环境行政法律责任实现论

【正文】
    中国的环境法制建设虽然取得了较快发展。但仍然存在许多值得进一步研究与完善的问题。其中，我们认为即定的环境法律责任尤其是环境行政法律责任未能在社会生活中得到有效实现，是最值得关注和研究的重要问题之一。本文拟在阐释环境行政法律责任实现的基本原理的基础上，对我国环境行政法律责任实现现状作初步分析评估，并提出相应对策建议。
   
    一、
   
    由于学者们对环境行政法律责任有积极与消极责任之分，因而一般意义上的环境行政法律责任的实现自然也包括了积极环境行政责任的实现与消极环境行政责任的实现两个方面。本文所研究的环境行政法律责任仅限于消极意义上的环境行政法律责任，即违反环境行政法律规范而在法律上所承担的责任。所谓环境行政法律责任的实现，就是指现行法律所规定的环境行政法律责任在社会生活中具体落实，其核心或者关键问题是违反环境行政法律规范的行为得到了依法追究。环境行政法律责任的设定与实现是两个密切关联的问题，环境行政法律责任的设定是环境行政法律责任得以实现的前提条件或基础，没有环境行政法律责任的科学、明确、具体设定，就不可能产生环境行政法律责任的实现问题；而环境行政法律责任的实现则是设定环境行政法律责任的必然要求与根本目的，环境行政法律责任如果不能够在现实社会生活中得到实现，其设定或者规定不但毫无意义，而且会对环境法制建设造成严重的破坏。从法律的特性及其发挥调控作用的机理来看，任何法律之所以可以有效调整其适宜调整的社会关系，规制社会成员及其组织的行为，不仅仅是因为法律通过确定人们在社会生活中的权利义务内容及其界限来为人们的行为指明方向、标准或者行为模式，也还在于作为法律执行者的国家机关会借助凌驾于社会之上的公共权力追究违法者的责任，使违法者因其违法行为遭受不利的甚至是致命的后果。因此，法律责任及其追究是法的国家强制性的基本表现，也是各项法律制度得以有效贯彻执行的根本保障，没有法律责任存在的法律是不可想象的，同样，法律责任在社会生活中不能得到实现或者有效实现的法治状态更是不可想象的。因此，法律责任的实现问题，在现代法制建设中具有十分重要的意义和作用，环境行政法律责任的实现至于生态环境法制建设同样如此。
   
    作为环境行政法值得研究探讨的基本概念范畴之一，所谓环境行政法律责任的实现，实际上包含了以下两层密切关联的涵义：一是指环境行政法律责任在现实社会生活中的落实或者实现过程。这就是说，环境行政法律责任的实现通常都需要一定的条件、各种因素的综合作用，并处在一个由始自终的动态过程。二是指环境行政法律责任在现实社会生活中的落实程度或者水平，即环境行政法律责任是否严格按照法律规定得到切实落实的的程度与水平，其核心评价指标是对现实生活中所存在的应当追究环境行政法律责任的行政违法行为被实际依法追究的比率。一般情况下，应当追究环境行政法律责任的违法行为被实际依法追究的比率越高，法律责任的实际实现程度就越高，反之，其实现程度就越低；环境行政法律责任在现实生活中的实现过程越短，实现环境行政法律责任的成本就越低，环境行政法律责任实现的程度或者水平也就相应地高。
   
