循环经济促进法律责任研究

【摘要】循环经济促进法律责任是主体共同而有区别的责任，主要体现为清洁生产、能源节约、生态设计、可持续的消费和环境友好的废物管理等方面的义务要求。环境外部性理论和环境法基本原则为循环经济促进法律责任设计提供了理论依据。本文作者重点对循环经济促进法律责任的内容、责任配置的规则、延伸生产者责任的合理性与限度进行了探讨，主张我国循环经济促进法律责任设计应重视成本收益分析、考虑具体国情，实行强制与经济激励并重。
【英文摘要】(Law School of Shandong University, Jinan Shandong 250100, China) Abstract: Legal Obligation of Circular Economy promotion should be shared by all stakeholders according to the principle of common but different responsibility. It is mainly involved in activities such as cleaner production, energy efficiency, eco-design, sustainable consumption and environment-friendly waste management and so on. Theoretical supports about the obligation could be found in externality theory as well as fundamental principles of environmental law. With the focus on waste management, the author explored the allocation of the obligation; the dilemma of extended producer responsibility was also discussed.
【关键词】循环经济促进法律责任；国家责任；企业责任；消费者责任
【英文关键词】legal Obligation of Circular Economy promotion; state responsibility; enterprise responsibility; consumer responsibility
【写作年份】2009年
 【正文】
　　目前，我国各界对发展循环经济的必要性、紧迫性已达成共识，国家也已经颁布了《循环经济促进法》、《清洁生产法》、《节约能源法》等相关法律，但是政府、企业和个人在循环经济促进方面的责任与义务等规定仍欠明确，可操作性较差，推动循环经济发展的外部动力和内部激励机制没有真正建立。资源节约、环境友好型社会的形成不仅取决于人们思想观念的转变，更重要的是一切社会成员在生产、流通、消费、决策过程中的具体行为都要符合循环经济的要求。由于自愿履行具有较大的不确定性，法律制度对于增进人类交往中的相互信赖和合作、抑制任意和机会主义具有不可替代的作用，通过立法合理界定法律关系主体的循环经济促进义务与责任，对于推进循环经济发展具有重要意义。
　　
　　本文对循环经济促进法律责任的含义、理论依据、具体内容等若干基本问题进行了探讨，并对“延伸生产者责任”之合理性与限度进行了思考。
　　
　　一、循环经济促进法律责任的基本含义
　　
　　（一）循环经济促进法律责任是一种法定义务
　　
　　对于法律责任有广义和狭义的理解。广义的法律责任，是一般意义的法律义务的同义词，即第一性义务，包括法定的作为不作为义务。狭义的法律责任则是指违法行为引起的不利法律后果。本文主要在前一种意义上使用法律责任的概念，即主体基于特定身份负担的角色义务以及对特定事项的发生、发展、变化及成果负有的积极助长义务。
