农村环境保护的经济分析

【正文】
    1992年，联合国环境与发展会议通过的《里约宣言》与《21世纪议程》，这两个文本均对环境保护中的经济方法进行了强调。如《里约宣言》指出：“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促进环境成本内部化和利用经济手段，并且适当地照顾到公众利益，而不歪曲国际贸易和投资”；《21世纪议程》也指出：“需要作出适当努力，更有效和更广泛地使用经济手段”，“各国政府应考虑逐步积累经济手段和市场机制的经验……以建立经济手段、直接管制手段和自愿手段的有效组合”。在这两个国际文本的指导下，各国纷纷将经济政策、经济手段、市场机制置于环境保护法之中，于是出现了环境法的“经济化”趋势。我国环境法中的经济政策、经济手段和市场机制在解决城市环境污染治理、资源利用和保护方面发挥了极大的功能作用。农村环境资源有效利用与保护方面的法制建设正处建构之中，必须对农村环境问题的经济理论和农村环境保护的经济途径加以基本的认知。
   
    一、农村环境的经济解读
   
    （一）作为外部性的农村环境问题
   
    从经济分析的角度看，农村环境问题主要是一个经济问题，企业的环境破坏活动在很大程度上由企业的经济利益或利润所决定。经济活动的外部性是指被排除在市场作用机制之外的经济活动的副产品或副作用。也就是说，外在性一般发生在一个经济人或一个公司利益的获得是通过他人承担必要的成本的情况。例如，假设一条河的沿岸存在两个不同的利益主体，一个位于上游并且从事钢铁的生产而将污水排入河中，另一个位于河的下游以河水为生活用水。在没有行为矫正机制时，钢铁企业不会把污染后的河流治理成本当作生产成本。
   
    经济活动的外部性分为外部经济性和外部不经济性两个方面。外部经济性又称为正面的、积极的或有益的外部性。外部不经济性，又称为负面的、消极的、有害的外部性。前者如私人购买的美丽住宅就为人们提供了赏心悦目的居住环境；后者如农民在耕作过程中过度农药、化肥而生产出不符合绿色食品标准或者使农地过度适用而带来的肥力下降。另外一种外部性是金钱外部性。一般来说，金钱外部性是由市场缺少某种资源的供给所引起过高的价格而造成，比如政府搬迁到另外的地方而使该地的房价或者房租价格提高。农村环境污染不是通过高价格来传递的，因而它不是金钱外部性的例子。
   
    在农村环境污染中，外部性是指人的经济活动对他人、对农村环境造成了影响而又未将这些影响计入经济活动主体的成本与价格之中。外部不经济性是使经济主体忽视环境保护，即不愿意在环境保护方面投资的内在原因。能获得利益而不用承担任何负担，这是理性的经济人在现有法律制度框架下所追求的最高目标。此外，农村环境作为一种公共物品，其提供是需要付出成本的，某一经济活动主体造成了环境的破坏和污染，却需要其他的经济活动主体对由他破坏和污染的环境进行修复而付出代价，除非有强制的法律制度要求这样或者其他经济活动主体的道德高尚以致情愿做出此行为。即使我们的立法机关设计出了这样的法律制度，其也是和市场经济的内在要求相悖的，不会产生市场经济所要求的效益或者立法者所期待的应有效果。因此，包括资源开发和利用在内的经济活动的外部经济性，是造成环境污染和环境破坏的基本原因；市场上缺乏将外在成本内在化或者有悖于市场经济本质的法律制度则是农村环境问题产生的制度根源。
   