    由于环境行政法律责任的实现可以有整体责任的实现（这主要是针对一个国家或者地区的立法所设定的全部环境行政法律责任，或者一个行业、部门或者一类环境行政法律责任的实现而言的）与个体责任的实现（即针对特定的环境行政违法事项而对违法主体的环境行政法律责任的实现）之分，因而对环境行政法律责任实现程度或者水平的评价，也相应包括了对整体环境行政法律责任实现状况的评价与对个体环境行政法律责任实现状况的评价两个方面。在整体环境行政法律责任与个体环境行政法律责任的实现之间，个体责任的实现是整体责任实现的基础或条件，没有个体责任的有效实现，就不可能有整体责任的有效实现，个体责任的实现程度深刻制约或者影响着整体环境行政法律责任的实现程度；而整体环境行政法律责任的实现程度又反过来会对个体环境行政法律责任的实现程度产生直接的积极或者消极影响，如果环境行政法律责任在整体上得到了较好的实现，不仅意味着个体责任得到了较好的实现，而且还会为尚待实现的个体责任的有效实现创造良好的社会环境或基础，积极促导尚待实现的个体责任得到有效实现；如果环境行政法律责任在整体上不能得到有效的实现，不但易于使环境行政法律责任追究主体在追究或者落实法律责任时产生畏难情绪或惰性心理，而且会因形成“法不责众”的局面而反过来极大地影响个体责任的实现。就环境行政法律责任的实现程度而言，从定性评价的角度可以划分为高、较高、一般、较差、差等若干等级；从定量评价的角度，可以相应划分为实现、基本实现、未实现等若干等级。
   
    任何法律责任的实现都必须具备相应的条件或者可实现的基础，环境行政法律责任的实现也不例外。我们认为，虽然环境行政法律责任的实现程度要受到多种因素的制约或影响，但其中最重要的因素或者条件有以下四个方面：一是环境行政法律责任的立法基础或者条件，其关键问题是是否通过适宜的立法形式建立起了完善的、具有实际可操作性的环境行政法律责任制度以及有助于环境行政法律责任有效实现的相关法律制度。环境行政法律责任的实现首先必须有具备可实现条件的既定环境行政法律责任的存在，否则就无从谈起。在立法上设定或者规定了环境行政法律责任之后，还需要构建其完善的、有助于保障环境行政法律责任有效实现的相关法律制度，例如对环境行政法律责任实现的监督制度、救济制度以及实现环境行政法律责任的责任制度等等，否则环境行政法律责任在实践中也难以得到很好的落实。就关于环境行政法律责任本身的立法而言，如果在立法上对环境行政法律责任规定稀缺，或者对环境行政法律责任的规定不明确、不具体、不科学、不合理，或者对环境行政法律责任的追究主体及其权限、程序等的规定存在这样那样的缺陷，环境行政法律责任在现实社会生活中就很难得到有效实现。因此科学合理且具有实际可操作性的环境行政法律责任制度以及保障环境行政法律责任实现的相关法律制度的存在是环境行政法律责任得以有效实现的重要前提和基础。二是环境行政法律责任主体的主客观条件。任何环境行政法律责任都是特定主体（公民、法人或者其他组织）在环境行政法上所应当承担的责任，因此责任主体自身的主客观因素或条件也是制约或影响环境行政法律责任有效实现的重要方面。从主观方面来看，环境行政法律责任主体的道德修养、文化素质、法律意识、责任意识等均会对环境行政法律责任的实现产生正面或者负面作用。一般言之，环境行政法律责任主体的综合素质越高，其承担环境行政法律责任的主动性或者对追究环境行政法律责任的配合性就会相应的强，环境行政法律责任实现的可能性就越大，实现环境行政法律责任的成本就会随之降低，反之，环境行政法律责任实现的可能性就越小，实现环境行政法律责任的成本就有可能会随之升高。从客观方面来看，环境行政法律责任主体的经济条件、生活水平甚至健康状况等也会对环境行政法律责任的实现产生正面或者负面的影响，例如，如果环境行政法律责任主体经济状况越差、生活水平越低，其履行环境行政法律责任的自觉性、主动性就会随之降低，规避甚至抗拒环境行政法律责任追究的意识就会越强烈，实现环境行政法律责任的成本就会相应增加。三是环境行政法律责任追究主体的主客观条件。任何环境行政法律责任都需要由有权的国家机关来依法确定和追究，离开了有权国家机关能动的、合理适法的、富有效率的作用，环境行政法律责任也不可能得到有效的实现。因此，环境行政法律责任追究主体的主客观条件或者因素也是制约环境行政法律责任实现的重要方面。从主观方面来看，环境行政责任追究主体及其国家公务员行政观念的正确与否、法律意识水平的高低、责任意识的强弱、行政能力与水平的高下等均会对环境行政法律责任的实现产生直接的正面或者负面影响。例如，如果某个环境行政责任追究主体基于本位利益的需要，在环境行政管理过程中推行地方保护，就有可能对那些应当依法追究环境行政法律责任但又对实现本位利益有利的违法事项或者违法者，不予追究责任或者不严格依法追究责任，从而导致环境行政法律责任在实践中的虚化、弱化。从客观方面来看，环境行政法律责任追究主体的经费保障程度、装备配置状况、人员力量的强弱以及管辖事项的繁简程度、管辖地域的广狭程度等等因素也都会给环境行政法律责任的实现产生较大的积极或者消极作用。例如，如果某个环境行政主体行政经费短缺、装备较差，且执法人员力量严重不足，其在客观上就难以对所管辖范围内的各种环境行政违法行为作出及时、全面、正确的处理，环境行政法律责任就会因此而得不到有效的实现。四是环境行政法律责任实现的社会基础或者条件。除了以上四个方面的重要因素之外，环境行政法律责任的实现还要受到其他各种社会因素或者条件的深刻制约或者影响。例如，就某个行政区域而言，区域之内经济社会发展水平、人们的社会生活状况、社会成员的文明程度、生产生活方式、传统文化与习俗、政治与宗教甚至地理条件或者环境等都会对环境行政法律责任的实现产生直接或者间接、积极或者消极的制约或影响。中外环境法制建设的实践充分证明，社会的政治文明、物质文明、精神文明的程度越高，制约环境行政法律责任有效实现的社会因素就越少，环境行政法律责任的实现程度就越高；反之，社会的政治文明、物质文明、精神文明的程度越低，制约环境行政法律责任有效实现的社会因素就越多，环境行政法律责任的实现程度就越低。因此，推进整个社会文明的不断进步是有效实现环境行政法律责任的根本所在。
   
