我国自然保护区的旅游活动影响及对策研究

【摘要】我国现有的自然保护区的法律制度，强调对直接破坏生态环境行为的禁止，忽视了人类旅游活动所带来的影响。我国旅游人数的不断增长，给开展旅游的自然保护区带来了丰厚的旅游收入的同时，也产生了各种各样的污染问题。本文对旅游活动所产生的环境污染和生态破坏日益严重的原因进行了分析，并在此基础上提出了解决旅游活动所带来的环境污染和生态破坏问题的若干建议。
【英文摘要】Current legal system of nature law in china one-sided emphasis on forbiddance of acts of polluting and damaging environment , neglect the impact of tourism. The growing number of tourists which not only bring huge revenue but also various problems of environment pollution . In this paper, I analyze reasons to the increasing threat of environmental pollution and ecological damage and seek to provide some suggestions to solve this problem.
【关键词】自然保护区；旅游；影响；环境污染；对策
【英文关键词】nature reservation; tourism; impact; environment pollution; suggestions
【写作年份】2009年
 【正文】
　　一、自然保护区的概念和旅游活动的影响
　　
　　自然保护区是了保护特殊的自然资源而划定的特殊区域，从建立目的上来说，“是依据国家相关法律法规建立的以保护生物多样性环境，地质构造以及水源等自然综合体为核心的自然区域，在这块区域内的各种活动受到不同程度的限制，以使得这一区域内的保护对象保持无人干预的自然发展状况”。[1]根据1994年10月国务院颁布的《自然保护区条例》第二条规定，“自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种和重要遗传资源的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划定一定面积予以特殊保护和管理的区域。”世界自然保护联盟IUCN将其定义为“通过法律和其它有效乎段，致力于生物多样性、自然资源以及相关文化资源保护的陆地或海洋”。[2]目前我国的自然保护区分为核心区，缓冲区，实验区，其中实验区可以开展旅游活动。
　　
　　随着我国国民经济的不断发展，旅游已经成为人民生活中的一项重要的休闲活动，根据国家旅游局的统计数据，2005年国内游的总人次为12.12亿人次，2006年为13.94亿人次，2007年为16.16亿人次。作为旅游重要目的地之一的自然保护区，旅游人数的急剧增加使得自然保护区的旅游垃圾污染日益严重。根据我国人与生物圈国家委员会数年前的调查，在已开展旅游话动的自然保护区内，有44%的保护区存在垃圾公害，12%的保护区出现水污染，11%的保护区有噪声污染，3%的保护区有空气污染。其中22%的自然保护区由于开展生态旅游而造成保护对象的破坏，11%出现旅游资源退化。这一问题出现的原因是多方面的，但其根本原因在于旅游人数的迅猛增长给自然保护区的自然资源保护带来了巨大的压力。外国专家认为，“野外旅游活动的急剧增长，给资源与环境带来的危害程度和影响不亚于乱砍滥伐森林、无计划开采矿产、过度放牧及各种工业污染”。、[3]
　　
