环境基本法立法目的探究

【正文】
    20世纪60年代以来许多国家颁布了环境保护基本法，20世纪90年代以后，随着可持续发展战略被国际社会广泛接受，更多的国家进入环境基本法的制定、修改、创新和完善时期。对基本法产生和发展的脉络进行考察的路径之一是探究其立法目的的演化。本文所选取的环境基本法包括以政策法、纲要法、框架法和综合法等形式出现的各国环境保护最高层次的立法，所考察的国家包括美国、加拿大、日本、瑞典、俄罗斯、南非、韩国、越南、泰国、菲律宾等国和中国台湾地区等。
   
    一、环境基本法立法目的一般演化
   
    立法目的指立法者制定某部法律的出发点及欲达到的目标，它体现了该立法的基本功能、价值和使命，亦是指导法律的制定和法律的解释的最高精神实质。确定立法目的是立法的先导，任何一部法律的诞生都是先有立法目的，后有法律规范的形成，对立法目的的探究因而成为正确理解和适用法律的前提。
   
    环境基本法出现于20世纪60年代①，历史并不长，总的来说，环境基本法的立法目的经历了从“一元目的”到“二元目的” [1](P34)甚至“多元目的”，从“单层次目的”到“多层次目的”的演化。其发展历程可以分为两个阶段：
   
    第一阶段是从20世纪60年代到90年代中，又称可持续发展战略实施前阶段。这一阶段的环境基本法主要是各国为了解决本国突出的环境问题而制定，对环境问题和环境政策还缺乏系统的考虑，所以立法目的相对直接和简单。如日本1967年颁布的《公害对策基本法》第1条第1款规定；“本法是为了明确企业、国家和地方公共团体对防治公害的职责，确定基本的防治措施，以全面推行防治公害的对策，达到保护国民健康和维护其生活环境的目的。” [2](P21)菲律宾1977通过的《环境法典》②只强调本法是为明确国家的环境保护机构和制定国家综合的环境管理计划和具体实施措施而制定。瑞典1969年颁布的《环境保护法》甚至根本没有立法目的的条文。
   
    第二阶段从20世纪90年代中到现在，又称可持续发展战略实施后阶段。这一阶段，各国的环境问题已经充分暴露，国际社会对环境保护已经有了较深刻和系统的认识，更重要的是可持续发展战略作为处理环境与发展关系的总体战略提出并得到国际社会的认同，反映在环境基本法的制定上，由单一强调污染治理或者自然保护向全方位的环境保护转变；由强调未端治理为主的技术性措施向强调源头控制的环境管理制度转变；由关注人的健康利益向全面构建人们的环境权转变；从经济建设为中心的发展观向可持续发展战略转变。如日本1993年颁布的《环境基本法》第1章第1条规定：“本法的目的，是通过制定环境保护的基本理念，明确国家、地方公共团体、企（事）业者及国民的责任和义务，规定构成环境保护政策的根本事项，综合而有计划地推进环境保护政策，在确保现在和未来的国民享有健康、文化的生活的同时，为造福人类做出贡献。” [3](P978)越南1993年通过的《环境保护法》在前言部分规定：“环境对于人类和其他生物的生存以及国家、民族和全人类的经济、文化和社会发展极为重要。为了提高国家环境管理的效力，加强各级政府、国家机构、经济及社会组织、人民武装部队和每一个人保护环境的责任，以保护人民的健康，确保人人都有权生活在健康的环境中，服务于国家的可持续发展目标，从而保护本国及全球环境；根据1992年越南社会主义共和国宪法第29条和84条；特制定本法以保护环境。”③
   
