中美水污染物排放许可证制度比较分析

    一、法律依据
   
    美国水污染物排放许可证制度的法律依据有五个方面：一是联邦立法机关制定的成文法；①二是判例法确定的基本法律原则和精神；三是《联邦条例典》和各州立法中的有关规定；四是总统和联邦环保局为保证该制度得以实施的执法令等；五是州、领地、印第安部落等制定点NPDES许可证规划。具体来说，《安全饮用水法》、《海洋倾倒法》、《固体废物管制法》对水污染物排放许可证制度都有所涉及，《联邦体例典》、《总统公告和执行令汇编》等也对其实施作出具体规定，《合众国公报》、《合众国最高法院公报》、《联邦公报》、《环境法公报》等也为其实施汇编了大量的先例。但最主要的体现是《清洁水法》（the Clean Water Act）第402条：任何从点源（point source）向美国的水体（waters of the United States）排放污染物（pollutant）的行为，都必须获得“国家污染物排放清除系统”(以下简称为NPDES)许可证，否则即属违法，而不论是否会对受容纳水体产生污染，或对环境产生其他不良影响。实施过程中，《清洁水法》有关水污染防治的各项具体法律要求是通过NPDES许可证加以落实的，所以NPDES许可证制度是美国水污染防治控制的支柱性制度。
   
    我国目前的水污染排放许可证制度的法律依据包括2004年7月1日开始实施的《中华人民共和国行政许可法》、国务院修订发布的行政法规《水污染防治法实施细则》以及地方有关规定，国务院发布的《淮河流域水污染防治暂行条例》及国家环保局发布的《淮河、太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法》等关于特定水域污染控制的规定。其中，主要体现为《实施细则》第10条规定：“县级以上地方人民政府根据总量控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总童控制指标的，发给排污许可证，对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排污许可证。”
   
    从法律规范效力来看，NPDES许可证制度的法律依据为联邦法律，我国排污许可证制度是由《水污染防治法实施细则》规定的，法律规范的效力等级存在差异。我国是在1988年开始试行水污染物排放许可证制度，对于改善我国的水环境质量并未起到特别突出的作用;未来，我国将根据环境质量状况和社会、经济、技术条件，分阶段分地区实施排放水污染物许可证制度，目前其法律地位相对较低。法律依据薄弱，法律地位尴尬，这使得我国水污染排放许可证制度十多年来一直处于一种近似于“试点”的状态。 [1]
   
    二、适用范围
   
    NPDES许可证的规范对象包括“污染物”“污染源”“美国水体”三个要素。NPDES规定的污染物包括常规污染物（conventional pollutants）、有毒污染物（toxic pollutants）、非常规污染物（non-conventional pollutants），针对从点源排放的这三种污染物，NPDES许可证制度都分别确定了相应的技术标准和排放限度。污染源分“点源”和“非点源”（non-point sources）两类。但只有“点源”受NPDES的规制。“点源”是指“任何可辨认的、受限制的和不连续的排放或可能排放污染物的输送设施”。②包括现有源（existing sources）和新源（new sources），又分为“直接排放源”和“间接排放源”。典型的“点源”排放包括公共污水处理厂排放、工业设施排放及与城市地面径流有关的排放。③“美国水体”被定义为“能用于洲际商业的所有水体以及洲际湖泊、河流、溪涧、湿地、草滩以及天然水池等”。④事实上，该定义甚至已经被解释为包括“一年仅有几天有水或仅有湿地型植被生长的湿地”。但除非能证明该地下水与地面水有“水文联系”（hydrological connection），否则不包括地下水。地下水由各州管辖，如果各州愿意，可以适用NPDES许可证制度。
   
    我国水污染物排放许可证制度适用于向水体排污的重点污染源和排放重点污染物的单位，适用的污染物仅仅是重点污染物，主要包括大肠菌、石油类、汞、福、铅、砷等。实际上，也是仅适用于重点污染物总量控制区域内的排污单位。这些重点区域即是“33211”地区，具体包括三河（淮河、海河、辽河）、三湖（太湖、巢湖、滇池）、两区（酸雨控制区、二氧化硫控制区）、一市（北京）、一海（渤海）即“33211”地区以及113个环境保护重点城市。 [2]
    