　　
　　笔者以为，循环经济促进法律关系是法律规范调整与循环经济促进有关的生产、流通、消费、管理活动而形成的人与人之间的权利义务关系。循环经济促进法律关系的主体包括生产者、销售者、回收利用者、消费者、中央和地方政府等。循环经济促进法律责任则是指这些主体基于不同身份对循环经济负有不同的积极助长义务。
　　
　　（二）循环经济促进法律责任是共同而有区别的责任
　　
　　发展循环经济需要政府、企业和消费者分担积极助长义务，各自承担角色责任。主体的身份、职能、优势不同，承担的循环经济促进法律责任内容就不同。从主体角度看，循环经济促进法律责任不仅包括生产者责任、销售者责任、回收利用者责任等企业责任，还包括国家责任、消费者责任。
　　
　　国家、企业、消费者并存于一个社会共同体，对发展循环经济共同负有不可推卸的积极义务。“相关力量之共同合作、相关当事人之共同负责及共同参与环境保护的事务才能达到个人自由及社会需求一定的平衡关系。”发展循环经济，实现人与自然的和谐共存，是一个长期的艰巨的系统工程，涉及生产、流通、消费、回收利用和处置各个环节，需要利害关系各方的广泛参与、协作和共同努力。要注重发挥政府、企业和公众等主体在发展循环经济中的积极性，形成推进循环经济发展的整体合力。
　　
　　国外发展循环经济的成功范例也表明各利益群体共同履行责任、分工合作的重要性。在德国，由生产者、销售者、生产者责任组织、再生利用和处理业者、消费者、地方政府回收利用机构、政府主管当局共同参与的废物管理体制，既节约了管制成本，又降低了原材料消耗和污染物排放、提高了废物管理效率。欧盟国家在总体上虽然一直强势推行延伸生产者责任，但产品导向环境政策总体上仍然是经济刺激和命令-控制手段的混合体，产品环境责任被视为一种分担的责任。
　　
　　（三）循环经济促进法律责任以清洁生产、能源节约、生态设计、可持续消费和环境友好的废物管理为主要内容
　　
　　循环经济促进法律责任体现为主体在生产、流通、消费、政策制定等各种活动中为推进循环经济履行积极助长义务。虽然产品整个生命周期环境影响控制始终是循环经济促进的主要内容，但是参与人类经济系统循环的不仅仅是产品，还有其它物质和能量，如政府制定法律法规、进行消费者教育、节约能源和资源的活动、开发生态住宅、发展生态农业、居民为生活垃圾支付处理费等活动，这些未必与产品直接有关。因此循环经济法律责任不应以产品责任为限，其内容应涵盖更广义的资源节约、清洁生产、废物管理、绿色消费活动。有学者认为，循环经济立法主要应调整六个方面的社会关系，包括“资源综合利用、清洁生产、废料回收与再生利用、绿色消费、循环经济产业园区、循环农业”。
　　
　　二、循环经济促进法律责任设计的理论依据
　　
　　环境的外部性及其内部化理论是制定环境政策的重要经济学理论基础，循环经济促进法律责任设计也应当以它为逻辑起点，从中吸取理论的营养。环境法基本原则对循环经济促进法律责任配置也具有重要指导意义。
　　
　　（一）经济学理论基础——环境外部性及其内部化理论
　　
　　1．环境外部性理论
　　
　　外部性是指在生产或消费过程中所产生的外溢效应，即当事人的行为对旁观者福利的影响。好的、积极的影响为正外部性，坏的、消极的影响为负外部性。外部性产生的原因是私人成本或收益与社会成本或收益的差异。外部效应会导致价格扭曲，信息传递失真和经济效率的损失。企业或个人进行决策的时候，总是将私人实际承担的成本和收益进行比较。如果无需对外溢成本进行赔偿，就会倾向于过度从事此类活动，如果不能为外溢收益获得补偿，就会倾向于减少此类活动。环境污染是负外部性的典型范例。
　　