    本文的考察对象是成文的环境基本法，以条文解读为主。承载立法目的的法律条文在大陆法系国家立法中通常是立法的第1条或者前言，一般以高度概括、抽象和简洁的文字进行表述。如上文提到的日本和越南环境基本法的规定。英美国法系国家立法目的条款较复杂，通常是在前言，既有以高度抽象形式出现的目的描述，也有以列举方式出现的包含立法原因和立法任务的详细描述。如南非1998年颁布的《环境管理法》首先开宗明义地将其立法目的归纳为：“通过为影响环境事物的决策制定原则，为推动合作型管制建立制度和为协调国家机关行执环境职责制定程序而提供合作型的环境管制；以及在以上事物间建立联系。”该法进而在前言中将立法目的细化为：“鉴于许多南非居民生活在有害于其健康和福利的环境中；人人都有权享有一个无害于其健康和福利的环境；国家必须尊重、保护、推动和实现每一个人的社会、经济和环境权并努力满足先前弱势社区居民的基本需要；不公平地分配财富和资源，由此而导致的贫困是引起环境有害活动发生的重要原因之一；可持续发展要求在制定计划、实施和评估决策时综合考虑社会、经济和环境因素，以确保发展有利当代人和后代人；人人都有权获得受到保护的环境，为了当代人和后代人的利益，通过合理的立法和其他措施来防止污染和生态恶化，倡导自然保护和确保生态可持续发展以及推动经济社会正当发展的方式利用资源；环境保护是国家和省共享立法权的功能领域，各级政府和所有的国家机构都必须相互合作、协商和支持。”“此外，鉴于以下值得追求的目标：法律应该构建一个框架以将良好环境管理纳入所有的发展活动；法律应该推动国家机构对环境有影响的事务的决策的确定性；法律应该制定相关原则以指导影响环境职责的行使；法律应该确保国家机构执行指导其行使影响环境职责的原则法律应该建立相应的程序和制度以帮助和推动合作型管政府和政府间的关系；法律应该建立相应的程序和制度以帮助和推动公众参与环境管制；法律应该被国家实施以及法律应该帮助公民社会实施环境法。”④
   
    两大法系立法之所以出现以上立法形式的区别，主要是由于对成文法的解释及其在指导立法和司法实践中的地位和方式不同所致。在大陆法系国家，法律解释可以运用各种方法较为自由地进行。如果是制定法，必须尊重立法者的意图，所以除了法律条文，从立法说明书到草案说明，再到立法机构的解释都是重要的可以依据的权威性资料。在英美法系国家，制定法也是由代表国民的国会制定的，法官对其应予以最大限度的尊重，但是制定法必须经历过法官的解释适用，即“法庭的鞭笞”后才能成为法律规范，而且这种解释也需要遵循先例，法官对法律条文的解释是“限制性严格解释”，即是法律的文言，而不是立法者的意图，因此立法者的意图常常会被忽略。 [4](P135)为了尽可能避免法官在解释法律时曲解和偏离立法者的意图，制定法的条文以详尽、具体为特征。
   
    立法目的内容一般可以归纳为两大类：一是阐明立法的基本价值和理念，通常以抽象的语言来表述，宣示性作用较明显，难以具体衡量其具体要求；二是阐明立法的具体任务，通常以明确的语言来表述，其要求可以具体衡量。本文将前者其称为价值性立法目的，后者则为工具性立法目的。这两种目的代表着目的的两个层次，价值性目的具有长远性和终极性，工具性目的显现出近期性和功利性。两者的关系应该是相互依存，相互促进，和谐统一的。价值性目的是体，工具性目的为用。工具性目的以价值性目的为导向，价值性目的指引着工具性目的活动的方向。
   
    有些国家环境基本法的立法目的清晰地包含了以上两类内容，如上文所提及的南非《环境管理法》的相关规定。又如美国1969年颁布的《国家环境政策法》第1条规定：“本法的目的在于：宣示国家政策，促进人类与富有生产力和舒适的环境之间的和谐；努力防止或者减少对环境与生物圈的损害，增进人类的健康与福利；充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性；设立环境质量委员会。”⑤有些国家和地区环境基本法只包含其中的一类内容。如中国台湾地区2002年颁布的《环境基本法》第1条规定：“为提升环境品质，增进国民健康与福祉，维护环境资源，追求永续发展，以推动环境保护，特制定本法本法未規定者，適用其他法律之規定。”主要规定了价值性立法目的。
   
    二、环境基本法的价值性立法目的分析
   
    环境基本法的价值性立法目的，反映了一国有关环境保护的长远目标、理念和价值观。综其内容，价值性立法目的具有多维度和多层次，而且随着各国环境保护的认识水平、环境保护的基本理念和发展观的发展而发展。
   