    这种限于特定区域特定污染物目标总量控制框架下的排污许可证制度，不能把全国水土，甚至是同一领域的水体纳入统一的严格控制之下，被打上了“头痛医头、脚疼医脚”的烙印，在环境问题多元化、复杂化的今天，往往容易陷于被动应付的境地，也有违“事先预防”的现代环保理念。
   
    三、许可证的种类和内容
   
    NPDES许可证基本上有两类：即一般许可证（general permits）和特殊许可证（individual permits）。⑤一般许可证无需个别申请，适用于一定地理区域内具有某种共同性质的特定排污设施，⑥具体包括：雨水点源、相同或实质上相类似的行业的设施、排放同类废物或从事同类型的污水利用和处置活动的设施、对下水道污泥利用及处置要求相同排放限制与运营条件的设施、要求相同或相似监控措施的设施。特殊许可证是专门适用于个别设施的许可证，它针对该设施的具体特征、功能等规定特别的限制条件和要求。相关有权机关可要求其中任何排污者申请特殊许可证。NPDES许可证主要内容包括：授权排放的说明与排放地点；排放标准；被许可人必须履行排放设施的各项监控记录以及向授权机构的报告义务；最好的管理实践（BMPs）、毒性削减评价（TREs）等补充的排放限制条款以及适用于所有许可证的有关法定的、行政的和程序的要求等标准条款。
   
    我国的排污许可证只有排污许可证和临时排污许可证两种。县级以上环保部门对本行政区达标排放且不超过总量控制指标的发给排污许可证；对超过排污控制指标的，限期治理，期间发放临时排污许可证，在限期内达到排污总量控制指标的可申请换发排污许可证。许可证的主要内容包括：排污口的数量；排放污染物的种类、浓度、数童、方式、去向以及时段、季节要求；执行的污染物排放标准；有总量控制要求的污染物排放总量控制指标、削减数量及时限；对排放污染物的特别要求；有效期限；年检记录；违章记录等。 [3]
    
    相比而言，美国主要根据排污设施的排放性质、类型、排放水体的水质要求等因素以决定颁发何种类型的许可证，相同类型的排污设施颁发一般许可证，确保公正和便民，有利于更有效地分配资源、节约时间；对不具有共性性质的排污者特殊对待，颁发特殊许可证，对其使用有特殊的条款和要求。其种类更加科学，体现了特殊性和原则性的统一，确保对所有排污者有针对性的法律规制。有关许可证的内容，美国重点是落实水污染控制的基于技术、水质和健康的排放标准，此外还特别规定了有关被许可人必须履行的各项监控和报告义务；而我国目前的总量控制是以排污目标总量控制为基础的，未和水环境容量直接挂钩，仍然出现水体严重污染的现象。
   
    四、监督管理体制和实施程序
   
    NPDES许可证制度的统一监督管理由联邦环保局集中实施，有关协作部门在环保问题上必须服从于中央联邦环保局的最终决定权。同时，联邦环保局的权力既受到下级政府的制衡，又受到来自立法、司法、公众等各方面的制衡。在实施程序方面，美国审发两种许可证的步骤基本一样，以特殊许可证主要程序为例：接受申请；审查申请材料的完整性与准确性；要求补充必要的信息；根据申请材料和其他资料确定基于技术标准的排水限度；根据申请材料和其他资料确定基于水质标准的排水限度；比较以上两个排水限度，择其更加严格者作为许可证排水限度；对每一污染物确定监控和报告要求；确定特殊条件；确定一般条件；考虑差异性和其他合适的管制；制作相关资料清单（fact sheet）；完成审查，制作并公示许可证草案，必要时举行听证会；制作并发放正式许可证；确保许可证的要求被遵守。
   
    我国水污染物排放许可证制度是由中央和地方的环保部门统一负责监督管理，相关部门依据环保法及相关规定在自己的职责范围内对环境污染防治和资源保护等实施监督管理。但我国环保部门对专业问题没有最终决定权。同时，司法和公众对环保部门制约作用较小，缺少权力相抗衡的基本条件。实施方面有关程序如下：申请人填写申报登记表，并报本单位主管部门审核；在制定时间内，向所在地环保主管部门提交排污登记表，并按要求提供必要的资料；当地环保部门分配排污指标，包括区域污染物总量控制指标和区域污染物总量削减指标；对达标排放且不超过总量控制指标的发给排污许可证，对超过排污控制指标的发给临时排污许可证并限期削减排放量。
   
