论跨境环境损害的损失分担制度

【正文】
    为了确保经济的繁荣与发展，确保社会的安全与稳定，世界各国无不致力于高科技的研究和应用。从外空物体的发射到原子能的利用，从航空运输到海上运载石油，从边境河流和共他资源的开发利用到原子、化学武器的试验，所有这些活动在带给人类巨大利益的同时，其潜在的危害性也是巨大的。近几年来国际上连续发生的由现代工业和科技活动引起的灾难性事故，例如：核电厂发生泄漏、爆炸事故，对邻国造成核污染：空间实体失控而坠入他国境内造成人身、财产的损害以及环境的污染；油轮在海上发生事故，造成大面积海域的油污，严重影响海洋生态资源和渔业；跨界水资源的污染以及大面积的工业酸雨，等等，无不令人震惊而引起国际社会的关切。
   
    传统的国际法理论认为国家责任是国家对其国际不法行为所承担的责任，引起国家责任的条件，一是国家的作为或不作为违背了该国所承担的国际义务，二是该行为归责于国家。 [1]引起跨国环境污染的危险行为，大都不能满足这两个条件。首先，这些行为因为并未受到国际法禁止，所以很难说是违背国家义务。其次，如何判断这些行为可归责于国家，是很困难的。国家对损害的发生，既非故意，又很难说有过失，而且很多损害事故的直接行为主体是私人经营者，对私人行为造成跨国环境损害是否应由国家承担责任，究竟如何规范责任的承担方式，国际社会尚无明确统一的态度。
   
    国际社会深感该问题的严重性，意识到应制定相应的规则，使国家或其他主体对此类行为造成的损害性后果承担国际法上的责任。1976年12月15日联合国大会通过第31/97号决议，敦促国际法委员会尽快研究审议“国际法不加禁止行为的国家责任问题”。国际法委员会在1998年8月通过了《国际法不加禁止行为造成损害后果的国际责任（international liability for injurious consequences a rising out of acts not prohibited by international law）（预防有害活动的跨界损害）（prevention of transboundary damage  from  hazardous activities条文草案（下文简称《草案》）。 [2]
   
    一、跨界环境损害的归责原则
   
    在国际法学史上，由于受近代国际法之父格劳秀斯的影响，传统国家责任理论一直认为“无过失即无责任”，国家只对在有“过失”或有“故意”的主观因素下从事的不当行为承担责任。但随着社会的不断发展和进步，国际关系越来越复杂，国家责任问题也呈现出本身的复杂性。传统国家责任理论以“过失”为唯一责任基础的观点已明显不能适应现代社会日新月异的发展现实，特别是国际环境损害的出现，给传统国家责任理论以强劲的挑战。因为国际环境损害往往是由不为国际法所禁止的行为引起的，但这类活动所造成的损害又是确确实实的。假如没有相应承担责任的主体，对于国际环境的保护以及受损害国来说，不论从经济意义上还是从生态意义上来讲都是不公平的。因此，严格责任逐渐成为国家责任的法律基础。
   
    从现代意义上来说，国际法上的国家责任制度已不仅仅指国家为不法行为承担国际法律责任，它还应当包括国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果——对损害的补偿。我们需要从过失责任与严格责任两方面厘清国际环境损害中的国家责任理论的发展脉络。
   
    （一）过失责任
   
    传统国际法中，只有当一国的国际不法行为可以归咎于该国时，才引起国际责任。在过失责任理论下，国际法上的责任问题是以违反国际法的行为或不行为为前提的。也就是说引起国家责任的条件一是该行为违背了该国所承担的国际义务，一是该行为可以归责于国家。其构成要件一般来说必须具各主观要件和客观要件。
   