    (一)宣示环境及环境保护的重要性
   
    20世纪60年代到90年代，人们对于环境和环境保护的认识有两次质的飞跃，第一次飞跃发生在60年代，受到一系列公害事件的触动，许多国家已经认识到环境污染和生态破坏对人体健康、社会福利和健全发展的危害，通过环境基本法将环境保护上升为国家重要政策。美国1969年颁布的《国家环境政策法》第1条规定：“本法的目的在于：宣示国家政策，促进人类与富有生产力和舒适的环境之间的和谐；努力防止或者减少对环境与生物圈的损害，增进人类的健康与福利；深切理解生态系统以及自然资源对国家的重要性；……。” 菲律宾《环境法典》的前言部分规定：“鉴于广博的环境已经成为政府极为关注的一个问题；鉴于国家领导层已经根据第1121号总统令建立国家环境保护委员会而朝着这个方向采取行动；……”因而制定该法律。
   
    第二次飞跃发生在90年代，受到更为严重的环境危机的影响，人们认为环境问题已经全方位地对国家安全和经济社会健全发展构成威胁，必须建立新的发展战略和重新确定人与自然的关系来应对这一危机。于是可持续发展战略提出并被广泛接受。而环境基本法成为宣示国家新的环境保护态度和战略的载体。如韩国《环境基本法》在第2条所规定的：“鉴于环境质量及其保持，保护舒适的环境并且维持人类与环境之间的协调和平衡，是国民享有健康、文化的生活以及国土保持与国家持续发展所必不可少的要素，国家、地方、企业和国民应当努力维护和促使环境的良好状态。在从事利用环境的行为时，应当对环境保持予以优先的考虑。在当代国民能够广泛享受环境恩惠的同时，使后代能得以继承。” 越南《环境保护法》所规定的：“环境对于人类和其他生物的生存以及国家、民族和全人类的经济、文化和社会发展极为重要。为了提高国家环境管理的效力，……。特制定本法以保护环境。”
   
    （二）宣示人们的环境权益
   
    环境问题引起广泛关注的最初原因是因为它对人体健康损害。所以早期环境基本法所关注的人的权益是健康权，反映在立法目的上“通过保护环境从而保护国民健康”、明确“人人享有一个无害于健康的环境的权利”是最常见的目的。
   
    随着人们生活质量的提高，人们希望环境能够满足其更高层次需要，于是环境基本法对人们环境权益的保护从“健康权”扩展到“文化、精神和美学等方面上的权益”，如日本《环境基本法》立法目的中规定的“确保现在和未来的国民享有健康、文化的生活”。根据日本学者的解释，“健康、文化的生活”其立法依据是宪法第25条规定的生存权。所谓健康，其理想状况应当是世界卫生组织定义的“不仅指在身体、精神上没有疾病或虚弱，而且在社会上也处于完全安宁的状态；享受最高的健康就是指不管人种、宗教、政治信仰、经济状况如何，所有人类的基本的权利都应当享受的状况。”所谓“文化”，就是根据人类的智慧即开明、进步中与环境相关的文化，例如文化的环境、人为的环境和社会的环境都与文化直接相关。⑥许多的国家将环境质量与国民的福利联系起来，而福利涉及到生活质量的各个方面，由于健康和财产是传统法律保护的实质性利益，而以福利的名义来拓展的权益更多指向精神、美学、文化等非实质性利益。如美国《国家环境政策法》的立法目的中要求“增进人类的健康与福利”，该法进而要求国家应当：“保证为全体国民创造安全、健康、富有生产力并在美学和文化令人愉悦的环境。”⑦据此美国法院扩大了环境案件原告起诉资格要件中“损害”的界定范围，使其包括非实质性的利益的损害⑧。
   
    一些国家进而在立法目的中将环境权作为一项新的权利确定下来，如南非的《环境管理法》立法目的条款中规定：“国家必须尊重、保护、推动和实现每一个人的社会、经济和环境权并努力满足先前弱势社区居民的基本需要”。越南《环境保护法》在前言部分规定：“确保人人都有权生活在健康的环境中”。俄罗斯《环境保护法》前言部分规定：“根据俄罗斯联邦宪法，每个人都有享受良好环境的权利”。
   
    可持续发展战略确定后，受到其代际公平理念的影响，环境基本法对环境权益主体的关注从当代人扩展到后代人。俄罗斯的《环境保护法》立法目的条款中规定的：“本联邦法确立环境保护领域国家政策的法律基础，以保证平衡地解决各项社会经济任务，保持良好的环境、生物多样性和自然资源，其目的是满足当代人和未来世世代代的需要……”。瑞典《环境法典》第1条所规定的：“法典的目的是推动可持续发展，以确保当代人和后代人有一个健康和健全的环境……”。有些国家甚至将主体范围扩大到全人类，如日本《环境基本法》立法目的条款中规定的“为造福全人类做出贡献”。
   
