两型社会建设与环境法律制度创新----以长株潭城市群为视角

【摘要】环境法律制度对于两型社会建设具有重要性。长株潭城市群两型社会建设面临着巨大的环境压力和制度缺陷，这要求其进行环境法律制度创新，突破制度障碍，为促进资源节约和环境友好提供制度支撑。环境法律制度创新应当满足一定要求，在现阶段，长株潭城市群创新的重点在于促进能源资源节约和生态环境保护的基础机制和关键领域的突破机制。
【英文摘要】Environmental legal system has significance to construct Two-oriented Society. The construction of Two-oriented Society of city group of Chang-Zhu-Tan is confronted with the gigantic environment pressure and system defect, which requires that it carries out the innovation of environmental legal system and the breakthrough of system obstacle to provide the system sustentation for boosting resource economy and environment friendship. The innovation of environmental legal system ought to satisfy certain condition. In the present stage, the innovative priority of city group of Chang-Zhu-Tan lies in basis mechanism promoting energy resources economy and protection of ecological environment and breakthrough mechanism on the key area.
【关键词】两型社会；环境法律制度；创新；长株潭城市群
【英文关键词】Two-oriented Society; environmental legal system; innovation; city group of Chang-Zhu-Tan
【写作年份】2009年
 【正文】
　　一、环境法律制度对两型社会建设的意义
　　
　　党的十七大报告指出，“坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。”同时，报告还指出，“必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。” 可见，建设 “两型社会”是构建和谐社会的重要内容，是贯彻落实科学发展观的内在要求。
　　
　　我国提出建立两型社会的目标不是偶然的,我国的环境与资源状况恶化趋势明显:第一,资源利用效率明显偏低,经济增长方式粗放。第二,近年来资源需求增长加快,资源约束矛盾不断加大。中国的资源总量居世界第三位,但是人均资源占有量是世界第53位,仅为世界人均占有量的一半。第三,环境污染严重,并没有摆脱先污染后治理的老路。比较严重的环境污染造成了高昂的经济成本和环境成本,目前已经存在着环境“透支”,大气污染造成的经济损失占GDP 的3%～7% , 并对公众健康产生明显的损害。[1]我国的环境资源状况已经对我国社会经济的可持续发展构成威胁，因而我们有必要重新考虑人类的生产方式和生活方式。
　　
　　两型社会建设的核心就是完善有利于能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。在这其中，环境法律制度的重要性不言而喻。
　　
　　首先，环境法律制度的理念与两型社会的理论是一致的。环境法是以可持续发展为价值的法，它要求环境资源不仅要满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害，其目标在于使人类从过去以牺牲环境和资源为代价谋求社会发展的模式转换到人与自然和谐发展、经济增长与环境保护协调发展的模式。这与两型社会提出的“资源节约、环境友好”理念是契合的。正因为这种自然的契合，作为上层建筑一部分的环境法，必然对“两型社会”建设具有深刻的指导意义。