　　旅游活动带来的环境污染有许多种类，都会给环境带来不同程度的污染。“游人将用完后的各种塑料食品袋、一次性餐具等随地乱扔，这些白色垃圾造成了垃圾公害;由于旅游经营者大量的工程兴建、日常经营工作中所产生并排出的含化学物质的废水，以及旅游者在参与旅游项目如乘船、划船、漂流时不经意间对水资源所造成的水污染;导游手持扩音器召集游客的声音，不文明游客的大声喧哗，以及旅游风景区内商贩的大喊大叫造成的噪音污染;旅游企业在开发资源时对原始森林进行肆意砍伐，加之部分游人对树木乱攀乱折等，导致植被遭到破坏、水土大量流失、土地污染。”[4]
　　
　　二、旅游活动带来的环境污染和生态破坏日益严重的原因
　　
　　只要有人的地方就会有垃圾，人类制造垃圾的能力是非常惊人的。在几乎所有已经被开发成为旅游景区的自然保护区之中，随处都可见到那些被游客所丢弃的食品塑料包装袋、塑料矿泉水瓶、一次性塑料餐盒和过滤嘴烟头等等。根据《贵州日报》报道，在绥阳宽阔水省级自然保护区之中，环境污染非常严重，大量游客丢弃的废弃物不仅大多不可降解，对环境破坏力较大，还对当地丰富的鸟类资源构成了威胁。有许多鸟类已经开始利用这些废弃物筑巢，还有一些野生动物因为误食了这些废弃物而死亡。
　　
　　我国的《自然保护区条例》制定于1994年，在该条例制定的时候，自然保护区正处于经济发展与环境保护相冲突的困境之中。在十多年后的今天，情况已经发生了巨大的变化，急速增加的旅游人数给自然保护区的环境带来的严重的环境污染和生态破坏已经成为自然保护区环境污染最主要的来源之一。而这些日益严重的环境污染和生态破坏，其产生原因也是多方面的：
　　
　　（一） 法律法规体系的问题
　　
　　在我国自然保护区的立法之中，《中华人民共和国自然保护区条例》毫无疑问处于核心地位。但很遗憾的是，该条例除了规定了自然保护区的实验区可以在符合规定手续的情况下开展旅游活动以外，并未对旅游的细节问题做出规定，这是由当时的社会背景所决定的, “我国的自然保护区是在强大的人日资源压力和抢救性保护政策导向下不断得以发展起来的”[5]。例如，该条例第26条规定“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动”，第27条规定“禁止任何人进入自然保护区的核心区”，第28条规定“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动”，第36条规定“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”。这些法条都反映出当时立法者认为自然保护区最大的威胁在于一些直接破坏自然保护区的行为，这些破坏行为产生的后果往往直接而明显。而旅游废弃物对环境的污染，由于在设计旅游线路的时候本身就会考虑到旅游对环境的污染问题并采取相应的处理措施，加之当时旅游人数总量不大，因此立法者并没没有对旅游活动给自然保护区带来的影响有足够的重视。
　　
　　但是十多年以后情况发生了根本性的变化，由于人民环境意识的增强和法治的深入人心，直接污染破坏自然保护区的行为容易引起社会的重视而受到了普遍的监督。而旅游人数的急剧增加使得旅游废弃物所带来环境污染问题逐渐成为自然保护区环境安全的一个日益严重的威胁，这个威胁的解决需要立法更加细致的规定。鉴于不少自然保护区开展旅游的部分同时又是风景名胜区，制定不久的《风景名胜区条例》就对自然保护区立法的完善有着明显的借鉴意义。
　　
