环境法庭设置可行性和必要性初探

【正文】
    继贵阳市在中级法院设立环境保护审判庭和基层法院设立环境法庭后，今年5月6日，受太湖蓝藻事件催发，无锡市中级人民法院亦设立了环境保护审判庭，并在辖区内五个基层法院成立了环境保护合议庭，负责审理辖区内涉及环境保护的民事、行政和刑事案件。此后有关环境保护审判庭设立的提案和议案也不断现诸报端，面对环境形势日益严峻的中国，环境保护审判庭除了被认为能较好应对环境案件的特点，被赋予了解决环境案件纠纷，实现人与自然和谐发展特别的期望。只是，在司法实践中，环境法庭的设立是否具有可行性和必要性？其能否满足学者和公众对它的期望？设立后的环境法庭的受案范围、原告资格、诉讼程序等一系列亟待解决的问题，也接踵而来。
   
    本文主要从环境法庭设置的可行性和必要性角度分析，认为我国现阶段可以在中级人民法院内设置环境审判庭，同时，应明确环境法庭的受案范围，规定环境公益诉讼的原告主体资格，实现司法公正。
   
    一、设置环境法庭的可行性分析 （一）设置环境法庭的法律依据分析
    有学者认为，由于环境案件具有技术性强、专业性要求高，处理难度大等特点，使得目前仅靠环保部门处理日益增多的环境案件存在许多弊端，不能更有效地执行国家的环境保护法律、法规，阻碍了法制手段在环境保护中的作用。因此，除了要进一步加强环境行政执法外，还需在各级人民法院设立新的审判机构——环境法庭，发挥司法机关在实施环境法、保护环境中的重要作用。 [2]
   
    笔者以为环境法庭的设立在我国是有法律依据。第一，在法律架构上，我国人民法院已经被宪法和法律赋予了司法审查权。《宪法》规定了我国法院为唯一的国家审判机关，国际要维护社会主义法制的统一；第二，设置环境法庭审理专门案件是我国司法制度明确规定的。根据我国宪法第一百二十四条的规定：中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。同时，《人民法院组织法》第二十三条第二款之规定，“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭”。据此，环境法庭作为顺应形势发展而产生的新的一种审判法庭，只要条件成熟，全国人大进一步通过立法设立环境法庭，并不是十分困难的事。
   
    （二）设立环境法庭的实践依据
   
    成立专门的环境法庭，并非是理论学界的空想。据学者不完全统计，国外如澳大利亚、南非、美国（部分州）、孟加拉国、科威特、瑞典等国家均设置相应的环境法庭，专司环境污染的案件。如瑞典在1969年出台第一部环境法之后，随即成立了环境法庭，以快速有效地处罚环境破坏犯罪行为。韩国设有专门针对环境保护的特别司法警察，在检察官的指挥下，可以对任何有关环境破坏的线索展开调查。美国在环境的司法保护方面更是不遗余力，上世纪八十年代，美国国会通过法律授予环保局以全面、永久的法律调查执行权。同时南非、巴基斯坦近几年也开始设置环境法庭 [3]……由此不难看出，通过司法手段保护环境，是国际社会的一个潮流。
   
    在我国近年来，全国各地人民法院和环保部门以不同的方式结合起来工作，形成了不同形式的环境法庭，如2004年，为有效解决环境纠纷，在大连市沙河口区成立了环保巡回法庭，主要针对的是环境行政执法问题，为我国设立环境法庭提供了宝贵经验。在2007年11月20日，贵阳市中级人民法院成立环境保护审判庭，并成立清镇市人民法院环境保护厅，专门审理环境违法案件，不能不说是一次与国际接轨的做法。
   
    同时，我们也要看到，近十年来我国环境法研究十分活跃，在环境基础理论和应用法学等各个领域都进行了不同深度的研究，积累了大批的先进性成果，高校也注重培养环境法学人才，这些对环境法庭的构建提供了理论支撑和人员支持。
   
    二、设立环境法庭的必要性分析
    学者们在分析当前环境纠纷案件处理的存在缺陷的同时，提出了效仿军事法院或海事法院的做法，构建一个独立的环境法庭，来解决目前环境案件审判存在专业性不足等缺陷。具体而言，有如下几点理由：
   