　　
　　其次，环境法律制度是实现两型社会的重要保障。要实现人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展，就必须明确环境产权与资源的权利归属，环境容量和能源资源的定价机制就必须是建立在短期利益与长期利益、个体利益与公共利益、局部利益与整体利益、经济利益和生态利益的综合考虑之上，经济运行就必须防止低水平重复和无序竞争，资源环境利用必须公开透明，环境资源消费也必须合理适当，防止污染和浪费。这都需要环境法律制度的引导和保障。而要保护包括环境公共利益在内的各方环境权益，确保公众的环境民主和参与，维护人类与自然之间的和谐均衡，也需要环境法律制度的明确与建设。
　　
　　最后，环境法律制度创新是实现两型社会的重要途径。两型社会建设是一项涉及生产方式和生活方式转变的根本性变革，它不可能依靠市场规律自然演化, 而是需要不断的制度推进。环境问题具有外部性, 解决这一问题就是要将市场调节机制失灵的负外部性的成本内部化以降低污染的排放和资源的滥用, 并将正外部性的收益内部化, 使具有正外部性的环境友好产品和服务达到社会最优的供给水平, 以恢复市场的优化资源配置功能。[2]要解决资源配置和环境污染问题，就必须建立良性的创新机制，通过制度创新来构建有效的激励与约束机制。只有通过不断发展环境法律制度，才能为两型社会的构建提供更有利的制度保障。因为在建设两型社会的过程中, 必然会出现许多新的环境保护和资源利用问题, 同时又有许多新的环境保护领域需要开拓, 需要不断去探索环境保护和资源利用的新方法。这种环境法律制度的创新有利于在环境与资源管理实践、生态保护和建设方面发挥积极的作用，从而推动两型社会的建设。
　　
　　二、长株潭城市群两型社会建设面临的环境压力和制度缺陷
　　
　　（一）环境压力
　　
　　长株潭城市群于2007年12月被批准为全国资源节约型和环境友好型建设(简称两型社会建设)综合配套改革试验区。国家发改委在批准通知中强调:要深入贯彻落实科学发展观,从实际出发,根据资源节约型和环境友好型社会的要求,全面推进各个领域的改革,在重点领域和关键环节率先突破,大胆创新,尽快形成有利于能源资源节约和生态环境保护的体制机制,加快转变经济发展方式,推进经济又好又快发展,促进经济社会发展与人口、资源、环境相协调,切实走出一条有别于传统模式的工业化、城市化发展新路,为推动全国体制改革、实现科学发展与社会和谐发挥示范和带动作用。[3] 因此，长株潭城市群两型社会建设的核心在于形成有利于资源能源节约和生态环境保护的体制机制，促进经济社会发展和环境保护的协调。
　　
　　长株潭城市群属国家老工业基地, 环境资源承载能力制约矛盾突出, 环境保护和资源节约的任务繁重,是我国工业化和城市化道路中基本国情的缩影。长株潭的农业用地、生态用地和城镇建设用地之间的矛盾日趋突出。2006年，长株潭城市群城市化率达到51％，建成区面积达到367km2，较2000年增长30．83％。长株潭城市群所属各级开发区每年平均按2-3平方公里的速度扩张，28个开发区每年合计需求土地56-84平方公里，土地需求大大超出规划面积和年度用地指标。长株潭是湖南的能源消耗最大的地区，占全省的30％以上。2006年，株洲、湘潭两市能源消耗分别为1．576和2．061吨标准煤，比全省平均水平1．352吨标准煤高出16．6％和52．4％，比全国平均水平1．21吨标准煤，分别高出30．25％和70．33％。其中，单位规模工业增加值能耗分别高达2．93和4．24吨标准煤，比全省平均水平高出6．9％和54．7％，也大大高于全国水平。在环境污染方面，水污染、大气污染、噪声污染、固体废弃物污染也较严重。(1)区域水质性缺水矛盾突出。随着社会经济的发展，对水的需求不断增长，同时水资源的缺乏和水污染的威胁在不断加剧。一是工业的水质污染。一些污染汇集湘江，严重威胁三市居民的饮水安全。二是污水的处理率低。2006年全省设市城市污水处理率为42.7%，比全国平均水平低13．3个百分点。湖南1000多个城镇，包括省会城市长沙，几乎没有对生活污水进行二级处理，而是直接排入江河湖泊。湖南不缺水，但湖南缺乏干净的水源已是一个不争的事实。(2)垃圾收运、处理系统不完善。2006年全省设市城市生活垃圾无害化处理率46．3％，低出全国近10个百分点，许多城镇没有对生活垃圾规范化处理，沿道、沿河倾倒，形成垃圾围城现象，致使居住环境十分恶劣。(3)空气质量有待改善。总悬浮颗粒物是湖南省城市空气中的主要污染物。如省会长沙市2006年空气中二氧化硫的含量较高为每天0．082毫克/立方米，空气质量达到及好于二级的天数只有280天。[4]