　　2．外部性内部化的思路
　　
　　西方经济学认为，在市场经济条件下，市场和政府是解决外部性问题的两种主要力量，但都有其局限性。环境政策的目标是实现社会最佳污染水平——减少一个单位的污染或废物的边际社会收益等于减少它的边际社会成本，从而实现经济效率和社会总体福利最大化。环境政策工具的选择需要成本收益分析的支持，如果因为某些原因不能维持最有效率的环境外部性水平，至少应当选择能以最低成本达成目标的手段。
　　
　　（二）环境法基本原则
　　
　　1．预防优先原则
　　
　　一般认为，环境预防行为有三个层次：对具体环境损害风险的抵抗、对环境危险行为的预防、对未来环境的预先保护。循环经济促进法律制度强调废弃物管理遵循抑制产生、减少产生、再利用、资源化、热回收、无害化处置的先后次序，体现了“资源预防”的精神。
　　
　　2．环境合作原则
　　
　　政府、社会公众、企业等所有环境使用者，都负有保护环境的责任，国家与社会力量在环境保护领域必须共同合作。循环经济促进法律责任强调分工协作，就是这一原则的集中体现。
　　
　　3．环境责任原则
　　
　　（1）污染者负担。强调环境使用者自行负担成本，积极避免对环境产生污染和排除对环境造成的负担。（2）共同负担。如果环境污染和损害无法确定地归属于某一主体，则以整个社会的费用来负担预防、整治责任，此时国家、社会公众成为责任主体。（3）集体负担。环境污染和损害的成本与费用可以由造成同一污染类型的污染者全体负担，以弥补个别污染者负担能力的不足。
　　
　　污染者负担是环境责任的基本原则，但在污染者不明、赔偿能力不足等情形，共同负担和集体负担有其价值。各国循环经济促进法律中政府责任、企业责任和公众责任的配置，都体现了环境责任原则。
　　
　　三、循环经济促进法律责任的内容
　　
　　循环经济促进法律责任主要包括国家责任、企业责任和消费者责任，下面以德国《循环经济与废物管理法》和日本《循环型社会形成推进基本法》及相关立法为例，对其内容作简要说明。
　　
　　（一）国家的循环经济促进法律责任
　　
　　传统的废物管理体制是由纳税人付费、政府运作的，制造商产品的环境影响外部化为社会成本，造成社会福利损失。发展循环经济、节约资源和保护环境具有公益性特点，产生外溢收益。国家干预是外部性内部化的重要途径，国家应发挥在循环经济促进中的主导作用，对于负外部性予以抑制，对于正外部性进行补偿，充分利用强制、促导、参与等手段，引导和规范传统经济向循环经济的范式转换。
　　
　　国家责任的具体内容是：
　　
　　1.制定并监督实施符合循环经济要求的基本法律、政策、标准和要求
　　
　　国家作为公共利益的天然代表者，在推进循环经济发展中应发挥其优势，制定相应的法律、法规、政策、标准，并监督实施。
　　
　　德国《循环经济与废物管理法》和日本《循环型社会形成推进基本法》都规定，国家有责任按照推进循环型社会的原则制定基本的法律法规、政策、回收和循环利用的标准并强制执行。
　　
　　2.直接管制和间接诱导措施相结合，确保企业、国民履行循环经济促进义务
　　
　　再利用和再生利用的成本往往高于利用原生材料，由此形成循环经济的成本障碍。国家应积极运用直接管制和间接诱导进行约束和激励。如国家通过命令-控制环境管制迫使经济主体放弃传统的高消耗、高污染的经济行为，运用经济激励、示范、信息提供、环境教育等手段鼓励低消耗、低污染的经济活动，对私人履行提供必要的帮助，鼓励社会自我管制。
　　
　　日本《循环型社会形成推进基本法》规定，国家有责任采取管制的或其它必要措施，确保企业履行抑制废弃物产生、采用环境友好设计、提供必要环境信息、回收和循环利用资源的义务，并为企业产品环境负荷的事前评估提供技术支持和帮助。当循环利用和处置产生环境保全上的妨害时，国家将采取措施要求所涉企业排除妨害、恢复原状并承担费用。设立一个由企业出资的基金，以解决企业无力负担时的费用承担问题。国家还有责任采取必要措施，确保公众履行抑制废弃物产生、使用再生利用制品、协助政府和企业循环利用资源的义务。国家还应确保地方政府制定、实施正确的建立循环型社会的政策。