    从行政法制建设的具体实践考查，违法者的环境行政法律责任已经被有权的国家机关确定（其形式主要表现为追究违法者环境行政法律责任的各类生效的法律文书），其实现的途径无非有两种：其一是通过环境行政法律责任主体自动履行而实现，例如环境行政法律责任主体自动交纳行政罚款而使确定的环境行政处罚责任得到实现。其二是通过有权的国家机关的强制作用来实现，例如依法采取强制措施来迫使不履行追究环境行政法律责任文书所确定义务的责任主体履行责任或者义务。因此，要有效实现既定的环境行政法律责任必须要充分利用这两种途径的作用。最后，还特别需要说明的问题是，由于本文将环境行政法律责任界定为国家行政主体及其工作人员，以及作为行政相对人的公民、法人或者其他组织违反环境行政法或者环境法中的行政法规范而依法应予承担的法律后果。因此，本所称环境行政法律责任的实现，既包括了行政主体及其公务员的环境行政法律责任的实现，也包括了行政相对人环境行政法律责任的实现。
   
    二、
   
    之所以我们在这里要专门探究环境行政法律责任的实现问题，缘起于对这样一类比较广泛存在的社会问题或者现象的思考与反省：为什么这些年来，一方面国家和地方不断加快相关立法进程，在许多方面已经克服或者基本克服了环境行政法律责任及其追究无法可依的情况，甚至国家对于一些比较突出且具有普遍性的环境违法问题还规定了从民事责任到行政责任再到刑事责任的比较完整的法律责任体系，为什么有法不依、执法不严、违法不究甚至滥用行政权力为基本表现形态的法律责任虚化、弱化、空化、异化现象还普遍存在，在某些行业、领域还表现的比较突出。例如，这些年来我国在生态资源保护利用、煤矿安全监管等方面，不但设定并严格了对违法者的民事责任、行政责任和刑事责任，而且对负有监管职责的环境行政主体及其国家公务员也规定了相应的具体法律责任，但破坏生态环境、煤矿安全事故等事件仍然层出不穷。我们认为此类现象的形成及比较普遍的存在，虽然原因是多方面的，但与包括环境行政法律责任在内的各类法律责任在我国现实生活中的不能充分、有效实现，尤其是国家公务员法律责任的不能充分、有效实现具有重要的内在关系。
   
