我国自然保护区立法问题研究

【摘要】自然保护区立法问题在我国理论界、实务界已有热烈的讨论，但一直未形成基本共识。全国人大环资委组织起草的《自然保护地法》(草案征求意见稿)与《自然保护区域法》(征求意见稿草案)在2006年先后出台，有关争议更加激烈。鉴于我国目前有关自然保护区的立法现状和现实需要，本文主要从我国自然保护区现状、我国自然保护区现行立法的总体概况、我国自然保护区现行立法缺陷方面进行分析，试图提出一些有效的建议。
【英文摘要】The Nature of legislation in our theoretical and practical discussion of community has been warm, but the basic consensus has not formed. Central Organization of the National Peoples Congress funded the drafting committee of the 'natural protection of the law' (the draft) and 'Nature-domain method' (draft draft) has introduced in 2006, the controversy more intense. In view of the current legislation of the Nature Reserve status and practical needs, this article from the status quo of Chinas nature reserves, nature reserves in Chinas overall overview of the current legislation, Chinas nature reserve deficiencies present an analysis of legislation, trying to put forward some useful proposals.
【关键词】自然保护区；立法
【英文关键词】Nature reserve; Legislative
【写作年份】2009年
 【正文】
　　一、我国自然保护区现状
　　
　　自然保护区的概念有广义和狭义之分。广义的自然保护区是指法律加以特殊保护的各种自然地域的总称，不仅仅只是包括自然保护区本身，还包括风景名胜区、国际公园、自然遗迹地等。狭义的自然保护区是指以保护特殊生态系统、进行科学研究为主要目的而划分的自然保护区，也就是严格意义上的自然保护区。我国1994年颁布了《自然保护区条例》中明确规定自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。显然我国的自然保护区概念采纳的是狭义的自然保护区概念。
　　
　　自美国于1872年建立世界上第一个国家公园——黄石公园以后，各国开始意识到对某地的自然环境和自然资源给予特殊保护的重要性，纷纷建立各种各样的保护区或者保护地。因此，自然保护区在世界各地开始迅速发展。
　　
　　在我国，提出并建立自然保护区经历了一段较长的时期，经历了从无到有、从小到大、从单一到综合的过程。我国自然保护区的发展大致分为三个阶段：
　　
　　起步阶段：1956年到1965年。1956年我国在广东省建立了第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区，1958年在云南省建立了西双版纳自然保护区。此后，在黑龙江、吉林、陕西、四川、广东、广西等省（区）陆续建立了自然保护区。到1965年为止，我国正式建立了19处自然保护区，面积为64.8万公顷。
　　
　　缓慢发展阶段：1966年到1978年。“文化大革命”期间，我国的自然保护区受到严重的破坏，甚至有些自然保护区已经失去了保护的价值。直到1973年自然保护区的建设才开始缓慢发展，到1978年底，全国建立了34处自然保护区，面积达到126.5万公顷，占国土面积的0.13%。
　　
　　快速发展阶段：1978年至今。党的十一届三种全会以来，我国的自然保护区得到迅速发展。1996年召开的第四次全国环境保护会议上提出：“加快自然保护区建设和湿地保护，到‘九五’末期，全国自然保护区面积力争达到国土面积的10%。” 根据《2001年全国环境统计公报》，截止到2001年底，中国已建立不同级别、各种类型的自然保护区1551个，总面积12989万公顷。另外，云南的高黎贡山、吉林的长白山、广东的鼎湖山、四川的卧龙和九寨沟等14个自然保护区加入了国际人与生物圈保护区网络。此后，截至2005年底，我国自然保护数量已达到2349个（不含港澳台地区），总面积14994.90万hm2，约占我国陆地领土面积的14.99%。2005年至今，自然保护区的设立和建设仍然在快速发展。
　　
　　我国的自然保护区初步形成类型比较齐全、布局比较合理、功能比较健全的全国自然保护区网络。我国自然保护区体系的特点是面积小的保护区多，超过10万公顷的保护区较少；保护区管理多元化；多数保护区管理级别低，县市级保护区数量占了很大一部分比例。