　　
　　3.直接履行废物管理者责任
　　
　　企业责任和消费者责任固然可以使外部性内部化，但是有时缺乏效率和可行性。对于废物的清除，市政部门的作用是必不可少的，通常由其承担一般生活垃圾的清除以及无主的、不能利用、产生者不打算利用的废弃物收集、运输、处理的行动责任。国家建设废弃物收集、处理基础设施，是为社会提供公共产品和服务。国家在履行这一责任时，虽然可以委托私人企业为之，但是仍由国家承担最终责任。如德国《循环经济与废物管理法》规定，公共清除人负担最终清除责任。
　　
　　4.履行作为环境资源、产品的消费者的责任
　　
　　国家机关是最大的消费者，也要承担消费者责任，尤其是国家机关的守法对于私人有强烈示范作用，因此在诸如政府采购等活动中要力行资源节约、绿色消费、循环利用的义务要求。
　　
　　德国《循环经济与废物管理法》规定，政府、公共机构在制定规章、政府采购、发包工程、签订合同等活动中，优先考虑采用或购买符合循环经济要求的经久耐用、易于修理、可重复使用、可再生利用、少污染的产品或者用再生材料制造的产品。
　　
　　（二）企业的循环经济促进法律责任
　　
　　企业的循环经济促进法律责任主要围绕产品生命周期各个阶段的环境影响设定。
　　
　　在资源-产品-废物-再生资源的经济循环中，产品无疑起着承上启下的作用。企业的循环经济促进法律责任是以生产者责任为中心的。因为生产者最有能力了解产品的环境风险、控制产品环境影响，将研发、回收、再生利用的成本计入产品价格，转移给最终消费者负担。生产者决定产品设计，能够在源头减少产品的环境影响。以生产者作为切入点引入外部激励，可以保证激励信号更为顺畅地在产品链上下游传播，更好地起到减少废弃物、鼓励再生利用的作用。
　　
　　生产者责任的具体内容是：1.采用无毒、易降解、能耗少、耐用、便于回收和再生利用的环境友好产品设计，减少不必要的包装。2.采用清洁能源，采用资源和能源消耗少的清洁生产技术、工艺、设备，对生产过程的废料、余热等综合利用或提供给其他企业利用。3.回收利用消费者使用后废弃的产品。4.提供关于产品成分、耐用性以及产品生命周期的各阶段环境影响的信息。
　　
　　德国《循环经济与废物管理法》规定的生产者责任内容包括：设计、制造、销售的产品必须可重复使用、经久耐用、使用后能够安全地再生利用或以环境安全的方式处理；在产品制造过程优先使用再生废料；产品标签标明污染物、再使用和再生利用的接收、押金支付安排等信息；接受回收的产品和使用后的残余废物，进行再生利用或处置。
　　
　　为缓解不可再生资源的消耗，英国1989年的《电力法》规定了可再生能源供电配额制。以法律形式要求每一个地区电力公司承担“非矿物燃料义务”（Non-Fossil Fuel Obligation）,即提供一定比例的用非矿物燃料（如风力、太阳能、沼气、生产生活垃圾、潮汐、地热）生产的电力。
　　
　　（三）消费者的循环经济促进法律责任
　　
　　产品交付后即处于消费者实际占有控制之下，消费者对产品的使用和处置方式对资源节约、回收、循环利用具有决定性影响。消费者的选择决定着生产的方向、规模和程度。消费者可以通过“绿色购买”影响市场竞争，从而间接影响生产者行为，成为法律责任之外促使生产者改进设计和清洁生产的一大推动力。另外，国家和企业履行其各自的循环经济促进责任需要消费者的参与和协助。没有消费者的协助，生产者难以顺利回收自己的报废产品。
　　