    在现实中国，搞好生态环境保护工作，构建人与自然的和谐共生关系，固然需要相关立法资源进一步的有效供给与保障，但更需要把即设法律制度在实践中得到切实有效的贯彻执行。古人云“有法而不行逾于无法”。而要考量现行环境法律制度是否得到了切实有效的贯彻执行，核心就在于看既定的法律责任是否在实践中得到了有效的实现。这是因为，法律责任作为对违法者因其违法行为而在法律上设定的一种不利益后果，一般说来其较之于普通法定义务的实现而言，制约的因素更多、阻力更大、成本更高、难度更大，如果在现实生活中既定的各类法律责任能够得到良好的、有效的实现，其它与之相关的法律制度的执行状况就会处于一种比较理想的状态。同时，法律责任不仅仅是对违法者违法行为的一种制裁或者不利报偿，而且还具有防控各类违法行为发生的重要功能，如果在现实生活中既定的法律责任得到了切实的落实或者有效实现，也就当然意味着法律责任对违法行为的防控作用得到了良好发挥，法律责任的有效实现的同时必然意味着相关法律制度得到了切实的贯彻执行。因此，包括环境行政法律责任在内相关环境法律责任的实现，对于环境法制建设具有十分重要的作用。
   
    随着我国民主法制建设的不断推进、经济社会的不断发展尤其是依法行政的不断推进，环境行政法律责任的实现状况也在不断的发生变化，环境行政法律责任在现实生活中的实现程度也在不断的提高。但实事求是而言，由于各种因素的制约或影响，环境行政法律责任的实现还不够充分，在不少环境行政管理领域，在有些地区、行业或者部门，还存在着环境行政法律责任不能有效实现的诸多突出问题，这些问题的存在不但给环境法制及其现代化建设造成了较大的负面影响，而且直接影响了经济社会的健康、快速、可持续发展，必须引起我们的高度重视。总体来看，我们认为目前我国环境行政法律责任不能实现或者不能有效、充分实现主要表现在以下两个方面：
   
    一是应当追究的环境行政法律责任没有得到追究。环境行政法律责任的追究以追究主体发现环境行政违法行为的客观存在为前提，没有违法行为就不可能存在环境行政法律责任的追究问题。应当追究的环境行政法律责任没有得到追究，首先表现在于因主客观原因的制约或者影响，环境行政法律责任追究主体对应当追究环境行政法律责任的违法行为没有发现，从而使违法者逃脱相应的环境行政法律责任，导致个体的环境行政法律责任在实质上不能得到落实或者实现。其次表现在环境行政法律责任追究主体虽然已经发现了特定行政违法行为的存在，但因主客观因素的制约或者影响而没有实际追究违法者的环境行政法律责任，从而使既定的环境行政法律责任形同虚设。前一种情况的发生通常与环境行政法律责任追究主体及其公务员的工作能力、工作水平、对工作的敬业或负责程度、工作条件与环境以及行政违法行为的复杂性等有关。后一种现象的发生，通常主要与环境行政法律责任追究主体及其公务员的不良动机、目的及内外部对环境行政执法的不当或者违法干预等有紧密的联系。关于环境行政法律责任在实践中不能得到实现或者有效实现的不乏大量例证。例如近年来各种“矿难”的频繁发生，就与相关的环境行政法律责任不能实现有十分紧密的关系。以2005年7月11日新疆阜康市神龙煤矿特别重大瓦斯爆炸事故为例，此次事故造成了81人死亡，2人下落不明，4人受伤的惨祸。国家安监总局在事故调查中发现，新疆阜康市神龙煤矿是一家民营股份制企业，其矿井设计生产能力3万吨/年，直到事故发生之时也没有取得安全生产许可证，且该矿在生产中存在严重超能力超强度生产（该矿在2005年上半年就生产原煤约18万吨，超出核定生产能力的6倍之多）；矿井瓦斯监测监控系统使用管理混乱，形同虚设；矿井技术改造工程施工组织不合理；产权多次转让，业主不认真履行安全生产责任等重大问题 [1]。根据我国煤矿安全生产的有关法律法规等的明确规定，该矿既然存在如此严重的违法生产问题，早就应当追究该矿及其负责人的环境行政法律责任甚至刑事法律责任，至少也应当要及时吊销其从事非法生产的有关证照，责令停产停业；该矿山存在如此严重的安全问题，当地的有关行政主体显然存在严重的行政失职，依法早就应当追究有关行政主体及其责任人员的环境行政法律责任。但遗憾的是，不论是对该矿及其负责人，还是对疏于监管的有关行政主体及其责任人员，在矿难发生之前，均没有追究其环境行政法律责任，以至于酿成了特大人间悲剧。试想，如果关于煤矿安全生产的有关环境行政法律责任能够得到切实的落实或者实现，类似的这种悲剧还能够如此频繁的在全国各地发生吗？
   