    主观要件是指不当行为可归因于国家而被视为该国的国家行为。国家是一个抽象的政治体系，所谓国家行为，实际上是代表国家的机关即国家机关的行为。《国际责任条款草案》第6条规定，一个国家机关，不论是属于制宪、立法、行政或其他权力之下，不论是担任国际或国内职务，也不论在国家组织中处于上级或下级地位其行为依据国际法应视为该国的行为。所谓客观要件是指某一国家行为客观上违背了该国的国际义务，此项国际义务，要么是基于国际条约，要么是基于习惯国际法。传统国家责任理论认为，国家责任的成立，除了前述主观要件和客观要件外，该违背国际义务的行为（作为或不作为）还必须有直接行为主体的故意或过失等主观因素。一个主体加害另一个主体，既无故意又无过失，就可排除该行为的不法性。因而使国家承担责任的国际不当行为包含有故意或疏忽的主观因素。在原则上，一国加害另一国的行为如果无故意又无疏忽，就不是国际不法行为，国家责任就不成立。 [3]上述内容表述的就是过失责任论。
   
    “无过失即无责任”的过失责任论长期以来占据国家责任领域的统治地位。英国国际法学家布朗利强调，责任的核心思想十分简单，它基于宗教观念和最终形成法律的民俗道德。即对错误的行为从道德上讲应给予赔偿、作出解释、承担责任。道德不是就损害论损害，而是在没有任何正当理由的情况下造成损害时，才追究责任。 [4]
   
    尽管过失责任论作为传统国家责任的基础得到了多数人的支持，在某些领域也依然适用。但在今天，随着社会与经济的发展，高新技术不断地被应用，国际法对这些活动没有明文禁止（它们对人类的发展是有益的甚至是不可或缺的）。若从事此类活动对他国造成严重损害，行为主体不承担任何法律责任的话，在实践中势必导致对领土主权的滥用对受害国也是极不公止的。
   
    对此类国家活动而言，要认定行为者的主观心理因素很困难，因为国家之间的主权是平等的，要判断国家哪些行为是故意的，哪些行为是过失的，很难做到。另外，从有无过失这个角度来确定国家的责任，往往成为一些国家逃避责任的借口。可见，随着社会的进步，特别是高科技发展且不断被应用，“过失责任论”已远远不能满足现实的需要，其局限性已经显而易见。
   
    （二）严格责任
   
    传统理论认为“过失”是产生国家责任的基础。然而，对于因现代科学技术的发展和国际社会变动的客观现实而产生的跨界损害责任而言，其行为乃既无“过失”，也无“故意”。那么到底该依据什么样的原则呢?对此问题，不仅联合国国际法委员会意见不一，在国际法学界也是各执其说，观点不一。其中，分歧最大的是能否将“严格责任”作为跨界损害责任制度的法律基础。
   
    一种观点认为，严格责任是取代基于不当行为的国家责任制度的唯一途径。否定严格责任往往会导致不当地保护了损害活动行为国的利益而使受害国的利益得不到保障。持这种观点的人主张不仅应当加强严格责任原则在跨界损害责任中的地位，而且应使其成为一项一般性的原则，至少是在所谓极端危险的活动领域中应是如此。与此相反，另一种观点反对在跨界损害责任中引入严格责任的概念，认为这一概念目前仅仅是某些特殊协议或制度的产物，在习惯国际法中没有地位，任何使其一般化的企图，都会被认为是不当侵犯主权国家的行动自由而遭到拒绝。国际法委员会中不少委员主张严格责任原则上可以作为跨界损害责任的基础之一但不是唯一依据，可以说是一种变通了的严格责任。尽管国家责任是一种解决环境争端的有效方式，但它有以下严重的缺陷：首先，仅仅国家能够提起诉求，而国家是否享有诉讼权利却还没有达成一致意见。国家也不会愿意确立判例来影响白己将来的行为。其次，国际法庭的裁判很少是强制性的，即使达不成一致的意见而求助于第三国解决的话，其主张也只能通过协商的程序进行。再次，不管国家责任的理念怎么使用，解决的过程是非常缓慢的，费用也极其昂贵。
   