　　消费者责任的具体内容是：1.消费者通过支付价格为产品的环境影响承担经济责任。2.消费者有义务协助生产者收集、分类、循环利用废物，遵守相关集中收集、处理的法律规定。3.可持续消费义务
　　
　　日本2001年实施的《家电回收法》规定消费者有回收和循环利用废弃家电以及负担部分费用的义务。奥地利、德国等国通过实施押金-返还制度促使最终消费者缴回废弃物。日本《循环型社会形成推进基本法》规定公众有责任抑制产品变为废弃物、促进产品适当循环利用；遵守国家或地方政府的适当处置产品的有关政策和措施，尽可能长久使用产品和再生利用产品。
　　
　　四、循环经济促进法律责任配置——以产品废弃后管理为例
　　
　　国家、企业、消费者的循环经济促进法律责任的内容前文已经述及，但各方法律责任的妥当配置仍需根据具体国情衡量，尤其是产品废弃后的管理，对于其收集、分类、再利用和再生利用的有关法律责任、行动责任、经济责任如何在主体间分配，关乎社会公平、经济效率和各方利益，需要进一步探讨。
　　
　　（一）欧美的分歧——延伸生产者责任vs.延伸产品责任
　　
　　1990年瑞典的经济学家Thomas Lindhqvist提出延伸生产者责任（extended product responsibility,简称EPR），迅速风靡欧洲和整个世界。EPR主张产品使用废弃后的管理责任应从以往的政府和一般纳税人转向生产者，从而使原有的生产者责任向产品生产过程的上游和下游延伸，由生产者负担其产品整个生命周期环境影响控制的主要责任，包括行动责任、经济责任、信息责任、赔偿责任等。
　　
　　20世纪90年代以后，欧盟通过有关包装物、汽车、废旧电子电器等的多个指令强势推行EPR，使之成为其产品导向环境政策的指导原则。
　　
　　在美国EPR受到部分学者和环保主义者的支持，但也遭遇了产业界的顽强抵制和一些人士的批评。有人担心制造商因此成为垃圾回收专家而忽视产品的消费品质。因为仅仅从环境因素考虑产品设计，生产者就可能因为金属更易于回收而弃用塑料，罔顾后者便于加工和消费者使用的优点。还有人担心实施EPR可能会与反垄断法产生潜在冲突。由于规模经济的需要，欧洲实施回收利用的生产者责任组织都是全国范围的私人垄断。比如德国的双重体制DSD，拥有遍布全国的回收网络，非DSD合同方的承运人和再生利用厂商的生意难以为继，纷纷破产，废物产业高度集中，再生利用行业的有效竞争受到阻碍。这种经营者的联营因为其反竞争效果为美国传统的反托拉斯法所禁止。
　　
　　1996年美国总统可持续发展顾问委员会提出“延伸产品责任”（extended product responsibility,又称 product stewardship）的概念，认为控制产品整个生命周期环境影响的责任应当由消费者、零售商、地方政府、制造商等产业链上所有成员分担，而不应单独强加给生产者。“延伸产品责任”的责任方式较之EPR更灵活多样，可以是经济责任、行动责任、也可以是仅仅提供消费教育——告诉人们如何循环利用产品。延伸产品责任和欧盟的延伸生产者责任最大的不同是产品环境责任由产业链上所有成员分担而不仅仅是生产者承担，倡导建立企业自愿的、符合成本收益的回收利用体系。
　　
　　美国联邦环保局认为，“单独让生产者承担责任不能产生根本性改变，只有包括销售者、消费者、现有的废物管理机构在内的共同努力才能寻求一个可行的符合成本效益的解决方案。”有学者认为，“延伸产品责任”是欧洲EPR制度的分支或改进。虽然生产者在经济上和技术上较之产品链上的其余主体在降低产品各个生命周期环境影响方面总是处于最佳位置，强调分担的责任而不是完全的生产者责任，可以获得更广泛的接受。
　　
　　美国加州2003年《电子废弃物再生利用法》就是这种理念的集中体现。它规定，消费者在购买新电脑、电视机等产品时预付6-10 美元的处理费，由零售商负责收取费用并上缴到指定政府账户，政府利用这一资金去组织、补贴再生利用行动。生产者仅负责提供产品标签上的环境影响信息、提交关于产品所含有毒物质淘汰、再生利用改进的年度报告。
