论协调发展与可持续发展的法律属性

【正文】
    一、问题的提出
   
    我国的环境保护战略的确立自1972年斯德哥尔摩环境会议至始，业已经历了37年的路程。30多年来，我国的环境保护事业实现了环境保护思想从无到有，环境保护原则不断创新，环境保护制度和法律规范不断完善，环境保护体制不断健全的过程。然而，我们不能不正视的现实是，随着改革开放国民经济的飞速发展，在环境保护战略不断加强的同时，我国面临的环境污染和生态破坏局面仍然恶劣，发达国家所经历的先污染后治理的环境与社会发展史在我国重现。对此，学者于近年来开始对我国环境保护的思想以及环境法律原则和制度进行系列的反思，首当其冲的便是与环境保护最为密切相关的协调发展原则和可持续发展理论。
   
    关于协调发展和可持续发展的学界争鸣，大概分为两种：
   
    第一，关系上的争论。又分为几种：一是“教科书派”的协调发展与可持续发展含义一致的观点，这也是我国环境法学家代表人物所持的观点，如韩德培教授在《环境保护法教程》认为，“我国的‘协调发展’原则与国际上倡导的‘可持续发展’原则,虽然文字表述有所不同,但其基本含义是一致的。” [1] 又如周珂教授在《生态环境法论》中将“协调发展”原则等同为“可持续发展”原则。 [2]蔡守秋教授在其主编的《环境资源法学》教材里也有类似的表述。
   
    与之相反的是二者的理论内涵差异巨大，不能等同的观点。持此观点的学者认为，协调发展原则所体现的是以“人类利益中心主义”的环境伦理价值观， [3]与可持续发展的“生态人类中心主义”价值观不同，前者且已经成为忽视环境保护，片面追求经济、社会发展的借口或依据, [4] “有必要对我国现行环境法‘境保护同经济、社会发展相协调原则’进行调整,将其改为‘环境保护同经济、社会持续发展相协调原则’。使之更能体现可持续发展对环境法的要求, [5]使之成为“生态可持续发展原则” [6]或者成为“环境利益优先的协调发展原则”。 [7]
   
    第二，法律属性上的争论，即可持续发展能否作为环境法基本原则的争论。有学者认为，可持续发展是环境法的目的价值，而不是环境法的基本原则。 [8]
   
    限于篇幅原因，笔者仅对协调发展与可持续发展的法律属性问题进行考察，并对二者关系进行粗浅讨论。在讨论之前，笔者欲对两个相关的概念进行简单地界定。一是指导思想：指导思想通常是指对某一事关重大的战略、决策、规划、计划等具有指引和导向作用的思想韬略，它与此事关重大的战略、决策、规划、计划关联密切，同时又超出其所指导的对象的范围，即此事物的指导思想的相关理论亦可以作为彼事物的指导思想。二是法律基本原则：法律基本原则是指在一定法律体系中作为具体的法律规则的指导思想、基础或本源的综合的、稳定的法律原理和准则。
   
    二、从党和国家的方针政策的角度对协调发展和可持续发展的考察
   
    笔者认为，我国作为中国共产党领导的社会主义国家，党和政府的方针政策作为治国方略对国家的发展起到至关重要的作用，通常党的思想理论转化为政府的政策，继而上升为法律实现这一作用。故对协调发展和可持续发展的考察亦不能忽略这一路径。
   
    “协调发展”首先是作为国家的政府工作指导报告提出来的。1973年，《国务院批转国家机会委员会关于全国环境会议情况的报告》强调“经济发展和环境保护，同时并进，协调发展”，这是我国政府第一次提出关于环境保护的思想，并首次提出“协调发展”经济和环境保护，把经济发展和环境保护视为分别的两个事项来抓，但要求“同时并进”，体现了对环境保护思想这个新思维的重视，同时又体现了环境保护与发展经济两种思维的分立。
   