    （三）定位发展与环境的关系
   
    环境冲突反映了各种各样的矛盾，包括私人之间的矛盾，不同利益群体之间的矛盾，地区之间的矛盾，一个特定地区甚至一国经济社会发展与环境之间的矛盾。法律要解决环境问题，就必须建立机制解决以上矛盾，微观领域的矛盾冲突尚可以利用传统私法的现有机制解决，但是宏观领域的矛盾冲突需要国家建立新的法律机制来对付，而作为国家最高层次的环境立法——环境基本法就承担起这一使命。在立法目的条款上更为关注环境与发展的相互关系。
   
    最早的环境基本法之一，日本的《公害对策基本法》在第1条第1款明确该法的直接目的后，在第2款中接着规定：“关于前款所规定的保护国民健康和维护生活环境，是与经济健全发展相协调的。” [5](P21)但是这一条款倍受批判，人们认为它反映了工业优先的立法指导思想，就公害而言，人体健康与生活环境是很难分开的。即使环境污染对人体健康的危害还没有明显反映出来，但是潜在性的、积累性的影响还是存在的。有了这一条款的规定，企业界就可以以此为根据，减轻自己应当承担的责任。于是1970年，在修改《公害对策基本法》时，上述与经济健全发展相协调的条款被删除。 [6](P22)日本在其1993年《环境基本法》的立法目的中也没有出现与经济相协调的表述。有的学者认为日本这种立法目的变化，反映了环境优先观念的形成，但有矫枉过正之嫌。从一个极端走向另一个极端。 [7]本文认为“环境优先”的理念应当理解为当环境与经济社会发展发生严重矛盾时，优先考虑环境利益。这种思想并不是要求停止发展来保护环境，而是在保持良好环境质量的前提下求发展，因而不是走向一种极端，而是走向更为平衡的状态。韩国《环境基本法》立法目的条款也规定了：“在从事利用环境的行为时，应当对环境保持予以优先的考虑。” 2005年12月，中国国务院在《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中明确指出：“在环境容量有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区实行优化开发，坚持环境优先”，表明中国在某种程度上也开始适用“环境优先”的原则。在实践中，江苏等一些地区也明确提出在经济社会发展中实行环境优先的原则。
   
    但是更多的国家是从促进平衡地考虑环境与发展的各要素的角度来定位两者之间的关系。俄罗斯《环境保护法》规定：“本联邦法确立环境保护领域国家政策的法律基础，以保证平衡地解决各项社会经济任务，保持良好的环境、生物多样性和自然资源，其目的是满足当代人和未来世世代代的需要、加强环境保护领域的法律秩序和保障生态安全。” 加拿大1999年的《环境保护法》前言部分规定“鉴于加拿大政府寻求达到可持续发展，而这有赖于生态性有效利用自然的、社会的和经济的资源，以及政府和私人实体在做出决定时，认可将环境的、经济的和社会的因素综合予以考虑的必要性” [8](P283)。瑞典《环境法典》第1章第1条开宗明义地宣告：“法典的目的是推动可持续发展，以确保当代人和后代人有一个健康和健全的环境。这种发展是建立在承认自然值得保护的事实和我们改造及开发自然的权利必须与明智地管理自然资源的责任相结合的基础之上。”⑨以上立法精神反映了可持续发展战略的要求。
   
    （四）明确生态的固有价值和生物多样性的价值
   
    环境法以人为绝对中心的立法考虑在20世纪70年代后受到诸多批判，对人与自然关系重新进行审视及环境自身价值认识的提高使得环境法进一步强调对生态系统结构和功能的维护。美国、俄罗斯、瑞典、加拿大等环境基本法的立法目的都提到对生物多样性、生物圈价值、生态系统的保护。
   
    （五）明确环境公平和环境民主理念
   
    环境危机的也暴露了深刻的社会问题。人们认识到环境问题与社会公平、正义相关，解决环境问题需要建立环境公平、环境正义和环境民主的理念。一些国家环境基本法的立法目的也体现了这一要求，如南非《环境管理法》将“鉴于国家必须尊重、保护、推动和实现每一个人的社会、经济和环境权并努力满足先前弱势社区居民的基本需要；”“鉴于不公平地分配财富和资源，由此而导致的贫困是引起环境有害活动发生的重要原因之一；”“鉴于法律应该建立相应的程序和制度以帮助和推动公众参与环境管制；”列为立法目的的范围。加拿大《环境保护法》的立法目的多次强调对土著居民的特殊保护。
   
