权所有人格化，也妥善的解决了农业结构内部的劳动力就业问题，由于林业产业是劳动密集型行业，大力植树造林、开发森林资源、发展林业产业已成为许多地区解决剩余劳动力就业的重要出路。目前我国林业用地率仅为59.77%，专家预测，如果将林地利用率提高到80%，可新增就业300多人，加上所辐射产业的就业，林业对农村就业的贡献还会大大提高。[6]许多林改试点比较成功的地区，还在此基础上进一步完善了农村的劳动保障问题，进一步促进了社会主义新农村的建设。
　　
　　三、林权改革出现的问题
　　
　　集体林权制度改革使山区，林区发生了巨大的变化，焕发新的生机与活力，农民得到实惠，老百姓也真心实意的拥护，但我们也应该看到，林权过程中出现了很多新问题。
　　
　　（一）生态公益林保护的矛盾
　　
　　通过集体林权的改革，老百姓看到了经营山林的巨大效益，积极性显著提高。从林农来看经营商品林，周期快时间短，而且根据政策商品林可以采伐利用和流转，有看得见的经济效益。而相对于商品林的生态公益林，却由于生态林周期慢时间长，在砍伐政策上也要求经批准后才可以进行抚育和更新性砍伐，其处分权和收益权在一定程度上受到限制的特点，老百姓经营生态公益林的积极性不高。而且在实践中，对于生态林的补偿远远达不到林农抚育的费用，使生态公益林补偿资金不足与林农需要足额生态公益林补偿金之间的矛盾日益严重，进一步挫伤了林农经营生态林的积极性。
　　
　　（二）砍伐限额管理的矛盾
　　
　　1、森林经营方案与砍伐指标分配分离
　　
　　目前砍伐指标仍然是农户申请，乡村审核，林业工作站汇报县林业局，而后逐级上报到国家林业局审批，在逐级下达。这种审批过程，往往是正式计划到农户手中时，大半年的时间已经过去，而且集体砍伐的限额是以县为单位进行编制的，没有落实到乡、村（个人），在都有可采资源而生产计划有限的情况下，农户申请砍伐指标十分可困难，致使很多林农的处置权难落实，严重影响了林改成果的巩固。而且有的林农为了取得砍伐指标，就采取找关系的路子，而砍伐指标往往在权利群体掌控，致使基层干部的权力过大，为腐败问题创造了温床。
　　
　　2、林木砍伐管理程序繁琐
　　
　　由于农民申请到了砍伐指标后，还需要林业工作站做砍伐作业设计报县林业局审批再由林业站进行伐区拨交，伐中检查，伐后验收。但是从林业站的职能和现状来看，这种管理模式很难到位。因为实行林改后，根据规定达到国家的规定林农就有处置权，而实践中林农为了尽快的获得经济利益，对于林木的砍伐往往出现扎堆现象，但林业站的人力、物力有限，致使一些林站的工作人员只搞作业设计，伐区拨交，而使伐中检查，伐后验收的必经程序流于虚设。
　　
　　(三) 防御能力低的矛盾
　　
　　实行集体林权改革后，首先，由于把林木收入的70%分给农民，30%留村组用于发展，对于提高农民收入起到了积极作用，但对于村组来说收入明显降低，没有足够的经济能力组织村民进行巡山，护林防火。其次，由于分林到户以后，许多林农对于自家的林地管理成为自觉活动，而对于非自家林地则事不关己，高高挂起。一些不法分子抓住这一漏洞，纷纷把矛头指向了生态公益林、国有林，给森林资源的保护带来压力。再次，现阶段我国林农对林业的管理大部分地区还是靠天吃饭的状态，对于一些自然灾害，如，火灾或是百年不遇的2008年的大雪天气没有应对措施，致使林农遭受重大损失，有的甚至一家几代人的劳动成果都成为泡影，群众被调动起来的积极性遭到重创。
　　
　　四、建议对策
　　
　　（一）进一步完善《森林法》，从制度上进行保障
　　
　　《森林法》作为我国林业行业的根本大法，在林业的发展中起到保驾护航的作用，而现行的《森林法》实施到现在已有11个年头，随着对森林资源多重价值的认识的深入和以生态林业作为林业发展的目标，现有的《森林法》已表现出诸多的不适宜，所以对《森林法》的修改已势在必行，并使其对林权改革的有序进行起到制度保障的作用。
　　
　　从目的上说，现行森林法虽然也规定了森林资源的保护性措施，但从整体上看，仍然建立在传统的林业理论基础之上，体现出以木材和其他林产品的生产为中心，注重森林显性的经济效益的特征而非森林的生态效益[7]所以说现行《森林法》已经基本上不能满足我国林业建设和生态建设的需要，不利于林权改革的生态目标，必须在现在林业理论的指导下进行改革。
　　
　　从分类上说，现行森林法对森林的分类管理制度，是按照森林的用途将森林分为防护林，用材林，经济林，薪炭林和特种用途林，这样按用途划分不利于森林生态价值的保护。[8]若将生态价值极大天然林划为用材林，必将对天然林造成极大的破坏，所以说宜将森林分为生态公益林和商品林，并出台相应的《公益林管理办法》、《商品林砍伐办法》，使生态公益林发挥生态功能，商品林发挥经济功能。并在权利和义务的构建上，由于价值目的的不同，相对权利义务的构建也不同。对生态林实行主体资格有限的经营权，即对生态林的处分权进行限制，而相对的国家通过相关的生态补偿制度来弥补对林农处分权的限制，从而调动林农对生态林的培育，达到林业可持续发展的目标。而对于商品林，则要的大大放宽对林农的限制，除必要砍伐限额的限制，法律赋予林农完全的权利，即前文所说的7种权利，也就是说对于商品林要进一步的放宽搞活，尽快的扭转木材量短缺的供给市场。