    1982年,国务院发布的《关于国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》 （以下简称《决定》 ）要求，“必须把保护环境和自然资源作为综合平衡的重要内容,把环境保护的目标、要求和措施切实纳入计划和规划。”可以看出，《决定》表达了环境保护的“综合平衡”的指导思想，综合平衡的对象是经济发展和环境保护，“把环境保护的目标、要求和措施切实纳入计划和规划”，就是把环境保护和经济发展综合为一体，环境保护是国民经济发展的一个重要组成部分，经济发展和环境保护是一个统一体，“你中有我，我中有你”，不能离开经济发展来谈环境保护，同样也不能撇开环境保护谈经济发展，体现了一种全局观念的综合性的环境保护指导思想。根据《决议》的指导思想，1983年第二次全国环境保护会议制定了“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一”的战略方针。
   
    1992年联合国环境与发展大会明确地提出了“可持续发展”概念和思想内涵，并为国际社会广泛接受。1994年3月，国务院通过的《中国21世纪议程》强调，“突出经济、社会与环境之间的联系协调。通过法规约束、政策引导和调控，推进经济与社会和环境的协调发展”。在这里，政府关于指导经济、社会和环境发展的文字表述仍然是“协调发展”。据此，国内诸多学者认为，“协调发展”是我国对“可持续发展”的另一种说法，其内涵是一致的，可以等同视之。
   
    1996年，江泽民在《保护环境，实施可持续发展战略》的讲话中强调，“必须把贯彻实施可持续发展战略始终作为一件大事来抓。可持续发展的思想最早源于环境保护，现已成为世界许多国家指导经济社会发展的总体战略”。讲话表明，环境保护是可持续发展战略的一部分，可持续发展思想虽然源于环境保护，但是其内涵已经超出了环境保护的范围，要实现可持续发展，环境保护是一种必须为之的途径。从价值的角度来说，可持续发展是目的性价值，环境保护是工具性价值。可持续发展理论不仅指导环境保护工作，且是指导经济与社会发展的总战略。
   
    党的十六大以来，党中央提出了以“全面发展、协调发展和可持续发展”为基本要求的科学发展观。科学发展观理论强调，“协调发展，就是要统筹城乡发展，……统筹人与自然和谐发展，……”，“可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，……”。2004年胡锦涛总书记在《把科学发展观贯穿于发展的整个过程》的讲话中指出，“可持续发展战略事关中华民族的长远发展，……实施可持续发展战略，促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展”。科学发展观的理论表达了这样的认识，即协调发展与可持续发展的侧重点是不同的，协调发展侧重于横向的关系调整，而可持续发展侧重于纵向的关系的调整。协调发展理论中的经济发展和环境保护的关系，是分别的两个重要内容，通过统筹这一手段，使二者达到平衡统一的状态。可持续发展强调纵向关系的调整，强调持续性，但其前提是各个横向关系的协调。可持续发展作为整体的长远战略，对于经济、社会和环境各个领域具有指导作用。
   
    经上对党和国家的方针政策关于协调发展和可持续发展的理论的考察，笔者认为，国家战略指导层面对协调发展和可持续发展的关系的认识这样的：
   
    第一，协调发展思想和可持续发展思想皆源于环境保护，在关于环境保护指导指导思想方面，经历了由以协调发展为指导到以更加全面的可持续发展为指导的过程。
   
    第二，协调发展理论在承认事物相对性甚至矛盾性的基础上强调二者的平衡协调，在经济发展和环境保护的关系上，承认了二者的相对性，又强调要协调和平衡彼此，使其统一起来；可持续发展理论在平衡各种横向关系的基础上着重强调纵向的延伸，是一种横向维度与纵向维度相统一的思想。
   
    第三，对比协调发展和可持续发展思想的广度和深度，显然可持续发展是一种更为全面更为理想化的指导思想。我国环境保护的指导思想经历了由协调发展到更为全面的可持续发展的过程，可持续发展是对协调发展理论在横向维度的基础上进行的纵向维度的扩充和发展。
   
    第四，可持续发展作为一种整体性、长远性的方略，引领了经济发展以及环境保护等各个方面，显然超出了狭隘的环境保护的范围，可持续发展力求把环境保护与经济发展以及其它横向关系因子统一为一体，以确保“统一体”持续的发展。
   