    （六）确定可持续发展战略
   
    20世纪90年代后制定或者修改的环境基本法都将其立法的最终目的定位为实现可持续发展。如加拿大《环境保护法》在宣言部分规定：“在此仅宣布，保护环境是加拿大人民福利的基础，本法的首要目的在于通过污染预防以有助于实现可持续发展。”可持续发展战略已成为迄今为止国际社会最广为接受的指导发展的总体战略，其理念正在全面深刻地影响着环境立法。
   
    三、环境基本法的工具性立法目的分析
   
    环境基本法的工具性立法目的，往往是提出国家通过制定该法在近期需要落实的、重要的、紧迫的任务。
   
    （一）确定国家基本环境政策
   
    环境危机已经对一国的国民健康和经济社会发展造成重大损害时，各国不得不重新制定、整合并提升其环境政策，而环境基本法成了各国宣布国家环境政策的最佳法律载体。所以美国《国家环境政策法》规定该法的目的之一是“宣示国家政策”。俄罗斯的《环境保护法》规定“本联邦法确立环境保护领域国家政策的法律基础”。日本的《公害对策基本法》规定；“本法是为了明确企业、国家和地方公共团体对防治公害的职责，确定基本的防治措施”。
   
    （二）建立环境保护协调和管理机制
   
    国家环境保护职能必须要有相应的机制来履行，协调和管理机制包括机构、职责、运行程序和手段等内容。许多国家的环境基本法立法目的包括建立国家级环境管理、协调机构、计划和框架等。如美国的《国家环境政策法》规定：“设立国家环境质量委员会”为立法目的之一；菲律宾的《环境法典》将建立国家环境保护委员会、制定综合的环境保护管理计划作为立法目的；南非的《环境管理法》立法目的中包括：“法律应该构建一个框架以将良好环境管理纳入所有的发展活动；法律应该推动国家机构对环境有影响的事务的决策的确定性；法律应该制定相关原则以指导影响环境职责的行使；法律应该确保国家机构执行指导其行使影响环境职责的原则法律应该建立相应的程序和制度以帮助和推动合作型管政府和政府间的关系”。
   
    （三）明确社会各方环境保护的责任
   
    环境危机导致国家环境保护职责的产生和企业、公民权利义务的再分配，环境基本法是明确国家、企业和社会组织、公民环境权利义务的主权法律形式。如日本的《环境基本法》第1条规定：“本法的目的，是通过制定环境保护的基本理念，明确国家、地方公共团体、企（事）业者及国民的责任和义务，……”。越南的《环境保护法》在立法目的中规定：“加强各级政府、国家机构、经济及社会组织、人民武装部队和每一个人保护环境的责任”。
   
    （四）确定环境保护原则
   
    一些国家，特别是英美法系的国家，往往会在立法目的条款中确定或者重申国家的环境保护基本原则。如加拿大《环境保护法》的前言部分规定立法的目的包括：“鉴于加拿大政府寻求达到可持续发展，而这有赖于生态性地有效利用自然的、社会的和经济的资源，以及政府和私人实体在做出所有决定时，认可将环境的、经济的和社会的因素综合予以考虑的必要性（可持续发展原则。笔者注）；鉴于加拿大政府承诺执行预防原则，一旦出现严重的危险或不可逆转的破坏，缺乏完全科学确定性，不得以延迟节省成本措施为理由来预防环境退化（预防原则，笔者注）；鉴于加拿大政府认可，加拿大境内的所有政府具有的权力使得他们能够保护环境，认可所有政府所面对的环境问题可以通过合作解决获益（合作原则，笔者注）；鉴于加拿大政府认可，与有毒物质、污染物质和废弃物质相关的使用者和生产者的责任，并且已经采用“污染者付费’’的原则（污染者付费原则）”。
   
    而有的国家的环境基本法，如南非《环境管理法》只规定立法目的之一是为环境管理和影响环境的决策制定原则。
   
    （五）推动公众参与
   
    如南非的《环境管理法》立法目的包括：“法律应该建立相应的程序和制度以帮助和推动公众参与环境管制；法律应该被国家实施以及法律应该帮助公民社会实施环境法。”
   