    尽管对跨界环境损害的赔偿可能会通过国际诉讼而获得，但国家责任对于分配这种成本是一种效率非常低的方式。目前仍然缺乏明确的原则来决定承担跨界损害的主体。假如以“充分注意义务”为标准的话，将会使无辜受害者承担不能预见或无法避免的损害；若以严格责任作为标准，又总有赔偿总额的限制，那意味着无辜受害者甚至在一些可以避免损害的案件当中也要承担某些成本。国家强调为了保护环境而发展条约体系以及国际监督机构的重要性，但对这种重要性的强调是不成功的，对国家责任法律方面的改革也是失败的。已经建立的平等准入以及其他民事责任机制，在恢复跨界环境成本方面是一种更好的方式。对于现在的各种形式的跨界或海洋污染损害来说，民事责任和保险机制已经成为个体主张者和国家可以获得赔偿的最主要依靠。这种救济同样强调了在保护环境方面个体污染者的责任。与之比较而言，国家责任的运转过于间接，而且有可能免除那些已经导致损害后果的公司或官员的责任。解决的办法是将国际问题转到个人之间，即从国际公法转到国际私法。即不运用国际程序，而是使污染损害的有关个人在国内法院直接面对面。
   
    总的说来，以国家责任作为环境损害赔偿责任的方式，其发展一直都不能令人满意。至20世纪末，该问题已经进入了瓶颈阶段，亟须一种新的方式、理念来应对环境责任与国际环境损害赔偿的现状，使之从困境中解脱出来。在这种大背景下，国际法委员会199年报告和2001年关于“国际法不加禁止行为引起的责任问题的报告”，脱颖而出。两份报告为环境损害责任的私法化定下了基调，赢得了国际社会和法学界的普遍好评。
   
    二、跨界环境损害的损失分担制度
   
    从国际社会理论及实践的发展趋势来看，国际损害赔偿责任需要尽快完成从国家责任向私法责任的转变，由经营者主要承担赔偿责任，而以国家责任形式作为某些特殊情况的例外，以期更好地保护受损害者的利益，也使合法经营者免于承担过重的赔偿责任。
   
    为此，理论研究应当主要从私法角度来考虑问题，而非受限于传统国际法的某些理论，应将重点从国家责任问题上转移。国际损害责任的核心问题就是损失的分担问题，因此损失分配的模式应成为以后的工作重心。国际损害责任中的损失分配模式，处理的是造成跨界损害的各行为者之间的赔偿责任分配问题，即由哪些人来对跨界损害的受害者进行损失赔偿。
   
    2004年特别报告员彭马拉朱·斯雷尼萨·拉奥向国际法委员会提交了《危险活动所致跨界损害的损失分担法律制度第二次报告》，报告属于“对国际法不加禁止的活动所致损害性后果的国际赔偿责任（危险活动所致跨界损害的国际赔偿责任）”的专题项下。在这次报告中，拉奥拟定了《关于危险活动造成的跨界损害案件中损失分配的原则草案案文》。国际法委员会一读通过了该案文，期望将来以此作为基础制定条约。这份草案虽然并不具有法律效力，却是国际法委员会最新的工作成果，反映了将来的发展方向。
   
    结合相关国际条约的规定，笔者简要构建出国际损害责任的损失分配模式。
   
    1.损害责任的承担者。跨界活动的经营者应当主要承担损害的赔偿责任。这样将跨界风险活动的成本内部化，进而激励跨界活动的经营者采取积极措施来避免损害的发生。同时也更能保障跨界损害受害者的合法权益。国家责任作为一项普遍的国际损害责任原则已经行不通，但在某些特殊情况下，比如核能损害、空间物体损害等，还需要国家承担责任。在这些情况下，一般而言直接行为人就是国家，也只有国家才能承担相应的责任。
   
    2.损害赔偿的范围。首先，人身损害和财产损失是最主要的损失，不管在国际还是国内范围的损害赔偿中都应当包括进去。其次，还应当包括环境本身的损害。因为环境问题是涉及整个人类生存和发展的世界性问题，所以对环境造成损害要承担赔偿责任，也促使各国在进行跨界活动时注意对环境的保护。再次，由于跨界损害中每一类损害都有自己的特定的形式，因此赔偿的范围要根据具体情况做出规定。
   