　　2006年12月1号实施的《风景名胜区条例》与之前的《风景名胜区暂行条例》相比，有着长足的进步。除了在具体管理和环境保护事项上进行了细致的规定之外，首次明确增加了关于旅游垃圾的条款。该条例第四十四条规定，“违反本条例的规定，在景物、设施上刻划、涂污或者在风景名胜区内乱扔垃圾的，由风景名胜区管理机构责令恢复原状或者采取其他补救措施，处50元的罚款”。这显然对自然保护区的环境保护有着积极的作用，但这还不够。“法具有国家强制性，即对违法行为必须追究法律责任，通过对违法的制裁保护合法权利。”[6]制裁的轻微会使得法律无法得到实现。笔者在风景名胜区旅游的时候就发现，这一条在控制旅游活动带来的环境污染和生态破坏上并没有太明显的效果，风景名胜区的管理人员数量有限，不可能兼顾到每一个地区，实际上，乱扔垃圾的行为几乎无法进行监控和处罚，旅游垃圾需要更多更细致的规定来加以管理。
　　
　　（二） 自然保护区的管理体制问题
　　
　　在条例颁布后的十多年内，开展旅游活动的自然保护区的旅游废弃物及其他环境破坏大多由自然保护区的管理者自行处理。在条例颁布之初，由于社会经济水平不高，旅游人数不多，废弃物总量也不多，这种处理方式并不会带来严重的问题。但是十多年后的今天，这种低效率低层次的处理方式已经不足以满足自然保护区环境保护的需要。而落后的管理体制却无法及时应对这种变化，具体来说，问题主要体现在以下几个方面：
　　
　　首先是管理体制存在问题使得加强旅游垃圾的清理力度和减轻其他环境污染比较困难。“我国自然保护区当前的管理体制上的问题有两个:(1)综合管理与分工负责的关系没有明确规定，综合管理部门与分工负责部门之间应当如何协调和配合也没有规定，结果造成了分工负责与综合管理的脱节，甚至综合管理部门连分工负责部门的管理信息都很难得到;（2）自然保护区管理机构性质定位。”[7]在实际中，自然保护区的管理部门和机构繁多，权力分散。对日益严重的旅游活动带来的环境污染进行彻底而系统的处理需要协调许多部门，实施起来非常不便。
　　
　　其次是在利益驱动之下容易忽视旅游活动带来的日益严重的环境污染。自然保护区开展旅游的目的大多是为了获得经济利益，从而减轻地方财政负担，这使得自然保护区的管理者以增加旅游人数，获取经济利益为最优先考虑对象，而旅游伴生的各种环境污染则得不到应有的重视。
　　
　　第三是由于自然保护区一般都具有较特殊的地形，旅游垃圾和其他环境污染一旦大量产生，清理起来需要大量的经费和人力物力。这使得开展旅游的自然保护管理部门如果想采取有效措施减轻自然保护区旅游活动带来的环境污染，很容易导致管理成本大量提高，经济利益受到明显损失，从而受到各方面的压力。
　　
　　（三） 生态旅游流于形式
　　
　　生态旅游一词是由世界自然保护联盟(IUCN)生态旅游特别顾问H·Ceballos Lascurain于1983年首先提出，它的含义不仅是指所有观光游览自然然景物的旅行，而且强调被观光游览的景物不应受到损失。生态旅游要求人们在旅游过程中重视对自然景观的保护，是一种可持续发展的旅游。近些年来，随着社会的环境保护工作的日益重视，生态旅游的思想得到了普遍的认可，2001国家旅游局在其编制的《中国旅游业务发展的“十五”计划和2010年、2020年远景目标纲要》中正式提出了“三区（国家旅游度假区、生态旅游示范区和旅游度假区）联动”的战略思想。然而，在实际执行过程中，生态旅游往往成为吸引投资和游客的口号，而并非以对自然景观的保护为首要目标。大量的投资和游客，不但没有保护好自然景观，反而给自然环境带来了更加沉重的压力。
　　
　　造成这种情况的原因是多方面的。首先是生态旅游法律体系并不完善，我国并没有严格意义上的全国性生态旅游法律，这导致地方上对于生态旅游的管理往往有着自己的标准，对环境的保护程度也各不相同。其次在于自然保护区开展旅游的目的主要是获取经济利益，这一目的与自然保护有着根本性的冲突，使得管理者有意识的将生态旅游仅仅当成一种口号。
　　