    三、中国环境基本法立法目的的重新设计
   
    中国1989年颁布的《环境保护法》是中国现行的环境基本法⑩。由于时代的变迁，该法已经暴露出严重的缺陷及不足，要求对其进行修改的呼声很高，而且学者们也提出了许多的意见。⑾
   
    该法对于立法目的是这样规定的：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”
   
    用现在的眼光来看，该规定存在缺陷是不可避免的。首先，对人们环境权益的界定过窄。立法目的只关注健康权一方面，没有涉及文化、精神和美学等方面的权益，然而后面这些权益已经成为当代中国社会所追求的重要权利，这些权利缺乏法律保护也是不争的事实；其次，对环境与发展的关系定位不当。立法目的要求环境保护为促进社会主义现代化建设服务，事实上会将环境保护放在服务于经济建设的位置，忽视了环境及环境保护对发展的基础性作用，是本末倒置；第三，对环境保护作为基本国策的考虑不足。中国政府于1983年将环境保护确立为一项基本国策，这一精神应该在环境基本法中明确及落实，但是现行法从立法目的到具体内容都没有反映出这一要求，对环境保护的重要性强调不够；第四，没有国际视野。环境问题早已超越国界，各国环境立法不能仅仅从本国利益出发，也要承担国际义务；第五，没有反映可持续发展战略的精神，也没能反映中国政府在解决环境问题上的新思想。
   
    在修改中国的《环境保护法》时，重新设计立法目的是首要任务，本文认为立法目的的设计要考虑以下几个要求：
   
    （一）与中国基本立法中关于立法目的条款的规定相适应
   
    立法目的条款是法律条文之一，从形式到内容，再到表述方式都应该符合中国立法习惯和一般规律。否则会显得突兀而难以得到立法机构的认同。中国基本立法的立法目的条款规定也一直在发展。以几部法律为例，如1986年颁布《民法通则》第1条规定：“为了保障公民、法人的合法的民事权益，正确调整民事关系，适应社会主义现代化建设事业发展的需要，根据宪法和我国实际情况，总结民事活动的实践经验，制定本法。” 2003年颁布的《行政许可法》第1条规定：“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。”2007年颁布的《物权法》第1条规定：“为了维护国家基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权，根据宪法，制定本法。”从内容上看，立法目的对公民的权利日益强调，对国家权力的规范和限制增加，对法律的具体功能和任务规定得越来越清楚。也就是说价值性立法目的在深化，工具性立法目的在加强，但是仍然高度抽象和概括，不会出现一些国家，特别是英美法系国家所采用的那种具体列举立法原因和目的的立法方式。
   
    （二）与国际立法的发展趋势相衔接
   
    中国修订环境基本法必须吸收国际的先进经验，反映国际社会已经普遍认同的理念和制度，如保护环境权，维护环境公平、环境正义，维护生态系统的固有价值、保护生物多样性，在发展中综合考虑经济、社会和环境等因素，实现可持续发展等。中国虽然是发展中国家，但是环境危机已经非常严重，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。⑿采取国际社会先进的环境保护理念和制度并不超前，关键是与中国实际情况相结合。中国于21世纪修订的环境基本法应该具有后发优势，并对世界环境立法做出一定的贡献。
   
    （三）适应中国环境保护的需要
   
    自从《环境保护法》颁布以来，中国的社会经济形势发生了巨大的变化，首先是经济体制由计划经济向市场经济转变；其次是加入WTO，更加与世界接轨；第三是可持续发展战略的确立；第四是行政体制改革深化，公民社会的作用日益加强。这些变革都对环境保护产生深刻影响。而国家的环境保护政策也发生了重大变化，提出了科学发展观、建立和谐社会、建立资源节约型、环境友好型社会等新思想。对环境保护、人与自然的关系、环境与发展的关系进行了重新定位。环境基本法必须反映这些新变化。
   
    （四）充分发挥立法目的条款的作用
   
    立法目的条款是整部法律最浓缩的精华部分之一。它不仅阐明了立法的价值、理念和任务。而且在法律条款不明确时，起到指导法律解释的作用，当法律条文存在空白或者有缺陷时，起到弥补缺陷、填补空白的作用。对于环境基本法而言，它还要指导其它单行法的制定，所以环境基本法的立法目的一定有具有明确的指导性、包容性和前瞻性。
   