    在经济学中，有外部性一语十分相似的概念是“公有地的悲剧”（“公地的悲剧”、“公有性的悲剧”）。哈丁曾用开放的牧场来描述“公有地的悲剧”。在一个向所有牧民开放的牧场，牧地或草场是公有的，在草场的畜群是私有的，实际上草场对牲畜的承载力是有限的，每个牧民都力求使自己个人的眼前利益最大化。于是，从牧民的角度看，他所考虑的是如何扩大自己的畜群以增加自己的收入而不会考虑整个草场的承受力和牲畜增加对它的破坏和退化，每个牧民会无限度地增加自己的牲畜头数，而从草场情况看，每承受一头牲畜都会给牧场带来一定的损害，这种损害由全体牧民承担。由此导致的结果必然是，牧群规模越来越大，草场的损害和退化也就越来越严重，最后，所有的牧民不得不从草场撤出，这就是著名的“公有地的悲剧”。这一现象在农村很普遍，每家农户对于集体的土地、林木、河流等自然资源，只注重开发、利用，而不愿花财力、物力、人力加以保护。如果我们将“公有地的悲剧”开展到整个环境保护领域，大气环境向所有排放污染物的企业开放，则会产生如下情形：大气中污染物越来越多，大气环境的污染和退化越来越厉害，最终导致大气环境质量差得使人无法生活和生产，全体居民不得不从撤出某地或花大量金钱专门治理大气污染。这就是“公有环境污染的悲剧”。
   
    从外部性理论和与之相应的“公有环境污染的悲剧”概念可知，农村环境问题的原因在于，农村“公共财产资源”或无主资源在法律上无从清楚划分其归属，或者在法律上界定这些资源归属的成本高不可测，或者立法机关制定的法律制度根本没有对这些资源的产权归属作出规定。
   
    （二）可持续发展中的农村环境问题
   
    可持续发展是任何环境资源开发、利用和保护所要考虑的因素，它必须是效率和公平的有效结合体。
   
    可持续发展涉及到的是一个代际之间的资源有效分配问题。关于代际之间的公平问题的解决，罗尔斯提出这样的理论：让每个人都处在同样的“无知之幕下”（所有人对自己的资源禀赋、社会地位、资源占有等情况一无所知），人们会制定统治社会的契约条款，并表示自己的所有行为愿受这一社会契约条款的约束。这一原理运用到环境保护之中，如果人不知自己何时会出生，是归属于当代人还是后代人，那么大家在制定资源分配方案的时候，每个人所提交的并最终选择的方案肯定是既不会对环境资源进行过度的开采也不会对环境资源加以积极、主动的保护。如果将社会所选择的这种规则上升为法律制度，那么此规则就是法律上的可持续发展规则。同时，可持续发展还涉及到对环境资源的利用效率问题。对环境资源利用效率问题的解决与环境资源利用的自由度是分不开的。可持续发展规则表明，如果后代人能取得当代人同样多的福利，在不影响后代人对环境资源的权利时，当代人有最大的自由对环境资源进行开采和利用的权利。但是，如果当代的福利取得是以降低后代的福利水平作为条件，或者当代人为了获得既定的福利而环境污染、资源枯竭的问题留给后代人，那么这些行为都违反可持续发展规则，均应受到法律责任的追究。
   
    从经济学角度看，环境资源的可持续发展分为有弱的可持续发展、强的可持续发展和最终的可持续发展。弱的可持续发展，指当代人只能使用应属于当代人的环境资源而不能过量后代人的环境资源量没有维持在同一个水平上。比如我们对于环境与自然资源的可持续利用，就是不能使环境的负荷达致极点及用完所有的自然资源，而应使环境和自然资源的总资本存量不变。弱的可持续发展在自然资源存在可替代性的前提下是可以得到维持的，但是，自然资源的可替代性是很少见的，如可耗竭性自然资源一旦被消耗或者被破坏就不可能被替代，因此弱可持续性在解释农村甚至整个环境资源保护时就出现可了不可周延性。此时，必须坚守强的可持续发展，即保持自然资源的存量价值。与强、弱的可持续发展相比，最终的可持续发展更加有利于农村甚至整个环境资源的保护，因为它强调对单个类别自然资源的实际流量的保护而对其进行合理开发、利用。这种视角为农村环境保护的法律制度建设提供了方向。
   