　　此外，生态旅游要求公民具有良好的环境保护意识，但由于我国公民的环境保护意识淡薄，生态旅游缺乏实现的基础。《自然保护区条例》第七条规定，“一切单位和个人都有保护自然保护区内自然环境和自然资源的义务，并有权对破坏、侵占自然保护区的单位和个人进行检举、控告。”而自然保护区域法草案第九条规定，“任何单位和个人都有保护自然保护区域内生态环境和自然资源的义务，并有权对破坏、侵占自然保护区域的单位和个人进行检举和控告”。这都反应了我国公民有保护自然保护区环境的义务，但是在这种抽象的规定在实际中并没有得到有效的实现反映出我国公民的环境意识淡薄。这种环境保护意识缺乏的原因是多方面的，笔者认为其中最重要的是缺乏法律的具体指引和适当的宣传。
　　
　　（四） 环保产品得不到应有的重视
　　
　　旅游垃圾对环境产生巨大污染的原因在于其自身无法被环境有效处理。在旅游垃圾的数量短时间内无法受到控制的情况下，用环境保护产品替代那些污染比较严重的塑料制品是一个有效减轻旅游垃圾公害的手段。环保产品与普通产品相比，最大的劣势在于其成本较高。但是这一点劣势在旅游景区之中却并不明显。据笔者观察，旅游景区内各种商品的价格要远远超过其在景区之外的价格，运输成本是一个重要的原因，但是更多的原因是在于垄断销售。景区内店铺的开设是受到严格限制的，这一方面保证了景区的自然资源保护，另一方面带来了巨额的垄断利润。巨额的垄断利润和自然保护的迫切需求使得成本较高的环保产品有了与普通产品竞争的机会。但是遗憾的是，由于缺乏立法的要求和实际的鼓励政策，环保产品并未得到自然保护区管理者的重视。
　　
　　三、减轻旅游废弃物污染的若干建议
　　
　　（一）针对性的完善自然保护区的法律法规，实现可持续发展
　　
　　国务院发布的《全国生态环境建设规划》(1998),《全国生态环境保护纲要》（2000）仅粗略勾勒了我国自然保护和生态建设的原则范畴，但其调整效力甚至还达不到《自然保护区条例》之行政法规层面，这就表明我国自然保护的法律调整范围还未定型[8]。而面对旅游人数的不断增加给自然保护区的环境保护带来了巨大的压力，我国的立法者应当认识到，若想对自然保护区进行有效的保护，关注点不应当仅仅限于那些直接破坏自然保护区的行为，旅游活动会随着时间的发展逐渐成为自然保护区环境污染最重要的来源之一，其对环境的破坏是长期的。自然保护区相关法律法规修订过程中应当明确体现这种变化，具体来说，如果对现有立法进行修订或者制定一部新的关于自然保护区的法律，应当有专章内容来规定旅游事项，限制旅游活动污染，实现可持续发展。笔者认为，该章内容应当包括以下几个方面的内容：
　　
　　1．明确旅游收入中应当有足够份额用于自然保护区的环境保护工作。自然保护区作为为保护自然资源而设立的特殊区域，其开展旅游所获得收入的用途应当是为了更好的保护自然资源。为了实现这一点，开展旅游活动所获得的收入首先就应当用于减轻旅游活动给自然保护区带来的环境污染，也就是说，旅游收入中应该用足够甚至更多的部分用来清理旅游垃圾。如果以污染所保护对象，旅游资源退化为代价换取的收入被用在他处，那将来势必要付出更多的代价。
　　
　　2．明确自然保护区旅游事项的管理者对于旅游垃圾污染应当承担的责任。临时性的清理措施只能表面解决旅游垃圾污染问题，自然保护区的管理者有义务保护其所管理下的自然资源，并为其不作为承担法律责任。
　　
　　3．明确自然保护区开展旅游的部分应当优先使用环保产品。自然保护区内的商店和其他盈利性机构，应当优先选择环保产品进行销售。虽然这样可能会降低其利润，但是自然保护区作为保护自然资源而设立的特殊区域，不能只考虑到旅游收入的多寡，在开展旅游的同时必须注重对环境的保护。在开展旅游的自然保护区推广环境保护产品，不仅可以保护该区域的自然环境，还对整个社会的环保产业的发展，环保产品的生产销售都有积极作用。
　　
　　4．明确自然保护区的管理者有对旅客进行环境保护宣传的义务。公民环境保护意识的淡薄并不代表公民喜欢乱扔垃圾破坏环境。实际上，很多情况下是由于景区垃圾处理系统设置的不合理，以及缺乏适当的宣传和教育。开展旅游的自然保护区所获得的旅游收入，应当划分出一部分宣传教育公民保护环境，提高公民环境保护意识。
　　
　　（二）完善管理体制，加强对旅游废弃物的环境执法。