    综上所述，本文提议在修改我国的《环境保护法》时，将立法目的条款改为：“为了保护和改善环境，维持良好的环境质量，保护公民的环境权益，明确和加强各级政府、企业、社会组织和公民个人的环境保护责任，促进经济、社会、环境全面协调、可持续发展，构建人与自然相和谐的社会，根据宪法，制定本法。”

【作者简介】
李挚萍，女，广东茂名市人，中山大学法学院教授，研究方向：环境资源法。

【注释】

基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地武汉大学环境法研究所重大项目—“环境基本法比较研究”（2007JJD810161）。
① 目前有资料可查的最早的环境基本法是1967年的日本的《公害对策基本法》和保加利亚的《自然保护法》，此外产生于20世纪60年代的环境基本法还有1969年美国的《国家环境政策法》和瑞典的《环境保护法》。见金瑞林主编：《环境与资源保护法学》，北京大学出版社1999年出版。第50页。
②菲律宾的《环境法典》虽然用了法典之名，但并没有法典之实，其内容特定，只包含了环境保护的一些重要内容，除了该法外，菲律宾还有许多单行的环境立法。因此，本文认为该法属于一部环境基本法。
③本文所引用的越南《环境保护法》的法律文本是越南政府公布的官方英文翻译版本，载于//coombs.anu.edu.au/~vern/luat/english/Law-envir-protect.txt，下载时间为2008年3月29日。
④ See Preamble of South Africa National Environmental Management Act 107 of 1998.
⑤ 42 U.S.C.A. §§ 4321.
⑥ 宫本忠著：《进化的环境条例》（日文版），高文堂出版社1996年出版，第62-64页。转引进汪劲著：《环境法律的理念与价值追求—环境立法目的论》，法律出版社2000年出版，第296-297页。
⑦ 42 U.S.C.A. §§ 4331.
⑧ 如美国联邦最高法院1972年判决的塞拉俱乐部诉美国内务部长莫顿案（Sierra Club v. Monton, 405 U.S. 720(1972)）中认为：“美学和环境方面的福利，就像优裕的经济生活一样，是我们社会生活质量的重要组成部分，许多人而不是少数人享有特定环境利益的事实并不降低通过司法程序实施法律保护的必要性。”转引自汪劲等编译：《环境正义：丧钟为谁而鸣—美国联邦法院环境诉讼经典判例选》，北京大学出版社2006年出版，第56页。
⑨ Section 1 of Chapter 1 of Sweden Environmental Code.
⑩ 金瑞林教授认为1989年《环境保护法》是我国的环境保护基本法，见金瑞林主编：《环境法学》，北京大学出版社2004年出版，第45页。周珂教授在其所著的《环境法》（中国人民大学出版社2000年出版第24页），吕忠梅教授在其所著的《环境法学》（法律出版社2004年出版第52页）也持上述观点。但是也有的学者认为从立法法角度来看，该法只是一部法律，位阶太低，而且没有成为各项环境单行立法的依据。见唐荣智、钱水娟：《海峡两岸环境基本法模式与原则比较研究》，《太平洋学报》2007年第11期。
⑾ 见王树义主编：《可持续发展与中国环境法治--《中华人民共和国环境保护法》修改专题研究》，科学出版社2005年7月出版。还有《中国环境资源法学研究会2007年年会论文集》。
⑿ 见国务院2005年颁布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。

  【参考文献】
[1] 金瑞林.环境法学[M]. 北京: 北京大学出版社, 1990.
[2] 丛选功. 外国环境保护法[M]. 北京: 中国政法大学出版社, 1989.
[3] 赵国青. 外国环境法选编[M]第一辑（下册）. 北京: 中国政法大学出版社, 2000.
[4] [日]大木雅夫著. 范愉译. 比较法[M]. 北京: 法律出版社, 2006.
[5] 丛选功. 外国环境保护法[M]. 北京: 中国政法大学出版社, 1989.
[6] 同上.
[7] 王曦, 陈维春. 浅论环境基本法的立法目的[J]. 华东政法学院学报, 2004,(5).
[8] 赵国青. 外国环境法选编[M]第一辑（上册）. 北京: 中国政法大学出版社, 2000.