　　
　　欧美在认识上实践上的分歧，究其原因在于，美国幅员辽阔、资源丰富、人口密度低，建立全国一体化的回收网络不像欧洲国家那样具有可行性。由于可以低成本取得纸、塑料、金属等原材料的供应且废物处理空间相对充裕，加强环境管制的需求不象欧洲那样紧迫。加之美国的政策文化强调个人主义和自由，产业集团往往能够通过选战、游说国会等强力影响环境决策，所以美国至今没有制定联邦层次的EPR立法，也没有建立全国性的回收利用网络，而是希望通过消费者教育、提高环境意识，鼓励生产者、销售者和政府合作等自愿方式而非强制方式促进循环经济发展。欧盟国家则相反，人口稠密国土面积小，缺乏充足的废物处理空间。加之欧盟委员会技术专家治理的特点，在政治上较超脱，不易受利益集团的影响。欧洲政策文化强调等级、权威、服从，因此EPR立法得以在欧盟各成员国顺利推行。
　　
　　（二）关于EPR的限度与妥当性的探讨
　　
　　EPR贯彻了污染者负担，推动了环境政策从关注污染排放等生产过程的外部性转向关注产品本身的外部性的转变。生产者承担产品全生命周期环境影响责任，能减轻政府废物管理部门的经济负担，激励生产者减少资源消耗、使用再生原料、采用生态友好产品设计,无疑具有进步意义。欧盟国家通过推行EPR，的确达到了降低废弃物填埋污染和提高循环利用率的目的。但是EPR目标的实现，要求满足一定先决条件，这些条件包括：既符合成本效益又可以高质量回收利用的产品设计；销售回收产品的旧货市场的发展；回收体系的建立；所有决策者都能获得充分信息。如果这些条件不能满足，EPR的效果就要打折扣。有学者指出，对一些复杂产品而言，欧盟的EPR项目并没有提供预期的生态设计诱因，政府监督成本也增加了。
　　
　　1.EPR改进产品设计的效果难以达成
　　
　　主要原因是EPR面临个别责任和集体责任方式的两难选择。
　　
　　在实施EPR时，企业实际回收、拆解、循环利用自己的产品，或者企业按自己产品的实际处理成本和环境影响承担废物管理的经济责任，称为个别责任方式。同行业企业委托生产者责任组织代为履行回收利用行动责任，按产品类别、市场份额而不是根据各自产品的环境影响付费，称为集体责任方式。
　　
　　EPR的效果高度依赖产品链末端的价格信号和反馈会改变设计和生产决定，因此，个别责任是其有效性的前提。但个别责任在实践中很难推行，因为追踪、分类不同生产者的数以百万计的产品、评估每个产品处理成本的交易成本巨大。对于电子电器等复杂产品，EPR的交易成本，包括生产者单独收集、跟踪管理废物、拆解与处置等，很可能超过这些产品的环境利益。为解决个别责任的高成本、搭便车和无人负责的孤儿产品问题，许多欧洲国家实行按市场份额付费的集体责任体制。较之个别责任，集体责任能形成规模经济，较为经济可行，但冲淡了必要的价格信号，降低了采用环境友好设计的激励。 “如果集体责任是实施EPR的主要机制，指望EPR带来一个环境友好设计的时代，改善产品的环境表现很可能只是一厢情愿。”
　　
　　2. EPR不能保证可持续消费
　　
　　有学者认为发达国家的高消费水平才是加速能源和原材料消耗、全球环境退化的首要驱动力。而EPR把重点放在生产者责任或增加循环利用上，不能遏制消费者不可持续的消费方式。消费者或许会选择更少包装的产品，但从长期看这并不会减少消费本身，因此这种针对消费的环境影响的技术和政策是舍本逐末的。
　　
　　3.EPR导致了政府管制的加强，存在管理可行性障碍
　　
　　EPR看上去似乎是一个市场导向的环境政策，但实质上导致了政府管制的强化。EPR立法在诸如标签、报告、回收、再生利用、材料选择、产品设计等事项上都包括了实质性的政府干预。