　　
　　（二）生态补偿机制的完善
　　
　　现行的《森林法》规定：“国家建立森林补偿的基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途的森林资源，林木的营造、抚育、保护和管理。”但在现实中，我国现有的基金制度存在着基金来源的单一，管理不科学，使用范围狭窄的问题，所以说对基金制度的完善是实现生态效益补偿的关键。[9]首先，建立起森林生态效益补偿基金征收制度，即从获得环境收益的部门征收相应的环境基金。其次，要积极地研究西欧国家使用的碳排放交易制度在我国适用的可行性，使其成为生态补偿的资金来源从而扭转生态补偿的单一的局面，解决生态补偿资金不足与农民需要足额生态补偿金之间的矛盾。再次，逐步推行公益林的国有化，在财力允许的情况下，国家和地方政府将区划认定为公益林的森林，林木，林地收购为国有，由国家和地方政府进行管理。
　　
　　(三)采伐限额管理的完善
　　
　　林木的采伐问题，不仅是森林资源管理的问题，也是落实林农和经营者林木处置权、收益权的核心问题。由于现行的木材生产计划和采伐分配相分离是砍伐审批程序烦琐手续复杂。导致群众怨声载道，也滋生了少数基层干部腐败的温床。借鉴江西省试点改革的成功经验，对林木采伐管理进行改革，采取“计划前置审批 、管理双线运行、分配两榜公示、指标确保到户”的计划分配下达方式。即由省林业厅根据各地编报的年度木材生产计划，审批后直接下达到县(市、区)。具体计划落实到村组。村组木材生产计划要向村民进行第一榜公示 ，然后再根据林农申请核准分配到户，并在村(组)进行第二榜公示，确保木材生产计划真正落实到有可采资源的农户。任何单位和个人都不得将木材生产计划分配给非林权所有者的企业、个人及其它单位，决不允许截留和买卖采伐指标。[10]通过对林木采伐管理的改革，使广大林农这个弱势群体能够公平的取得采伐指标，落实林木采伐的处置权，源头上铲除涉林渎职犯罪的土壤。
　　
　　对于木材采伐管理程序复杂的问题，则应根据现有的实际情况，实行简政放权，简化手续和环节。对于农户申请采伐自留山、责任山的林木，严格执行凭证采伐的制度，提交载有相关内容的申请后，直接向林业站申请。林业站到实地进行核实后即批，最后进行伐区验收和造林更新检查即可。这样既减少了工作环节节省了劳动时间还避免了林业站工作人员因人力、物力有限而对其它程序的渎职问题。
　　
　　(四)对林区防御能力的完善
　　
　　对于分山到户的责任山，应由村组按一定比例收取林地使用费和林地的管理费来壮大村组的收入，专用于集体林业的公益事业。对于生态公益林国有林，则应由政府通过一定的政策倾斜给予资金的补助，来进行防护；对于自然灾害的防御能力则应建立在政府扶持下、多方参与、风险共担的森林保险制度 ，建立林业发展风险共担基金。保险费用由林农和各级地方政府共同承担，政府以贴补的形式促使林农增强投保能力，同时还要提高经营者的保险意识，普及保险知识，由政府牵头设立中介组织，培养专门人才，不断做大林业保险事业 。 
  【作者简介】

范春婷，女，昆明理工大学法学院，研究生，环境与资源保护法专业。
 
【注释】
[1]张国庆,赵文琴. 和谐林业的法律保障.学说连线, //www.xslx.com/htm/mzfz/fxtt/2006-07-31-20229.htm.
[2]陈建成，程宝栋，印中华. 生态文明林业可持续发展研究[J]. 中国人口·资源与环境， 2008(4).
[3]李育才.中国天然林资源保护工程[M].北京:中国林业出版社，2004，132.
[4]关宏图,谭秀芬,王兆君.南方集体林区林权制度改革分析与对策[J].改革之窗，2008(12).
[5]杨新明.林改后急需解决的若干问题探讨[J].安徽农学通报，200814(23).
[6]王韩民,陈蓬.发挥森林多功能作用服务和谐社会建设. 辽宁林业厅, //www.df.ln.gov.cn/lnlin/qydwsite/showinfo.jsp?infoid=1000026279.
[7]周训芳.林业的历史性转变与《森林法》的修改[J].现代法学，2004(10).
[8]罗晖.森林法执法难在哪儿[N].科技时报，2003(9).
[9]栗可彩.对我国现行林业基金制度的分析[J].林业基金,2005(3).
[10]张扬纯.深化林业产业制度配套改革 实现林业可持续发展[J].江西林业科技，2007(6).