    （三）作为公共物品的农村环境问题
   
    一些常见的环境资源都是公共物品，如乡村风景、新鲜空气、洁净而安全的水、茂密的树林以及生态的多样性。
   
    环境资源系统体现了公共物品属性——共享性、非选择性；非排他性、搭便车、公共供给。 [1]农村环境资源系统完全具备公共物品的属性。农村环境资源的共享性是指两个以上人能同时利用而满足各自的需要。农村环境资源系统的非选择性是指农村环境资源没有其他的可替代品，或者选择其他的替代品的成本非常高昂而不可期。比如，如果不对农村环境生态系统加以保护的话，则过几年会出现即使存在高支付意愿而“农家乐”不再的状况。农村环境资源系统的非排他性是指环境资源系统要排除他人使用在方法上既不可能，在成本上也不值得。比如，某些人为防止空气污染而付出了代价，也不可能把那些没有为此付钱的人排除在呼吸清洁空气的利益之外。农村环境资源系统的使用不能限定在对它的生产作出贡献的人，而那些对它的生产没有作出贡献的人也是可以使用的，这就是“搭便车”现象。不需投资便可以随便享受，使得农村环境资源公共品的供给和融资很难通过私人生产者或投资者得到保证，同时，随时享受而不需要付出任何代价刺激着搭便车者对农村环境资源系统物品的过量过度使用（城市人可以无需购买门票而任意地到农村去享受农村环境带来的各种好处，在享受的同时将城市的垃圾转移至农村），最后的结果是使整个环境系统的供给能力接近枯竭。
   
    由个人来提供农村环境资源公共物品只会带来低效率，因为公共物品消费的不可分性和非排他性，消费者就能坐享其成地从别人支付的物品中获利，这在社会上就会提供一种“不劳而获”的激励。如果此种激励一旦产生“示范效应”，那么就会导致无法实现农村环境资源系统的有效供给，继而会出现供不应求。再者，如果农村环境资源系统能有效地由私人来提供，那必须现通过法律制度将农村环境资源系统的产权界定给提供者，然后由消费者基于他们对农村环境资源系统的不同偏好给出不同的价格构成定价系统，然而农村环境资源系统的公共物品属性决定了这样的定价机制无法起作用。这些分析都表明，公共物品的市场供给途径是行不通的。这为政府单位，非营利性的机构如环保NGO、环保委员会，或农民协会参与农村环境公共物品的供给提供了可能。如在1950年由生态联合会发展起来的具有民间性质的自然保护委员会就在建立自然保护区方面做出了很大的贡献。
   
    二、农村环境保护的经济途径
   
    对农村环境问题进行经济角度的认知，为从经济角度寻求农村环境的保护路径提供了指南，经济政策、经济手段及市场机制必须引入进农村环境法律治理。我们将从政府和私人角度对农村环境保护的经济政策、经济手段及市场机制加以分析。
   
    （一）政府方式
   
    强制性内部化就是指依靠政府命令和法律的引入与实行来促进外部性问题的内部化过程。在这个过程中，正式的制度安排被认为是重要和必要的手段。 [2]我们把农村环境保护的政府方式归纳到强制性内部化范畴之内。
   
    1．直接管制
   
    几乎所有的污染物和其他影响健康及安全的外部效应，政府均应依靠直接的管制加以控制。环境管制的主要方式有：污染排放量控制，污染物有毒含量标准控制，排放达标的设备监控。管制有社会管制和经济管制之分，对污染物和环境的管制则是一种社会管制。
   