　　
　　二、我国自然保护区立法现状
　　
　　（一）相关法律和国际公约中对自然保护区的规定
　　
　　1.我国《宪法》关于自然环境保护的规定。既是自然保护区立法的依据，也是自然保护区法律规范的重要组成部分。《宪法》第26条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境；第22条规定，国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。上述规定为自然保护区立法和法律实践提供了宪法依据。
　　
　　2.环境保护法规定。各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施加以保护，严禁破坏。
　　
　　3.中华人民共和国森林法规定。国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，应当在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林等具有特殊保护价值的其他天然林区，划定自然保护区，加强保护管理。
　　
　　4.中华人民共和国野生动物保护法规定。国务院野生动物行政主管部门和省、自治区、直辖市政府，应当在国家和地方重点保护野生动物的主要生息繁衍的地区和水域，划定自然保护区，加强对国家和地方重点保护野生动物及其生存环境的保护管理。自然保护区的划定和管理，按照国务院有关规定办理。
　　
　　除上述法规外，我国《固体废物污染环境防治法》，《中华人民共和国矿产资源法》，《中华人民共和国渔业法》，《中华人民共和国草原法 》(1985年通过，2002年修订)，《大气污染防治法》等污染防治法中也有部分相关规定。（4）我国还参加了《生物多样性公约》、《国际湿地公约》和保护《世界文化和自然遗产》等国际公约。
　　
　　（二）关于自然保护区的专门立法
　　
　　我国目前保护自然保护区的立法主要是1994年国务院发布的《自然保护区条例》。这个条例是我国建国以来建设和管理自然保护区的经验的总结，为各类自然保护区的建立和管理提供了有力的法律依据。除此之外，还有一些行政法规：1979年林业部、中国科学院、国家科委、国家农委、环境保护领导小组、农业部、国家水产总局、地质部联合发出的《关于加强自然保护区管理、规划和科学考察工作的通知》。1985年国务院批准、林业部发布的《森林和野生动物类型自然保护区办法》。1991年的《国务院办公厅转发国家环境保护局关于自然资源保护区审批意见报告的通知》。 1995年7月24日国家土地管理局国家环境保护局发布的《自然保护区土地管理办法》。另外还有1995年9月27日公布的《云南省珍贵树种保护条例》。1998年3月1日起施行的《云南省自然保护区管理条例》。2006年6月1日起施行的《浙江省自然保护区管理办法》和浙江省财政厅、省环保局共同研究制定的《浙江省自然保护区专项资金管理暂行办法》等各种地方性法规和规章。
　　
　　三、我国自然保护区立法存在的问题分析
　　
　　在自然保护区法制建设的历程中，我国先后颁布和实施了大量与自然保护区相关的法律、法规。这些法律、法规在自然保护区的设立、建设、保护和管理方面取得了令世人瞩目的成就。随着我国自然保护区规模不断扩大，保护对象日益复杂，自然保护区的保护、开发、发展之间的矛盾更加突出，保护区管理和监督的任务日趋繁重。现行的自然保护区的滞后性、局限性和法律原则、法律制度有待完善甚至缺失，导致自然保护区的管理和保护失去了应有的保障，具体表现在以下方面：
　　
　　（一）我国自然保护区现行立法体系存在的问题
　　
　　我国自然保护区的立法体制属于部门立法或者行业立法，方便管理但又存在一定的弊端。主要是以行政法规和地方性法规规章为主，没有一部统一的法律来调整人们在自然保护区的设立、建设、开发、利用、保护、管理过程中所形成的各种法律关系。
　　
　　《自然保护区条例》作为专门的综合性自然保护区立法，在自然保护区的全局保护和管理方面发挥了重要的作用，但自然保护区单行法规存在很多缺陷。首先，《自然保护区条例》在效力位阶上，其属于行政法规 ，在自然保护区管护中，既不能起到统领其他相关法规的作用，也不能担当有效地和其他部门法律相协调的重任。因此，制定和颁布具有更高约束效力的综合性自然保护区法非常迫切。其次，《自然保护区条例》虽然对自然保护区的保护起了重要作用。但随着经济发展和社会进步，《自然保护区条例》明显滞后于实践的需要。
　　
　　（二）《自然保护区条例》调整范围比较狭窄
　　
　　在内容上，《自然保护区条例》虽然涵盖了自然保护区的大部分领域，但随着我国自然保护区规模不断扩大，保护对象日益复杂，仍然存在法律的真空地带。世界自然保护联盟（IUCN）用“保护地”（Protected Area）一词来统称各种需要予以保护的地区，所谓保护地即是“通过法律及其他有效方式，特别用以保护和维持生物多样性、自然及文化资源的陆地或海洋区域。”这一概念与我国现行的“自然保护区”(Nature reserve)概念相比较，有更广泛的外延，包含了自然保护区，如科学保护区、国家公园、自然纪念地等，也包括一般的保护区，如管理的资源区、持续利用区、世界遗产迹地等。