　　
　　在如此大的环境压力下，建设两型社会是需要制度保障和推进的，但是就目前的情况来看，由于环境法律制度上的缺陷，长株潭城市群的环境资源形势未得到根本好转，发展的合力尚未形成。
　　
　　（二）制度缺陷
　　
　　1、环境管理体制的分割。由于环境资源的整体性、生态性和连锁性，对环境问题的解决需要打破行政管理的条块分割、行政区域的各自为政。在长株潭地区，长沙、株洲、湘潭三市环保部门互不统辖，都只服务于本地的社会经济发展，这直接导致长株潭城市群的资源无法有效配置、污染无法有效治理，如对流经三地的湘江重金属污染，虽然各市均采取了一定的治理措施，但由于上下游考量的重心不同，并未得到有效解决。另外由于环保部门在乡镇一级并无派出机构，城乡环境管理脱节，而农村污染问题日益严重，体制上的弊端已经影响到城市群农村地区的转型和社会主义新农村的建设。
　　
　　2、环境保护手段重行政，轻经济。经济手段是一种建立在市场机制上的财政干预，是利用经济制度推进环境政策的一种方式。由于在环境保护领域存在“政府失灵”以及社会生产和生活对环境资源利用的不可避免性，必须选择适当的经济手段，设计出建立在市场机制之上的环境保护制度，最大限度地发挥环境的经济功能和生态功能。长株潭城市群目前的环境保护仍然是以行政管理为主，对于排污权交易、生态补偿、绿色信贷等经济性手段还欠缺制度性安排，对市场经济条件下出现的生态安全、基因安全、环境产权、环保产业与市场、绿色壁垒、循环经济、环保标志与认证的推广等问题, 还欠缺准确定位和提供准确解决机制。
　　
　　3、环境法律责任制度不完善，守法成本高，违法成本低。环境法律责任制度是保证环境保护落到实处的闸门，责任制度不完善，环境保护就容易流于形式。目前在长株潭城市群，对于政府，由于缺乏明确的以绿色GDP为导向的环境保护责任制和严格的行政问责制，使得在现实中出现环境执法不公和不严现象，一些污染和生态破坏因为关系到经济发展或者其他原因受到放任。而对于企业，又缺乏明确的环境社会责任体系的约束，加上环境法律本身在责任制度上设计的缺陷和预留处罚空间不够，导致在环境保护方面，守法成本高，违法成本低，出现宁愿缴纳罚款，也不愿建设运行环境保护设施现象。
　　
　　4、公众参与程度低。环境质量的好坏影响到每一个人的生活质量，两型社会建设也离不开每个具体的公民，因此公众参与程度的高低直接决定环境保护的成效，直接决定两型社会建设的成功与否。目前在长株潭城市群，公众参与环境保护的程度还比较低，在环境决策和管理层面，还缺乏公众参与的具体程序机制和规则，在环境纠纷解决方面，还缺乏对环境公益诉讼的制度引导和对公众参与环境纠纷处理的角色定位。另外，对于公众参与的重要载体——环境保护民间团体还处于审慎观望状态，群众性环保活动还比较孱弱，还没有培育出足够的环保公民参与意识和机制。
　　
　　5、地方环境立法不足，出现环境法律制度操作性差问题。[5]考虑到我国的国情和各地经济发展和环境状态的不同，我国的环境法律在制度设置层面多原则性的规定，这需要地方根据本地环境保护的要求，明确可操作性的规则。但在长株潭城市群，地方环境立法相对较少，对于环境执法中的现实问题关注不够，如对于排污权交易所要求的排污总量控制，就缺乏明确的规则安排，导致排污权交易无法在该地真正实施；对于《大气污染防治法》所规定的可能影响大气环境的项目未经环境影响评估，工商等部门不予办理相关证照的规定缺乏衔接性的规定而导致该规定在实际执法中无法执行等。
　　
　　三、长株潭城市群环境法律制度的创新
　　
　　两型社会综合配套改革是一项任务非常艰巨的改革，它涉及产业结构的调整、增长方式的转变、消费模式的改变等社会生产和生活各个领域和各个环节的改革。而改革实验的首要任务,是突破体制机制障碍,为“两型社会”建设提供完善的制度保障。[6]因此，制度创新对于两型社会建设是起着决定性作用的。环境法律制度作为两型社会建设保障的重要内容，其制度创新也是促进资源节约和环境友好的重要支撑。长株潭的环境现状和制度缺陷也表明，环境法律制度的创新是综合配套改革的必然。
　　
　　（一）环境法律制度创新的基本要求