    （一）设立环境法庭是司法专业化的体现，是法治社会的必然要求
   
    通过司法专业化，实现法律的统一适用是当前我国法院改革的方向，也是现代司法的基本价值追求。随着社会分工，特别是市场经济条件下高度分工的发展，法律机构会发生一种趋势性的变化，即法律的专门化……出现了法律机构具体设置的专门化。” [4]而正是通过该项活动及法律内在的理性力量，让君主将司法权力交给法学家群体，从而实现司法权与行政权的分离，保证司法独立，推动法治进程。
   
    四十多年来，我国法院一直在朝这个方向发展。从原先只有刑庭和民庭，到现在的经济审判庭，行政审判庭，管审判监督的刑二庭和告诉申诉庭，管经济犯罪审判的刑三庭，同时随着市场经济环境下新类型案件的增多，不少沿海发达地区法院又相继设立了知识产权审判庭、房地产审判庭……这些无不在说明，随着社会法治的进一步推进，设立专门法院审理是大势所趋。
   
    笔者认为，所谓司法专业化就是把本来属于普通法院管辖范围（主要是事务范围）提取出来，交给特设的法院或法庭管辖。有学者认为，司法的专门化一般有两种方式：一是专门法院，设立独立的专门法院，可以培养精深的法律专家，提高审判的速度与质量，例如我国的军事法院、铁路法院。二是专门法庭，比如在一个有全面管辖权的法院设置专业法庭，对特殊的部门提出专门的要求，则可以提高司法设施和司法辅助人员的工作效率。 [5]
   
    正如我国在法院内分设民庭、刑庭、行政庭等，目的就是在于实现案件的集中管辖，通过“类似的案件类似处理”方式，实现司法专业化，同时最大程度地保证了法律适用的统一性，在一定程度上节约司法资源，提高了审判效率，实现法官专业化和职业化。故，环境法庭的建立，从某种意义上正是该要求的体现。
   
    （二）设置环境法庭是环境问题的现实需要
   
    由于环境纠纷的复杂性、环境问题的不确定性以及涉及面之广,决定了在审判过程中对专业性人才的渴求，而现实中由于缺乏环境诉讼人才，使得法院在处理环境案子时在法律专业知识和法律技术上遇到巨大的困难。由此产生的后果就是诉讼的久拖不决,合法权利得不到保障。中国政法大学环境法学教授王灿发如此说:“一个环境官司一打往往就是几年,而且还不一定有结果,即使有结果受害者也大多不满意。”法官必须在环境案子上处理专家们对案子的证词以达到断案的要求,往往顾此失彼。不研究司法的“供需问题”,就无法知己知彼,进行有的放矢的司法改革,使法律效果和社会效果相统一。因此如果环境纠纷被认为极其复杂,那么最好的解决方式就是建立一个由专家组成的环境法庭。 [6]
   
    三、设置环境法庭亟待解决的问题
    笔者以为，设置环境法庭可以推动中国法治进程的进一步发展，并解决现实中亟待解决的环境纠纷的归属问题。但是我们也要看到，环境法庭要发挥理想的效果，还必须有配套的法律环境和法律制度，从当前来讲，有受案范围、诉讼主体、管辖法院级别等问题急需解决。因此，笔者以为关于建立环境法庭这个问题，必须在慎重、认真、深入研究的基础上进行探讨。设置环境法庭的必要性，可行性都需要认真探讨，环境法庭的定位也需要深入研究。笔者在参考学者的观点下，提出自己的看法，具体论证如下：
   
    （一）设置环境法庭需坚持的原则
   
    1．保证受诉法院能够独立行使审判权，进行公正裁判
   
    人民法院依法独立行使审判权是宪法规定的一项基本原则，贯彻这一原则，对于实施依法治国方略，实现司法公正和保证办案质量都具有深远的意义。在构建环境法庭的过程中，笔者以为，保证受诉法院能够排除行政非法干预，独立审判，实现司法公正，应是设置环境法庭时首先需要遵守的原则。“人民法院依法独立行使审判权是指，人民法院在审判案件时，遵循以事实为依据，以法律为准绳的原则，只服从法律而不服从权势，也不服从其他机关、社会组织或个人对处理案件的指示或命令。” [7]保证人民法院能够独立审判，实现公正审判，不仅仅是要考虑到行政机关是否会对人民法院行使审判权实施干扰，也要考虑到法官的素质，能否真正实现依法独立审判。
   