    美国NPDES许可证监督管理体制能够保证美国联邦环保局对州政府直接发号施令，促进地方依法实施许可证制度。同时严格的法律制衡，能够带来法律框架内权力、权利及其相互之间的制衡与合作。而我国水污染物排放许可证制度受经济部门及地方利益的影响过多，很可能会而失去其科学性；同时在实施中统一监督管理受体制及法律之外诸多因素的影响而落空。实施程序方面，与NPDES许可证制度相比，我国的相关程序模糊粗糙，过多的依赖于执法人员自身的素质，更不利于维护排污者的权益；而且缺少对话，尤其是缺少公众参与，使公众丧失了与自己休戚相关的事务的话语权，甚至无形中造成了公众与环保管理部门的对立。
   
    五、法律责任
   
    根据《清洁水法》，对持证排污者违反NPDES许可证的行为，联邦环保局可以暂停、吊销、修改、终止排放许可证。另外还规定了严厉的行政、民事及刑事的制裁：对违证排污者可发布行政命令或处以每天100，000至125，000美元的罚款；对于许可证和行政命令的，由法院发布强制令和处以每天25，000美元以下的民事罚款；刑事制裁主要有罚金和监禁，对于过失犯罪者，处以每天2，500至25，000美元的罚金，并处或者单处1年以下监禁；对于故意违法者，处以每天5，000至50，000美元的罚金，并处或者单处3年以下监禁，累犯加倍；对于明知自己的违法行为将会致使他人死亡或使他人身体受到严重伤害，而仍然为之的故意违法者，可处以250，000美元以下的罚金，并处或者单处15年以下监禁；单位犯罪者，处以1，000，000美元以下的罚金；对于故意在申请中提供虚假信息、故意做虚假监测记录、报告，或者故意伪造、破坏、篡改NPDES文件规定的监侧设备或方法者，处以10，000美元以下罚金，并处或者单处2年以下监禁，累犯加倍。
   
    我国《行政许可法》明确规定了被许可人、行政机关违法实施行政许可应负的法律责任：不按证排放，情节严重的，可以吊销许可证。对排污单位故意不正常使用或未经批准而拆除、闲置水污染物处理设施，排放超过标准的，责令恢复正常使用或重新安装使用，并处10万元以下罚款；对造成重大污染事故，“后果特别严重的”，最高刑才处七年有期徒刑，并处罚金。⑦拒报或者弄虚作假的，可以给予警告或处一万以下罚款。
   
    与美国相比，我国对违反水污染物排放许可证制度者的制裁过轻。另外，过于依赖行政制裁，而忽视了民事制裁、刑事制裁的运用。我国水污染物排放许可证制度对违反该制度的仅有行政制裁措施，只有造成水环境污染的才承担相应的民事、刑事责任。
   
    六、结语
   
    综上所述，中美两国有关水污染物排放许可证制度存在较大的差异，借鉴美国的经验，建议如下：进行系统立法，提升该制度所依据的法律法规的位阶，提高该制度的法律地位；遵循环境法“事先预防”的原则，扩大该制度的适用对象和适用范围；科学划分许可证种类，做到特殊性与原则性相统一，高效便民，严格执法；以水环境容量来确定排污标准，使许可证内容更加科学；细化实施程序，保证公众参与权；优化监督管理体制，给予环保部门明确的可以同政府部门相抗衡的权力，同时保障公众和司法部门对环保部门的制约；强化对违反排污许可证制度的制裁，提高违法成本，改进惩罚方式和惩罚的计算方法。

[1]包括为NPDES许可证制度提供有力法律依据的美国宪法、《信息自由法》、《行政程序法》等。
[2]33.U.S.C.1362 (14)
[3]U.S.EPA. Office of Wastewater Mamagement, Water Permit 101. http: // www. epa. Gov /owm /npdes. htm
[4]40C.F.R.§122.2
[5]U.S.EPA, Office of Wastewater Management, Water Permitting 101.
[6]40C.F.R §122.28
[7]《中华人民共和国刑法》第338条。