    在“命令-控制”型管制下，管制者只需给出控污技术、污染总量和建厂选址的详细规定，厂商必须严格执行。此管制框架将各方主体之间的可能博弈排斥在外。假设管制者的各种标准是非常合理的，那么可能达到有效率的最佳污染水平。但是，这仅仅是一种美好的设想，其实政府直接管制受到了诸多方面的质疑和非议。比如，这些标准在宏观上忽视了区域和产业纳污能力差异，在微观上也忽视了不同主体之间处理污染能力和均衡污染成本的差异，污染处理能力强且生产成本低的主体将没有任何激励去更多地减少污染。如有效率的控污水平的确定有赖于对边际成本和边际收益的比较，但污染控制的决策经常在做这种比较之前就做出了。再如，“排放达标的设备监控”，需要环保部门对该产业的科技信息保持无限理性，但是实际上政府的环保部门往往表现出有限的理性，这样企业就有机会在保有原有的控污设备的前提下继续污染环境而不必负担污染治理成本。总之，通过政府的控污令、关闭令等直接管制来保证经济效率在理论上可行，但现实中的诸多“政府失灵”却使它失去了可能性。所以，在信息充分、本－益分析、克服“政府失灵”的条件下，政府管制一般是有效率的选择。
   
    2．环境税
   
    在二十世纪初，庇古就对环境治理的经济方法进行了分析。他认为，排污者的生产成本与社会成本就存在一个差异即外部成本，公式为“外部成本=社会成本－私人成本”。这种差异无法通过交易合同（市场）消除。只有通过税收（税额即其污染行为造成的损失额），才能使当事人在生产或消费时将与因其污染行为而造成的损失额相等的税款视为行为成本结构而调整行为水平。后来福利经济学家提出了资源优化配置的次优准则，即在补偿受害者的福利损失后行为人的福利仍然得到了改善，那这种资源配置方案便是有效率的。要使企业排污的外部性内在化，就需要对排污征税，以实现资源优化配置的效率状态。此外，此方式只要政府确定污染物所产生的损害而无需考虑如何防治和治理污染而节省了政府的成本。
   
    环境税可分为环境消费税、资源生态税和污染控制税。环境消费税通过对破坏环境的商品或服务加重课税，对有利于促进环境保护的商品或服务减轻课税的措施来达到保护环境、控制污染的目的。资源生态税是指对从事环境开发、利用行为，就其自然资源的可再生性、开发条件的差异而形成级差收入征收的一种税，旨在对资源价格起矫正作用。污染控制税种类较多，如德国的“废水税”、法国的“水污染税”、荷兰的垃圾税、日本的绿色税收等。在农村环境保护中，资源生态税和污染控制税必须强制推行，而环境消费税则更多要利用其减、免等税收优惠政策。
   
    3．发放许可证
   
    拍卖可交易转让的排放许可证、狩猎许可证、采伐许可证、开采许可证以及配额，并允许它们在所需主体之间按照市场价格在法律既定的规则下进行流转。这些融政府管制和市场机制的办法应该在农村环境保护中得到广泛的运用。例如，政府通过这种办法确定污染水平并将排放额度有偿地在乡镇企业间进行分配，而不是告诉乡镇企业必须为每吨污染交纳多少税额或费用，并允许乡镇企业自己选择污染水平。这一方法可以用实例进行演绎：假设一条河的污染物容量为400吨，沿岸有两家厂家A、B生产不同的产品，政府配给每个企业的排放量为200吨。现在A厂的产品销售非常好，它就会产生增加产量的需要，但是增加产量肯定会增加污染排放量超过200吨，而B厂的情况正好相反，产品滞销，正想抑制产量，有100吨的污染物排放指标剩余。此时A、B两厂就可以进行自由的协谈，就100吨的污染物排放量进行交易，只要双方自己是有利可图的，那么污染物的排放量仍然是400吨。于是“排放权市场自动地产生效率的排放形态”。
   
    （二）私人方式
   
    诱导式内部化指的是对现有外部性问题的改进，或者是新的防范措施的创造，它是由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导组织或实行的。 [3]在农村，对于绿色或有机食品标志、农村生产及生活废物的综合利用、农村经济结构及种养结构的调整等等都可以采用诱导式内部化方式。
   