    2．便于当事人进行诉讼，保证原告起诉权的实现
   
    便于当事人进行诉讼，实质上是便于当事人尤其是原告依法行使诉权，方便其参加诉讼活动，维护环境权益。因此，在环境诉讼过程中，最大程度地保证当事人诉权的实现，也是设置环境法庭应注意的基本原则。受诉法院行使审判权，应当以有利于当事人行使诉权为出发点，为当事人起诉、应诉提供方便，避免当事人因涉及诉讼造成过重的负担，浪费人力、物力，影响正常工作和生活。在环境公益诉讼中，便利不是简单成本与距离的相加，而是是一个综合性的内涵，既有空间因素，也包含时间因素。
   
    笔者以为在确定管辖法院时，可考虑到在中级人民法院内设置环境法庭。主要基于两个方面的考虑。首先，在中级人民法院一级设置环境法庭，可解决学者所谓的案源过少，造成司法成本浪费问题，同时，随着交通的便利，在中级人民法院内设置环境法庭相对而言方便当事人行使诉权。
   
    3．合理分配，适当负担原则
   
    法的任务和职能就是“通过调整关系和安排行为的各种方式，使其在最小的阻碍和浪费的情况下给予整个利益方案以最大的效率。” [8]据此，笔者认为在确定环境法庭设置后，就如何明确环境法庭的受案范围时，因遵循各审判庭合理分配，适当负担原则。即要合理、充分考虑各审判庭之间的合理分工，不致使案件过分集中在少数审判庭，进而使这些法院负担过重，或者某些审判庭受案范围过于狭窄，导致司法资源的严重浪费。贯彻这一原则，并不是单单从平衡案件数量的角度出发，还要综合考虑环境法庭审判人员的审判能力及综合素质，做到审判队伍专门化，法官专业化，形成一支精干、高效、权威的审判机构，真正成为市场经济环境下处理环境权益纠纷，实现人与自然和谐发展的公正的裁判者。
   
    （二）受案范围
   
    如前所述，设置环境法庭首先要解决的就是受案范围这一问题，笔者以为在确定受案范围的过程中，应遵循各审判庭合理分配、适当负担原则。明确环境法庭的受案范围，而不应任意扩大。
   
    在这里就涉及到受案范围的标准判断问题，即在司法操作层面，具体什么类型的案件应该由环境法庭审判，即，在司法实践中，是否所有与环境有关的问题都应该由环境法庭加以审判呢？笔者不以为然。随着社会的发展，环境污染现象日益渗透到我们的日常生活，如果将一般环境侵权，都归咎于环境法庭审理，势必会使环境法庭的触角伸得过长，可能会涉及到民事审判庭、行政审判庭甚至是刑事审判庭的受案范围，这必然导致了法院内部的斗争，最终不利于环境纠纷的解决。
   
    因此，笔者认为，应该将环境法庭的受案范围严格限制在“侵犯环境权”这一范围内，而不能剥夺民事审判庭管辖“环境侵权”的案件，交由环境法庭管辖。
   
    当然，在污染事件中，我们发现，侵犯环境权的案件，可能会导致公民私权利（人身权和财产权）的侵害，那么是否需要严格加以区分，进行分案处理呢？笔者认为，从解决司法成本角度来看，无需区分，可以以附带诉讼的方式加以处理。而具体设置可以参见我国目前已经成熟的“刑事附带民事诉讼”这一程序。
   
    （三）设置级别
   
    对于环境法庭的设置级别问题，学界主要有两种观点，有学者认为，应该全国法院系统统一设置；也有学者认为应加以区别对待，即经济欠发达地方可以不用设立环境法庭，而环境污染现象严重的区域可以考虑设立环境法庭。
   