    三、从现行法的角度对协调发展和可持续发展的考察
   
    对协调发展和可持续发展的法律属性的探究，终究要回到有关的法律当中。
   
    我国第一部环境法——1979年的《中华人民共和国环境保护法(试行)》第五条规定，“在制定国民经济计划的时候,必须对环境保护和改善统筹安排,并认真组织实施……。”这部环境法被学者认为我国首次以法律形式模糊地表达了协调发展的思想，是对《国务院批转国家机会委员会关于全国环境会议情况的报告》关于协调发展思想的法律层面的确定。
   
    我国1989年环境保护法在第四条明确规定了“协调原则”，原则规定“国家制定的环境保护规划必须纳入到国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”。该原则的内容继承了1982年国务院《决定》关于环境保护的“综合平衡”的指导思想以及1983年第二次全国环境保护会议制定的经济、城乡和环境建设“三同步三统一”的战略方针，使之上升为法律原则，这就以环境保护基本法的形式确立了协调发展原则作为环境法基本原则的地位。在以后的环境法有关法律的立法当中，这个原则的内容多次被环境保护单行法的条文明确规定。如1997年实施的《环境噪声污染防治法》第四条规定的“国务院和各级人民政府应当将环境噪声污染防治工作纳入环境保护规划，并采取有利于声环境保护的经济、技术政策和措施”，2000年的《大气污染防治法》第二条规定的“必须将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划，合理规划工业布局……”，2003年的《清洁生产促进法》第四条规定的“应当将清洁生产纳入国民经济和社会发展计划以及环境保护、资源利用、产业发展、区域开发等规划”，2005年的《固体废弃物环境污染防治法》第四条规定的“应当将固体废弃物污染环境防治工作纳入国民经济和社会发展计划……”以及2008年新修订的《水污染防治法》第四条第一款规定的“应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划”，皆沿袭和体现了89年《环境保护法》关于协调发展原则的规定。从现行法的角度，协调发展原则被环境保护基本法明确作为原则写入条文，又在各部单行法中得到明确体现，故其作为环境法基本原则的地位是没有争议的。
   
    1992年联合国环境与发展大会详细阐述了可持续发展的概念和内涵，使可持续发展为世界广泛接受，我国亦在1994年制定了《中国二十一世纪议程》，从此开始了我国的可持续发展的道路。在我国以后的立法当中，有关“可持续发展”的表述多次出现在法律条文里。我国2000年4月实施的《海洋环境法》在第一条规定：“为了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。” 继而，同年9月实施的《大气污染防治法》，2003年的《清洁生产促进法》，2005年的《固体废弃物污染环境防治法》，2008年修订的《水污染防治法》以及《循环经济促进法》均在第一条作了了类似“为了……促进经济与社会可持续发展，制定本法”的规定，而2003年的《环境影响评价法》则在第一条规定了“为了实施可持续发展战略”的内容。相对于“协调发展”以环境保护基本法的形式被确立为环境法的基本原则，可持续发展的环境法法律地位仅在此而言仍需探讨。笔者认为，按照法律解释和立法习惯，每一部法律的第一条条款通常规定的是彼部法律的立法目的和依据，或说立法宗旨，从以上的条文规定不难得出此结论，如“为了……，制定本法”。又如我国97《刑法》第一条的规定：“为了惩罚犯罪，保护人民……制定本法。”我国《民法通则》第一条规定：“为了保障公民、法人的合法的民事权益……制定本法。”从价值的角度来说，立法目的体现每一部法律的目的价值（相对与目的价值的是工具价值），彼部法律的法律原则和具体规则的制定都围绕和服务于这个目的价值。如上文列举的各部环境单行法关于协调发展原则的规定或写于第二条和第四条，又如《刑法》的基本原则，即罪刑法定、刑法面前人人平等和罪责刑相适应原则的内容分别规定于第三条、第四条和第五条，《民法通则》诸如平等、自愿、公平合法等原则分别规定于第三条到第七条。故从现行法的角度来看，可持续发展首先是环境法的目的价值，环境法法律的制定就是为实现这一目标，而协调发展原则作为环境法的基本原则，也同样围绕并服务于可持续发展这个目的价值。
   