    1．产权交易
   
    根据科斯的观点，外部性的法律本质是主体的权利和义务不对称；市场失灵的法律本质是产权界定不明确即所有权、财产权失灵，如“公有地的悲剧”。外部性和市场失灵的克服，一般并不需要以税收、补贴、公共措施等形式存在的政府政策来改变这种权利，只要存在财产权就足够了。这种原理运用于环境问题上所形成的理论主张和相关观点我们称之为“环境保护的市场主义”。“环境保护的市场主义”认为，环境保护的核心是建立一套界定清晰、完善的包括环境权，排污权及其转让权，水和土地所有权、使用权、转让权等在内的自然资源产权制度。
   
    产权作用的过程可表述为:确立产权→导致市场交易→形成价格→产生规模经济→诱发技术创新→引导生产消费→扩大资源基础存量→缓解资源稀缺压力。一种有效的产权制度意味着人们经济行为的合理化：人们对资源的相互行为具有稳定的预期，资源得到有效配置和合理使用，与资源使用有关的交易成本，包括谈判、建立和执行契约、解决冲突的成本得以降低，有效地克服经济活动中的外部性影响。 [4]
   
    在农村环境产权得到界定的前提下，农民的环境权利是可以得到很好保护的。例如，渭南市某村有三个煤矿，煤矿建设伊始就给了一些农户相应的资金以补偿他们被占土地的损失，到了产煤的旺期，拉煤车不分昼夜的运作，使该村通往镇上的道路开始破裂，严重影响村民交通；矿里抽出的污水流经村庄，污染了土地和树木；离矿区近的农户房屋由于煤矿的地下作业已有裂缝。矛盾爆发了，该村村民挖断了矿区经过村庄通往镇上的道路，并扬言如果矿主不做出相应的补偿还要组织村民封井。在多次交涉谈判后，矿主答应每年按70元/吨的价格给每户供应两吨煤(当时的市场价为400元/吨)，煤矿优先使用本村的劳力，并且免费翻修村小学和村里通向镇上的公路。 [5]双方能达成协议，根本原因在于环境产权得到了明确的界定，该村村民认为道路畅通、平坦的交通及村庄里的土地树木等自然环境是他们所享有的，并且从法律上来说也是他们的。
   
    2．责任条款
   
    此种方法是依靠责任法的司法途径，或归于民事侵权一类的问题，而不是政府管制。相关责任法规定，外部性的制造者有法律责任向受害人进行赔偿。一个完备的责任系统的限制外部性的原理是这样的：假如某厂商造成了100元的外部危害，受害者可以通过诉讼程序得到等于或大于100元的损失赔偿，厂商的这种赔偿金额就产生了很强的激励——厂商将想方设法地将污染减少到有效率的水平。
   
    由此可见，责任条款的实质是将产品非市场化的成本内部化。但是责任条款作用的发挥需要高昂的诉讼成本，并且环境资源的产权界定并不是分充分的，这使得受害方很难或根本无法起诉。

【作者简介】
基金项目：教育部人文社科基金项目（项目批准号：08JA710030）；中国地质大学（武汉）优秀青年教师项目（项目批准号：CUGQNW0812）。

【参考文献】
[1] 王蓉.中国环境法律制度的经济学分析[M].北京:法律出版社,2003.
[2] 佚名.农业外部性问题思考[OE/BL].http：//www.rz.gov.cn/qysw/swzx/20040825082759.htm.
[3] 佚名.农业外部性问题思考[OE/BL].http：//www.rz.gov.cn/qysw/swzx/20040825082759.htm.
[4] 蓝虹.外部性问题、产权明晰与环境保护[J].经济问题,2004,(2).
[5] 朱玉春,赵晏.农村环境产权重构及其交易初探[J].农村经济,2008,(9).