　　
　　我国目前自然保护区的管理主体的复杂性可能一时间无法改变，但这并不意味着无法从管理制度层面上解决旅游垃圾污染问题。针对管理制度我提出三点建议：
　　
　　1．开展旅游活动的自然保护区的管理机构应当重视旅游垃圾污染问题，建立一套长期稳定的旅游垃圾处理制度，利用旅游收入招募足够的人员定期清理旅游垃圾。
　　
　　2．对自然保护区有监督义务的当地环境保护行政部门应当切实履行监督义务，定期对自然保护区开展旅游的区域进行环境调查，并制作报告向社会公布。
　　
　　3．对自然保护区的旅游人数应采取各种积极措施来限制或分流人群。自然保护区的管理机构不仅应当指定旅游承受人数的总体规划，还应当就如何减少高峰期旅游人数过多制定明确的规划。
　　
　　（三）落实生态旅游构想，提高公民环境保护意识
　　
　　自然保护区域法草案规定了部分海洋缓冲区可以开展生态旅游，在旅游需求日益增加的情况之下，未来不排除陆地上的自然保护区会开放部分缓冲区开展旅游活动。这就要求我门对旅游要实行更加细致的管理。生态旅游的要求不能成为招揽投资和顾客的口号，应当得到具体落实。在这一点上我门可以参考日本的做法。日本是一个人多地少的发达国家，其也面临着旅游人数过多所带来的环境压力。为了解决这一问题，其制定了《旅游基本法》，就观光旅游在某个旅游区域过度集中、保护、培育和开发旅游资源问题和维护旅游区的景观问题进行了详细的规定。我国也应当制定一部关于生态旅游的基本法律，对生态旅游的具体内涵，旅游者的权利和义务，旅游区域管理者的权利和义务加以明确的规定，以保证旅游区域的可持续发展。此外，法律的制定必然对我国观光旅游者的行为有着指引作用，进行旅游的公民了解到自身所承担的义务的时候，必然会提高其环境保护的意识。保护生态环境，归根到底必须落实到每一个公民身上。为此，我门需要“拓展各种途径，提高保护区民众的参与积极性”。[9]
　　
　　四、结语
　　
　　我国自然保护区的发展已经经历了几十年的历史，自然保护区最初的建立目的在于保护当地特有的自然资源不被人类的行为直接破坏，给国家和人民留下无法挽回的遗憾。然而随着社会经济水平的上升和社会对环境保护的日益重视，直接破坏自然保护区的行为已经受到了社会的普遍监督和制约。但与此同时，随着旅游人数的急剧增长而出现,旅游活动给自然保护区带来了影响更为深远的环境污染和生态破坏。落后的法律法规体系，简单粗放型的管理制度，淡薄的公民环境保护意识使得几乎每一个开展旅游的自然保护区都遭受到不同程度的环境污染，对此我门必须修订完善现有的自然保护区的法律法规体系，改革现有的自然保护区管理制度，将旅游和自然保护有机统一起来，坚持可持续发展，落实生态旅游，实现人与自然的和谐发展。
 
【作者简介】
谢守亮，福州大学法学院，福州。

【注释】
 [1] 李明华.自然保护区法律问题研究[M].吉林人民出版社，2005版
[2] Lee Thomas , Julie Middleton.保护区管理规划指南[M].陈红梅、喻惠群 译北京:中国环境科学出版社,2005版
[3] Wlliam E.Hammitt, David N.Cole.野外旅游生态形响和经曹管理学[M].孔刚等译,东北林业大学出版社1991版
[4] 王珊珊,梁蓓蓓. 浅论我国生态旅游中的环保法律问题[J]. 企业技术开发,2008(12)
[5] 韩念勇.中国自然保护区可持续管理政策研究[J].自然资源学报,2000,15(3)
[6] 孙国华,朱景文.法理学[M].中国人民大学出版社，2002:版
[7] 王灿发.国外自然保护区立法比较与我国立法的完善[J].环境保护,2006(11)
[8] 蔡守秋.环境资源法[M].人民法院出版社,2003版
[9] 李明华,张经辉. 自然保护区公众参与制度研究[J]. 2006年中国法学会环境资源法学研究会年会议论文集[C]