    四、回归可持续发展理论
   
    以上内容从国家政策层面分析了我国环境保护知道思想从协调发展思想到可持续发展思想的历史沿革以及二者的联系，亦揭示了在现行法律现状当中二者的法律属性和地位，回答了可持续发展是否作为我国环境法基本原则的问题。但是，对于关键的问题，即可持续发展能否（或应否）作为我国环境法基本原则这一问题仍未得到论证和说明。笔者认为，对此问题的论证需要回归可持续发展理论，联系其产生的背景考察其实质和内涵。
   
    可持续发展源于发展理论,是发展理论在研究深度与广度上的继续与深化。 [9]二次世界大战以后，发展问题成为世界各个国家和民族首要关注的问题，即使在冷战世界的背景下，各国首先致力于的还是自身的生存发展问题。对于发达国家而言，其发展理论主要关注实现工业化以后的社会矛盾，如贫富差距、社会福利等社会公平问题，工业污染和生态破坏所带来的环境和生态问题，以及后工业化时代如何发展信息社会的问题。而对于新独立的殖民地国家和一系列发展中国家而言，其更多关注的是如何摆脱贫困、实现工业化以致实现全面现代化的问题。但是，世界是整体的，无论是发达国家还是发展中国家，其发展均要受到世界发展潮流的影响，特别是上世纪六七十年代信息化革命开始以后，世界经济的发展的国际化趋势愈来愈快，发达国家和发展中国家在经济交往同时分别谋求自己的利益，结果往往是发达国家借助经济和技术优势获得了不公平的利益，由此产生了所谓的南北问题。到上世纪八十年代，世界冷战已至后期，但国际政治局面仍然复杂，苏联在阿富汗进行的战争、两伊战争以及中东战争等使世界发展面临战争与和平的困扰。在发达国家完成工业化社会以及发展中国家建设工业化的过程中，传统的经济建设和发展模式所引发的环境和生态危机愈来愈严重，也引发了人们对环境与发展的思考。
   
    1962年出版的美国海洋生物学家蕾切尔·卡逊的《寂静的春天》表达了当时发达国家有识之士对环境和生态问题的关注。1972年联合国人类环境会议阐明了七点共同看法和二十六条原则，包括了保护环境和资源合理利用、援助发展中国家脱离贫困、实行科学的人口政策、发展环境科学技术和教育、销毁核武器等大规模杀伤性武器、加强国际合作等有关内容，并表现了可持续发展的公平、共同、持续和需求等原则的内涵，被认为是可持续发展理论的雏形。上世纪八十年代，联合国针对当时人类面临的三大问题：南北问题、裁军和安全、环境与发展，成立了由当时的西德总理勃兰特、瑞典首相帕尔梅和挪威首相布伦特兰为首的三个高级专家委员会，分别发表了“我们共同的危机”、“我们共同的安全”、“我们共同的未来”三个著名的纲领性文件。为了缩小差距、保障安全和实现未来,三个文件都不约而同地得出了世界各国必须组织实施新的可持续发展战略的同样结论。 [10]在1992年召开的联合国环境与发展大会上通过的《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》对可持续发展加以了进一步地明确、强调和发展。 [11]又经过国际社会各个国家10年的实践与合作，联合国可持续发展世界首脑会议于2002年在南非约翰内斯堡举行，会议通过了《可持续发展世界首脑会议执行计划》、《约翰内斯堡可持续发展承诺》等文件，明确了世界可持续发展的目标，即在未来10~20年里人类拯救地球、保护环境、消除贫困和促进繁荣。 [12]
   