　　
　　根据国家环保局于1993年批准的《自然保护区类型与级别划分原则》，我国自然保护区分为三个类别九个类型，即自然生态系统类型(森林生态系统类型、草原与草甸生态系统类型、荒漠生态系统类型、内陆湿地和水域生态系统类型、海洋和海岸生态系统类型)、野生生物类型(野生动物类型和野生植物类型)和自然遗迹类型(地质遗迹类型、古生物遗迹类型)。显然，我国在立法上并未将国家公园(森林公园、地质公园)、风景名胜区、海洋保护区、生态功能保护区和历史文化遗迹纳入自然保护区范畴。这种分类方法不仅与国际公认的分类方式相去甚远，无法与国际接轨，而且存在交叉与重叠，更重要的是没有把应当作为自然保护区保护管理的区域包括近来，比如自然公园等。
　　
　　（三）我国自然保护区管理体制存在问题
　　
　　目前我国自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。在自然保护区建设过程中，自然保护区的管理工作逐步加强。1994年国务院颁布《自然保护区条例》后，国务院林业、环境保护、国土资源、农业等有关部门制定了有关的行政规章、标准，许多省制定了关于自然保护区的单项法规、规章。我国依法实行了国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制，国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理，国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区，全国有三分之二的自然保护区建立了专门的管理机构，配置了专业管理人员2万多人；同时也依法规范了自然保护区的申报、考察、评审、报批、检查工作，加强了自然保护区的管理。
　　然而我国自然保护区管理非常薄弱，不少自然保护区管理机构不健全，管理人员不足，且业务素质偏低管理手段和基础设施落后。长期以来，逐渐形成某一部门统管某一类型自然保护区，部门之间业务分隔而管理职责重叠交叉的现象。自然保护区域内的资源常常分属于几个部门主管，如一个典型的红树林自然保护区，海洋和海岸带属海洋部门，浅海和滩涂中的水生动物属农业部门，林木和栖息于保护区中的鸟类则属林业部门。部门之间因此产生了管理权限上的矛盾。由此可见，目前的管理体制和管理方式妨碍自然保护区发挥整体效益。另外，我国自然保护区监管缺乏应有的资金保障。依据(《条例))我国自然保护区实行分级管理，即国家级和地方级。其中国家级的自然保护区占大多数。对于国家级自然保护区的管理，实施起来通常都是由国家委托地方进行管理。虽然中央政府把国家级自然保护区的管理责任委托给地方政府，却缺乏基本的资金保障，且给予地方太多的责任。加上我国的自然保护区多处于经济相对比较落后地区，地方政府不能保障对于自然保护区的有效投入。
　　
　　（四）法律责任制度不健全
　　
　　首先，对违法行为处罚力度不够，行政责任主体范围存在缺失。《条例》第34至37条规定了在自然保护区保护、管理和开发利用中的行政责任。从承担行政责任的主体看，包括违法进入自然保护区的或违法从事开发活动的单位和个人等，即保护区的开发利用者，也包括保护区的管理机构。第39条规定，妨碍自然保护区管理人员执行公务的，由公安机关依照 《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚。《条例))没有规定环境保护行政主管部门及其他保护区行政监督管理部门在履行行政职责过程中违法所应当承担的行政责任。从立法技术上讲，没有全面包涵所有可能产生行政违法的主体，不利于对行政执法进行有效监督，容易导致行政管理和监督行为的失范。
　　
　　其次，有关民事责任的规定过于原则。《条例》只在第38条规定，违反本条例规定，给自然保护区造成损失的，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门责令赔偿损失。《条例》关于民事责任的规定，在民事责任承担的方式上仅采用了赔偿损失一种责任形式。没有规定停止侵害、排除妨害等责任形式。不利于全面地保护区的民事权益利益；另一方面，《条例》没有规定自然保护区在开发、利用、管理及保护中给其他相对人造成侵害是否应当承担民事责任。不利于保护保护区周边居民的利益，从民事保护的角度讲，未能体现公平的原则。同时，也没有规定就民事纠纷当事人是否可以直接选择诉讼。
　　
　　再次，对于刑事责任的规定与其他法律相矛盾。《条例》第4O条规定：“违反本条例规定，造成自然保护区重大污染或者破坏事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果，构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任。”但在《森林法》、 《土地管理法》、《矿产资源法》等法律规定中并没有规定只有在构成破坏事故才应当承担刑事责任。
　　
　　四、我国自然保护区立法建议
　　