    3.责任的承担原则。在确定责任主体承担损失的份额时，既要考虑到不能让无辜的受害者承担不应该的损失，也不能让致害者承担不应该由其承担的责任，以体现公平的原则。因此，损失的承担机制应当既能保证损害能被合理的赔偿，又是一种有益的经济刺激手段，形成良性循环。
   
    4.责任的豁免。目前国际社会已经普遍承认严格责任或无过失责任是承担国际损害责任的基础，那么在制定赔偿机制时，要注意的主要问题就是承担责任的条件，有无豁免的理由，以及在什么情况下可以获得豁免、进行抗辩。如损害是武装冲突行为、敌对、内战或叛乱的结果；或者具有例外、不可避免、不可预计和不可抵抗性质的自然现象的结果；或者完全是遵守受害国公共当局的强制性措施的结果；或者完全是第三国国际不法行为的结果等。
   
    5.关于补充基金的问题。由于其自身的特性，跨界活动所产生的损害往往都是特别巨大的，行为者或者直接责任人可能没有赔偿的能力（如油污损害），因此需要设置责任限额。但是损害超过限额的部分若不加以赔偿，对受害者是非常不公平的，因此国际条约采取了赔偿基金的做法。笔者认为，要使损失分配机制有效运行，有必要规定相关赔偿基金的设立、基金来源等问题。如可以作为国家预算的一部分由公共财政支出。换言之，国家可以在分担损害造成的损失中承担一个份额。另外还可由同一类危险活动的经营人或所进行危险活动的直接受益实体缴款设置一个综合基金。
   
    6.关于预防措施与恢复措施及其费用。恢复措施指的是采取措施国家的主管部门已批准的各项合理措施，他们旨在恢复或修复受损害或毁坏的环境组成部分，国内法律应当指明何人或何机关有权采取此类措施。为恢复被破坏的环境而采取的措施的费用，应当限于已实际采取或拟采取的措施所涉及的费用；预防措施，指任何人为应对某一事件而采取的旨在尽量减少或缓解损失或损害或进行环境清理的任何合理措施。预防措施所涉费用，包括这些措施本身所造成的任何损失或损害而引起的费用。
   
    7.关于损害赔偿案件的管辖法院。享有管辖权的法院，应当具有如下条件：（1）已遭受损害国所在地法院；（2）事件发生地法院；（3）被索赔者的惯常居所或主要经营地法院，相关国家必须确保其法院有受理此类索赔要求的必要的管辖权。

【作者简介】

李晓静，女，兰州大学法学院讲师，从事国际法，国际环境法研究。

  【参考文献】
[1]国际法委员会.关于危险活动引起越界损害所造成的损失分担的法律制度第一次报告.
[2]国际法委员会.关于危险活动引起越界损害所造成的损失分担的法律制度第二次报告.
[3]罗丽.中日环境侵权民韦责任比较研究[M].长春：吉林大学出版社，2004.
[4][英]詹宁斯、瓦茨.奥本海国际法 (第1卷第1分册)，王铁崖等译，北京：中国大百利1全书出版社，1995.
[5]林灿铃.国际法上的跨界损害之国家责任[M].北京：华文出版社，2000.
[6]李寿平.现代国际责任法律制度[M].武汉：武汉大学出版社，2003.
[7]李炀.国际损害责任的法理基础探析[J].中山大学学报论丛，2003, 23(6).
[8]江伟枉.跨国污染构成国家责任和国际赔偿责任初探[J].世界环境, 2000(3).
[9]周忠海.论危险活动所致跨界损害的国际赔偿责任[J].河南省政法管理干部学院学报, 2007(5).
[10]那力.国际环境损害责任的两个重大变化[J].法商研究, 2006(6).