　　
　　建设资源节约型、环境友好型社会是一个系统的法制工程，其环境法律制度创新的基本要求是：
　　
　　1、遵循自然规律和市场规律, 构建制度内容。自然规律和市场规律,是指自然界和人类社会中各种物质和社会现象之间内在的、本质的必然联系。它们是不依人们的意志为转移的客观规律, 要求人们的活动必须符合客观规律的要求。自然规律主要包括生态演替规律、生物多样性规律。这些自然生态规律是人类对自然的合理利用的“底线”, 是人类与自然相处的“伦理底线”。破坏它, 则构成人类的“自然债”, 人类必须有强制机制予以清偿; 破坏它,人类又不予以清偿, 大自然就会以更为猛烈的方式报复人类。[7]因此，环境法律制度内容的确定必须遵循自然规律，根据环境容量和物质、能量循环的要求，来进行环境规划的编制、环境标准的制定和环境影响评价的进行。同时，解决环境资源问题，应当按照市场规律的要求，运用经济手段，对环境资源开发利用行为进行鼓励或限制，如通过排污权交易、生态补偿等制度来促进企业采取有利于环境保护的措施，实现环境效益和经济效益的统一。
　　
　　2、按照可持续发展要求，建立环境与发展综合决策机制。环境保护是可持续发展的重要组成部分，关系到国民经济和社会发展的全局。环境法律制度要体现综合决策的要求，确立源头控制、综合控制机制，综合考虑经济效益、社会效益、环境效益，实现协调发展。在制定国民经济和社会发展计划、土地利用规划时，应把环境承载力作为重要的要素进行考量，把环境保护目标纳入国民经济和社会发展计划。在制定区域开发、城市发展、生产力布局等重大计划和确定重大建设项目时，应组织实施环境影响评价，考虑对环境资源的影响。在制定产业政策和调整产业结构时，应严格限制能耗高、资源浪费大、污染严重的产业和企业发展。在制订投资、信贷、财政、税收、价格等经济政策时，应考虑环境保护的规定和要求，避免决策不当造成重大环境损失。
　　
　　3、尊重公民的环境民主权利，鼓励公众参与。人们应享有在良好的环境中生活的权利、依法参与环境管理的权利、对污染和破坏环境的行为进行监督的权利。就环境资源而言,最重要的就是保障和鼓励群众涉及资源环境的知情权、参与权和决策权。公众参与是社会主义民主的最佳体现,而资源节约和环境保护领域的公众参与, 是推动两型社会建设的最佳动力。要获得资源节约和环境友好的效果，就必须在制度建设中体现这些权利，充分发挥公众的积极性和创造力。
　　
　　4、体现环境法律的应用性，实现环境法律制度的系统化和可操作化。两型社会建设要走新型工业化、新型城市化道路，其环境法律制度必须是实在的、成本优化的，而非“软指标”和“花瓶”。这要求环境法律制度的系统化和可操作化。环境法律制度建设不仅要相互之间的协调和配套制度,还要考虑环境法律制度与其他法律制度的衔接。环境法律制度的内容明确、权责分明、程序清晰，能够适应环境管理和激励环境保护、资源节约的需要。
　　
　　（二）目前长株潭城市群环境法律制度创新的基本内容
　　
　　就长株潭城市群而言，应当通过综合配套改革，突破一些体制性障碍，进行环境法律制度创新，优化三市资源配置，整合环境保护力量，形成发展合力，为湖南的新型工业化和城市化提供制度支撑。但我们应当注意的是，两型社会的建设不是一蹴而就的事情，其顺利进行，需要不断的制度创新。因此，在不同的建设阶段，在遵循环境法律制度创新的基本要求下，环境法律制度创新有不同的内容。目前，长株潭城市群的两型社会建设还刚刚进入起步阶段，其环境法律制度创新应重点在于促进能源资源节约和生态环境保护的基础机制和关键领域的突破机制。我认为，下面这些制度内容的创新是目前需要考虑的。
　　
　　1、管理体制的创新。长株潭城市群在环境管理方面应当拆除行政区划壁垒，建立统一的环境管理体制。这包括成立区域性的环境决策和环境执法机构，统一环境决策和执法力度，避免因行政区域分隔而带来体制弊端。同时，也包括建立城市群统一的以国土资源统一规划和集约利用机制、城市生态环境保护联动机制为重点的国民经济与社会发展规划，全面实施湘江流域水污染综合整治，实现山水城融为一体、人与自然和谐相处的目标。另外，在农村地区，进行环保派出机构的试点，探索农村环境管理的新机制。
　　