    二是应当追究的环境行政法律责任没有得到依法追究。这种情形，主要是指环境行政法律责任主体虽然对行政违法者的责任作了追究，但这种追究并不符合环境行政法律责任相关立法的规定和要求，没有充分、有效实现国家设定环境行政法律责任的功能、价值和目标。其主要表现在以下两个方面：其一，对责任主体环境行政法律责任的追究避重就轻。具体表现就是，环境行政法律责任主体在追究行政违法者的责任时，或者是在没有法律根据的条件之下，擅自减轻或者免除责任主体应当承担的法律责任，或者在法定的幅度之内，违背责罚相适应等的法定原则要求，决定让责任主体承担明显轻微的法律责任，或者在责任主体应当依法承担多项环境行政法律责任的条件下只要求其承担一种或者较少的几种责任 [2]。此类情况，通常与地方或者部门保护主义、人情执法、外部对责任追究主体工作的强力干预等有紧密的关系。其二，对责任主体环境行政法律责任的追究避轻就重，即环境行政法律责任追究主体违背追究环境行政法律责任的原则、精神等的要求，不合理考量责任主体的违法事实及其具体情节之轻重，而要求责任主体承担明显过重的法律责任。这种情况，背离了设定与落实环境行政法律责任的正当目的，不但在实质上没有忠实实现环境行政法律责任的功能、价值和目标，而且对环境行政法律责任的有效实现有很大的负面作用。对环境行政法律责任做避轻就重的追究，通常与权力报复等不当动机或者目的等有最为直接的联系。
   