　　（一）完善自然资源保护立法体系
　　
　　1、进行综合性自然保护立法。从我国自然保护区现行立法体系本身来分析，在自然保护区立法的时候应考虑完善立法体系，制定高位阶的综合性专门立法。很有必要将《自然保护区条例》上升为法律，制定一部统一而完善的《自然保护区法》。从而构建一种以《自然保护区法》为主，行政法规、地方性法规和规章为辅的立法模式。
　　
　　2、制定各种单项自然资源保护法律、法规。目前有许多自然保护区域，现行的单项自然资源法无法涵盖所有自然资源，仍缺乏相关法律法规予以规范和保护，如野生植物资源、海洋资源、受威胁物种、保护区、湿地、海岸带、淡水水源等等。
　　
　　（二）重新界定自然保护区法的调整范围
　　
　　目前国内对自然保护区的分类体系大致有三种观点：第一种观点认为，自然保护区是以保护生物物种尤其是珍贵濒危野生动植物物种、典型的自然生态系统和自然遗迹为基础而建立的特别保护区域，因此立法应该维持原有《条例》的调整范围，并且在做适当修正的前提下保持原有的分类体系；第二种观点认为，目前我国的自然保护区的范围已经够大了，超出了我国的经济社会发展水平，应当限制自然保护区的范围；第三种观点认为，自然保护区本质上就是“保护地”，应当将所有的“保护地”，例如现有的自然保护区、风景名胜区、森林公园、文物遗迹等，都纳入该法的调整范围，并且要按照IUCN分类体系建立我国保护地的分类体系。笔者认为：我国的保护区立法应该突破《自然保护区条例》关于就保护范围的规定，不应局限于原有的保护领域。
　　
　　从目前现实的角度来看，本次立法将保护范围适度扩大，还是有意义的。关于分类标准问题，笔者认为：我国自然保护区的建立，并不必然完全按照IUCN体系。这个问题涉及到我们如何对待IUCN分类体系。我们应该把IUCN分类体系作为一种参考和指南，在它的基础上结合我国国情和特定的立法目的，建立我国自然保护区的分类体系，而不是完全照搬IUCN分类体系，结合我国国情予以修正和完善。
　　
　　（三）完善我国自然保护区管理体制，保障管理机制的运行
　　
　　在自然保护区立法过程中，首先应理顺自然保护区管理体制。现在的多部门管理，有利于发挥各部门的积极性和能力，但也产生了人力、财力的分散。而自然保护区的维护是一项涉及多方面的综合管理，应当加强自然保护区综合管理机构的综合管理职能。在立法中明确规定相关的职能部门和自然保护区管理部门的职责。同时，应明确自然保护区管理机构的性质，加强自然保护区的日常管理。其次关于管理办法。由于各自然保护区情况不同，在管理过程中，应该建立“一区一法”的制度，在自然保护区立法中规定制定自然保护区管理办法的基本要求和程序。最后，加强国家对自然保护区的资金投入，这样才能真正有效地发挥自然保护区的功能。
　　
　　（四）健全法律责任制度，加大对违法行为的处罚力度
　　
　　行政责任方面，明确行政责任主体范围，加大对违法行为处罚力度。民事责任方面，对于承担民事责任的规定应增加可操作性和执行性。自然保护区在开发、利用、管理及保护中给其他相对人造成侵害也应当承担民事责任。在民事责任承担的方式上，在赔偿损失责任形式基础上，可以考虑增加停止侵害、排除妨害等责形式。同时，民事纠纷当事人也可以直接选择诉讼的方式，从而保护保护区周边居民的利益，体现公平的原则。刑事责任方面，修正刑事责任的规定与其他法律相矛盾的地方。法律授予自然保护区管理机构的行政执法权力，能够处理自然保护区内发生的破坏资源的违法行为。对于性质比较严重且构成刑事责任的，可以移交相关司法机关处理。
　　
　　总之，要实现结构合理、管理高效、功能完善的自然保护区体系建设的总体目标，必须全面研究自然保护区监督管理的现状，了解我国自然保护区监督管理中存在的法律问题，尽快完善我国自然保护区的各项法律制度，健全自然保护区立法体系。立法是保护区发展规划的重要组成部分，只要有法所依，依法办事，保护区管理所遇到的问题，就容易合理地解决。如果不重视法律对自然系统保护不利的因素，并进行及时补充和修改，就会贻误自然保护事业。保护区法律的实施过程要注重法律的内容及其实际效果，对保护区的发展有何促进作用和妨碍，按照法律程序做出决定，从而进一步提高立法和执法的能力，增强保护区与地方有关机构和群众的联系和合作。

 【作者简介】
谢倩，张树兴，昆明理工大学法学院，云南昆明。
 
【注释】
[1]蔡守秋，《环境资源法教程》，高等教育出版社，2004.7（2005重印）
[2]陈汉光、朴光洙，《环境法基础》（第2版），中国环境科学出版社，2004.9
[3]肖海军，《环境保护法实例说》，湖南人民出版社，2000.10
[4]韩德培，《环境保护法教程》，法律出版社，1998.1
[5]周训芳，《环境法学》，中国林业出版社，2000.11
[6]黄锡生，李希昆，《环境与资源保护法学》（第二版），重庆大学出版社，2005.8
[7]陈泉生，《环境法学基本理论》，中国环境科学出版社，2004.9
[8]蔡永民，《环境与资源保护法学》，人民法院出版社，2004.9
[9]朴光洙，刘定慧，《环境法与环境执法》，中国环境科学出版社，2002.4
[10].金瑞林，《环境与资源保护法学》，北京大学出版社，2006.3