    上述可持续发展理论产生发展的历程表明，可持续发展是一个具有国际共同性、关乎全人类发展的需要国际通力合作的人类发展战略，它强调通过一种特定的发展模式来达到全人类得以共同和持续发展的效果。对于一个国家而言，可持续发展应是指一项重要的国家发展方略，它强调指导国家发展的方针政策仅符合可持续发展的内容方是科学的，如在发展中保护环境和有效利用资源，实施科学的人口政策使国家人口达到合理的符合环境与资源承载力的状态，实施合理的社会经济政策消除国家内部的贫富差距，促进科学和教育的发展，参与国际合作以及保持本国后代人的生存发展能力等。对此，我国有学者对可持续发展理论的实质特点作了以下概括地表述：“一是它要求在生态环境承受能力可以支撑的前提下，解决当代经济社会与生态发展的协调关系。二是它要求在不危及后代人需要的前提下，解决当代经济发展与后代经济发展的协调关系。三是它要求在不危害全人类整体经济发展的前提下，解决当代不同国家、不同地区以及各国内部各地区和各种经济发展的协调关系，从而真正把现代经济发展建立在节约资源、增强环境支撑能力、生态良性循环的基础之上，使人类经济活动和发展行为保持在地球资源环境的承载能力和极限之内，确保非持续发展向可持续发展转变，最终实现可持续发展。” [13]
   
    在考察了可持续发展的沿革以及内涵之后，不难发现，可持续发展理论作为一项全面的人类发展的方略，其内涵之丰富，任务之繁重超出了一国环境法所能承受的范围，如实施科学的人口政策、消除贫困的政策、促进科学教育发展的政策、国际合作的政策等皆超出了环境法对应的范畴，是其他部门法学或者其他学科的研究内容。环境保护作为一国的发展方略被包含在可持续发展的战略当中。一国要实现可持续发展，实行环境保护是一项不可或缺的内容，甚至可以说，实行环境保护是可持续发展的原则。环境法作为环境保护最有力的屏障——法律制度屏障，始终应围绕实现可持续发展这一目标而构建，无论是环境法的基本原则还是具体规范，都应是在可持续发展的理论指导下制定的。故可持续发展更不可能成为环境法的基本原则，若把可持续发展作为环境法的基本原则，就颠倒了二者的关系，将造成环境法不能承受之重。
   
    五、结论
   
    我国环境保护指导思想经历了由协调发展到可持续发展的过程，适应了时代发展的要求。协调发展和可持续发展之于环境法而言，前者被作为环境法的基本原则被环境保护基本法和单行法写入法律规范当中，其法律属性和地位明确无疑；后者作为环境法的立法目的和宗旨体现了其国家战略指导作用，但其并不宜作为环境法的基本原则。协调发展原则作为环境法最重要的基本原则，贯穿于环境法立法、执法和司法的各个环节，使环境法的实然状态符合可持续发展的方向。

【作者简介】

刘翰聪，男，昆明理工大学法学院环境与资源保护法专业08级研究生。

 

  【参考文献】
[1] 韩德培.环境保护法教程(第四版)[M].法律出版社,2003.83.
[2] 周珂.生态环境法[M].法律出版社,2001.63.
[3] 康宏强.论环境法的生态可持续发展原则——对“协调发展”原则的反思与重构.[J]河海大学学报(哲学社会科学版) .2004,6(1)：29.   
[4] 彭彦.对我国环境法中的“协调发展”原则的认识与反思.[J]湖北大学成人教育学院学报,2005 10（5）：51.
[5] 陈泉生.论环境法的基本原则[J].中国法学,1998,(4).
[6] 康宏强.论环境法的生态可持续发展原则——对“协调发展”原则的反思与重构.[J]河海大学学报(哲学社会科学版) .2004,6(1)：30.
[7] 唐双娥,吴胜亮.协调发展原则:一个新颖性的界定与阐述——环境利益优先的协调发展原则.[J]社会科学家, 2007 ,6：66.
[8] 常纪文.可持续发展的环境法基本原则地位质疑——兼论可持续发展的法律属性问题[J]. 河南公安高等专科学校学报.2003,2(1):15.
[9],[10] 吕忠梅.论可持续发展与环境法的更新.[J] 科技与法律,2005,2:112.
[11] 陈海嵩. 环境法可持续发展原则研究.[J] 昆明理工大学学报·社科(法学)版,2008,8,(3):1.
[12] 吕忠梅.论可持续发展与环境法的更新.[J] 科技与法律,2005,2:113.
[13] 刘思华.发展绿色经济推进三重转变.[J]理论月刊.2000,第1、2期合刊.