    笔者以为，应该在全国的中级法院设立环境法庭。主要有如下方面的考虑：
   
    首先，环境污染最根源的原因是贫困。在我国，经济发展的区域差异较大，环境问题的发生也有着明显的地域化特征。相比之下，有的区域可能每年发生大量的环境纠纷，而有的地方，由于经济条件及民族文化传统的限制，可能在很长时间内，都少有关环境纠纷之诉的产生。那么出于节约司法成本角度考虑，并遵循前述的“便于当事人诉讼原则”，应该在中级法院下设立环境法庭，不致于出现当事人要花成倍于诉讼费用的其他费用的情况，便于当事人诉权的实现。
   
    其次，司法不独立的现象在各级法院均有体现，但在基层法院最为突出，在审理案件时，基层法院往往较多考虑“后顾之忧”，影响审判的公正和司法独立，地方政府更容易以“地方经济发展需要”等借口对法院施压，导致立案难、审判难、执行难。而中级人民法院相对来说，法官素质更高，同时经济独立性更好，能够实现公正、独立审判。
   
    第三，从法院的内部组织体系来看，不同级别法院的主要任务、职责范围不尽相同，片面的将环境法庭的设置在高级人民法院，可能在一定程度上解决了案源，节约司法成本，但是势必会加重上级法院的负担，削弱上级法院的监督、指导职能，最终将不利于案件的及时审理。
   
    （四）参照巡回法庭模式，建立庭审观摩制度
   
    巡回法庭是一些国家司法体系中的一类审判机关，如英国、美国均建立了巡回审判制度。我国虽没有建立巡回审判制度，但早在解放前，陕甘宁边区就已产生了巡回审判的代表作“马锡五审判方式”，发展到现在，已经有了坚实的实践基础——人民法庭。作为基层法院的派出机构，人民法庭“使得有限的法律力量得以在问题的发生地集结，临时性地改变所在地的力量对比和权力均势，在既是权力的游击战，又是权力的运动战。” [9]
   
    不同于实践中业已存在的人民法庭，笔者在这里提出庭审观摩制度是指在吸收人民法庭成功的审判经验、借鉴英美国家具体制度的基础上，中级人民法院可选择某些具有特定意义、特定影响的案件，派遣承办合议庭直接到被告所在地进行审判，并邀请当地行政机关领导及工作人员、学者、群众等参与庭审。
   
    实行庭审观摩，是对环境法庭的有益补充。第一，它克服了设置于中级法院内部带来的诉讼成本增加的问题，解决部分当事人不便于参与诉讼等状况，便于当事人行使诉权；第二，通过庭审观摩，可以达到法治宣传，普及环境权知识，树立法院的权威性，维护当事人的合法权益，最终实现人与自然和谐发展。当然，该制度的成本较为高昂，因此在司法实践中，庭审观摩不宜过于频繁，同时中级人民法院应审慎选择典型性案例，以节约司法成本。
   
    环境法庭的设置是司法公正和社会主义法治建设进程的一个拐角点。为摆脱司法体制整体面临的困境；适应并满足环境审判的专业性需要，笔者以为，在不改变现行司法体制的前提下，可以仿效海事等专门法院的建制，设立相当于中级法院以上的专门化的环境法院，以保障环境审判的独立性与专业性需要，进一步推动中国的法治进程。

【作者简介】
林文琴，福州大学法学院环境与资源法学专业2008级硕士研究生。

【参考文献】
[1]曹明德：《生态法新探》，人民出版社2007年版。
[2]蔡守秋：《环境政策学》，科学出版社2009年版。
[3]邹雄：《环境侵权救济研究》，中国环境科学出版社2004年版。
[4]姜启超、孙邦清著：《诉讼管辖》，人民法院出版社2005年版。
[5]孙茜：《对设立环保法庭的几点法律思考——以贵阳市环保法庭为考察对象》，《法律适用》，2008年第6期。
[6]李尊然：《环境权与人权的协调——以欧洲人权法院的实践为例》，《河南师范大学学报》2007年第1期。
[7]The Intersection Of Human Rights And Environmental Protection In The European Court Of Human Rights.Mariana T. Acevedo.N.Y.U.Environmental Law Journal.Volume 8.
[8]Constitutional Environmental Rights.Tim Hayward.oxford university press.2005.