　　
　　欧盟在颁布WEEE指令之外，又颁布了ROHS指令，要求强制性从产品中移除有毒物质，这表明单靠生产者责任不足以促使生产者从产品中完全移除危险物质。这样看来，是传统的“命令-控制”型的禁令而不是EPR促进了电子产品制造业的全球性改变。“ROHS直接把政府塞进制造商的研发实验室，在产品设计改进方面似乎是更强有力的推进者。”
　　
　　推行EPR，管制者很可能面临监督和处罚违法者方面的巨大监管成本。这对人口众多、幅员辽阔的国家来说，难以忽略不计。把责任配置给生产者，然后政府监督执行，可能是得不偿失的。基于管理可行性考虑，EPR的适用是有限度的。
　　
　　4.EPR偏离了经济资源分配与运用的公平性
　　
　　谁是污染者？生产者生产的是产品而不是废物，产品的外部性（如废物的处理成本和环境影响）是由消费者的消费决定引起的，不是生产者的生产决定引起的，一定意义上说消费者才是污染者，不能简单地把责任全部归于生产者。
　　
　　（三）EPR的替代选择
　　
　　与EPR有类似的上下游利益但是交易成本较低的替代政策工具，包括预付回收利用费、押金-返还、循环利用补贴等，理应得到足够重视。
　　
　　预付回收利用费（Advance Recovery Fee，简称ARF）是要求消费者在购买产品时，向国家支付额外的费用来资助循环利用。收费标准取决于产品体积、重量、类型、成分和环境影响。ARF还为企业保留了创建自己单独的回收利用系统的可能，它是一种“行动或付费”（play-or-pay）的选择性体制，除了付费外，公司如果认为创建单独的回收利用系统更有效益或能提高竞争力的，可以选择自己行动而免于付费。ARF的优越性在于，一方面有利于实现个别责任，从而促进产品生态设计；一方面为政府建设、运营废物管理基础设施提供了稳定的资金来源；此外还有助于消费者了解产品的环境成本和处理成本。
　　
　　（四）笔者的初步结论
　　
　　1.循环经济促进法律责任的配置应注重成本收益分析
　　
　　从经济效率的角度，责任应当分配给产品链上能以最低成本避免污染发生的人，即考虑不同责任配置的交易成本。生产者责任的成本收益应当与政府责任、零售商、消费者责任的成本收益相比较。EPR的制度价值还需要根据不同产品类型评估。即便有生产者责任的强烈的理论根据，考虑到实施问题，可能需要做出次佳选择。
　　
　　2.循环经济法律责任的配置要考虑具体国情
　　
　　美国、欧盟国家不同的国情决定了它们对EPR的态度分歧。我国的循环经济促进必须从实际出发，注重发挥政府、企业和公众等主体在推进循环经济中的作用，形成推进循环经济发展的整体合力。笔者以为，生产者应当负担对其产品整个生命周期环境影响控制的主要责任；同时，政府对循环经济的引导、持续的促进、保障必不可少；消费者履行可持续消费义务、积极参与和协助企业与政府的循环利用行动至关重要。仅仅延伸生产者责任，不能解决所有的问题。与EPR具有类似的上下游利益但是交易成本较低的替代的政策工具的研究应当加强。
　　
　　3.循环经济促进法律责任的承担应当强制与自愿相结合
　　
　　过多的环境管制带来巨大的管制成本，固然不受欢迎，但是过分强调自愿遵守也是行不通的。德国的经验告诉我们，“在废物管理方面，依靠企业自愿履行只有在符合成本收益或至少是有竞争利益时才是可行的。没有适度强制，私人和企业一般不会情愿承担循环利用成本。”在市场经济、解除管制的大环境中，国家一方面应当通过经济激励诱导社会自我管制，另一方面还应为私人经济主体的自由决定设限，以保证公益的实现。
　　
　　结语
　　
　　循环经济促进法律责任的设计不是孤立的、任意的，必须放在解决环境外部性的一揽子对策中考量，结合具体国情兼顾公平因素和效率因素，不断探索创新更有效的制度安排。
 【作者简介】
徐伟敏，山东大学法学院，山东济南。