　　2、保护手段的创新。创新重心在于通过制度建设发挥经济手段在资源节约和环境保护中的作用。这包括，进行产权保护和交易的试点，探索利用产权约束机制和市场交易机制促进资源节约和生态保护的路径；强化经济杠杆的约束和激励作用, 完善财政、税收、金融等配套制度, 引导生产、生活方式向资源节约和环境友好的方向转变，以清水塘、竹埠港等治理作为突破口，突出抓好重点产业、重点企业的生态化再造；通过确立环境责任保险和环境基金制度，就本区域的环境污染赔偿问题开辟新的赔偿模式；探索跨城区、跨市区的生态环境保护机制，实行有效的资源交易和生态补偿制度，提高生态环境保护水平；探索发展循环经济的手段，建立循环经济的考核评价体系，进行清洁生产制度、绿色产业制度、绿色采购制度、绿色消费制度、绿色证券制度、绿色金融制度、废物回收利用制度和生态激励制度的建设。
　　
　　另外，环境保护是一种科学技术性很强的活动，无论是环境污染治理还是资源的节约利用，都离不开科学技术的发展，因而为环境工作服务的立法必须建立在科学技术的基础上。保护手段的创新，也包括鼓励科技创新，建立环境科技研究与开发的激励和扶持机制，建立环保设施自动化监控和社会化运营机制。
　　
　　3、责任制度的创新。就政府而言，建立完善的行政问责制，解决环境行政执法不严和不公问题，实行以绿色国民经济核算为基础的环境保护目标责任机制和考核机制，解决环境保护过程中的行政干预问题。就企业而言，通过发布指南和规范性文件，明确企业的环境社会责任, 提高其违法成本，从经济和行政责任两个角度促进企业履行环境保护义务，提高环境资源利用水平。在责任实现机制方面，可以探索环境押金、生态恢复、部分派出危害、代替排除危害赔偿等制度。
　　
　　4、公众参与制度的创新。首先，应当满足公众了解周围环境状况的需求，细化政府和企业的环境信息披露制度、公众环境信息的查询和获取制度，发挥政府和民间中介机构在信息的收集和沟通方面的桥梁作用。其次，通过制度创新，给与公众参与环境决策、执法和司法的管道，组建由政府、企业和公众联合组成的环境监督队伍, 监督政府、企业遵守环境法规。最后，承认环保团体在环境保护中的作用，推动不同领域环境保护团体的成立，引导环保团体开展活动，培育公众参与意识。
　　
　　5、地方环境立法制度的创新。两型社会试验区,在既有立法体制下, 有立法权的人大和政府均可以依照具体情况, 制定地方性法规、规章, 将国家环境法律的规定制度化、具体化和可操作化，对国家法律还没有规定的制度，根据自身的情况进行建设，以服务于两型社会。在环境资源保护方面，地方立法可以比中央立法更具有开拓性、进取性和成效，通过尝试新的管理制度和经济政策，营造环境保护的新体制和新秩序。长株潭城市群可以利用中央赋予的“先行先试权”，在地方环境立法方面有所作为。
　　
　　四、结语
　　
　　长株潭城市群作为两型社会建设的改革试验区,其建设目的在于探索一条低投入、高产出,低消耗、少排放,高效率、能循环的可持续发展道路,为全国落实科学发展观和建设和谐社会提供可资借鉴的经验,发挥示范作用。作为两型社会建设的重要制度支撑，环境法律制度创新是试验区建设的基本内容之一，而试验区制度创新的成功与否，也决定了我国环境法律制度改革的走向和两型社会建设的步伐。

 【作者简介】
吴勇，法学博士，湘潭大学法学院副教授。
 
【注释】
[1] 冯飞：《中国资源的挑战》，http: / /www. cpechina. com /houtai / info_view. asp? id = 1481，访问日期2009年2月1日。
[2] 赵立新：《“两型社会”的发展逻辑与制度路径——以武汉城市圈“两型社会”建设为分析对象》，载《江汉大学学报（社会科学版）》2008年第3期。
[3] 湖南省发改委经济体制综合改革处：《综合配套改革方案编制工作参考资料》，2007年第1辑。
[4] 吕灵华：《“两型”社会视角下的湖南新型城市化道路探析》，载《湖南行政学院学报》2008年第6期。
[5] 地方环境立法是指我国各省、市、自治区的人民代表大会及其常务委员会, 省、市、自治区人民政府依据宪法和法律的规定, 根据本地区保护环境、合理开发、利用自然资源和自然环境、进行生态建设、防治污染和其他公害及环境管理的需要,依照法定职权和程序制定、认可、修改、补充和废止地方环境法的活动。
[6]罗波阳：《长株潭“两型社会”建设改革试验中的三个基本问题》，载《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2008年第5期。
[7] 胡伟, 程亚萍：《建设环境友好型社会应关注的三大法律问题》，载《科学·经济·社会》2007年第1期。