    如前所述，导致环境行政法律责任不能实现或者不能有效实现的原因是复杂的、多方面的。我们其主要原因有以下几个方面：一是环境行政法律责任的立法及其相关制度存在明显的缺陷或者不足。在这个方面所存在的主要问题是现行立法对行政相对人的环境行政法律责任的规定比较具体，但对环境行政主体及其公务员的法律责任的规定少之又少，即使有一些规定也是含糊不清，或者轻描淡写，对当事人的警示作用相当有限。例如，从国家相关环境立法到不少地方性法规或者政府规章，对环境行政相对人的法律责任基本都作出了比较详细的规定，但对环境行政主体及其公务员的环境行政法律责任一般只有类似于对违法者“由其所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任”之类的高度概况的、没有任何实在内容的格式化规定。类似的这种不疼不痒的毫无实际意义的环境法律责任规定，不但违背了设定环境法律责任的应有原则，直接影响了环境法律责任尤其是环境行政法律责任在现实生活中的有效实现，而且实际上还为行政职权的滥用或者行政不作为创造了有利条件。加之，现行相关立法对环境行政法律责任追究程序、措施等相关制度的规定稀缺，就使得环境行政法律责任在现实社会中的具体落实失去了重要的制度基础。其二忽视环境保护的政绩观与政绩考核制度是阻却、妨害环境行政法律责任有效实现的关键性因素。改革开放以来，我国的经济发展保持了高速增势头，国家经济实力大大增强，但各种生态环题随之也越来越严重，国家生态安全形势日益严峻，因生态环境污染所造成的经济损失巨大。我国生态环境安全的形成，原因固然是多方面的，但与在发展经济过程中忽视对生态环境的保护与可持续发展有着刻的内在关系。在影响生态环境质量的人为因素中，政府忽视生态环境的保护与可持续发展，盲求GDP和财政收入的增长，是导致环境污染治理效果不良、环境问题日益突出的主要原因。而政府所以这样，与片面强调经济发展而不合理考量生态环境效益指标的政绩观及相应的政绩考核制度存必然因果关系。因此，片面的、不符合经济社会可持续发展原则的政绩观及相应的政绩考核制度，阻却、妨害既设环境行政法律责任不能有效实现。例如，一些地方为了实现经济增长或者发展目标，扩大地方政府的财政收入来源，往往对一些纳税大户的环境违法行为视而不见或者在处理上网开一面，在环境行政法律责任的追究方面基于本位主义需求的人情执法甚至权钱交易等问题还表现的比较突出，对环境行政法律责任追究的内外部干预较多。其三是行政文化与行政伦理的相对滞后。国内外行政管理的实践充分证明，先进的行政文化和优良的行政道德是包括环境行政法律责任在内的广义行政责任得以有效实现的重要社会伦理基础。由于我国经济社会发展的水平尚不够高，政府行政观念与行政职能的转变相对迟缓，社会转型期的行政环境仍然具有比较浓厚的传统色彩，“在行政文化中官本位仍占据优势地位，责任导向的行政伦理正在发育之中，政府及其公务人员责任意识相对薄弱” [3]，在环境行政领域，行政不道德、行政不诚信、行政不负责等问题在社会生活中表现的还较为突出。具体到环境行政法律责任及其有效实现方面，行政文化与行政伦理的滞后状态不但直接影响到了各级各类立法文件对环境行政法律责任的科学、合理、明确设定或者规定，而且因此直接影响到了环境行政法律责任在社会生活中的有效实现。其四是一些环境行政主体执法力量、能力、手段、水平还与有效实现既定的环境行政法律责任的要求存在较大差距。例如，西部不少比较偏远且经济不发达的国家级贫困县，因对行政经费的明显供给不足，执法力量薄弱，执法设备与手段十分有限，环境行政主体不但难以及时发现环境行政违法行为，而且即使发现了环境行政违法行为也往往无力进行查处，难以有效追究违法者的环境行政法律责任。其五环境行政法律责任的实现还存在不少的体制性障碍。目前我国的政治体制（主要表现为党政关系体制、权力机关与党政关系的体制）、行政体制、经济体制乃至于司法体制等都存在不同程度的值得进一步改革完善的问题，这些问题对于环境行政法律责任的实现有很大的负面作用。以现行的行政监察体制为例，虽然《行政监察法》规定县级以上地方各级人民政府监察机关，负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。但一方面，监察机关毕竟是同级人民政府的工作部门之一，由其来追究与自己同级别、同属于本级人民政府所属机构及其公务员的行政法律责任，不但权威性明显不足，而且还不可避免要受到来自于政府领导以及政府系统内的各种因素的干预。另一方面，实际运行的监察机关与党的纪律检查委员会的合署办公机制或者联合查办案件的制度，又在监察机关行使法定职权时会不可避免要受到来自于党的组织系统的干预。如此不科学、不合理的体制，我们很难想象监察机关在实践中能够严格依法追究违法者的行政责任。
   
    三、
   
    基于上述对环境行政法律责任不能有效实现状况及其主要原因的分析，我们认为要切实保障环境行政法律责任的有效实现，除了进一步加快经济社会发展速度，坚定不移走依法治国道路，培育公民的生态文明意识、法律意识，为环境行政执法构建良好的执法环境之外，重点应当做好以下几个方面的工作 [4]：一是中央立法主体要推进相关立法进程，供给科学、合理且具有实际可操作性的高质量的环境行政法律责任及相关的法律制度资源，克服现行立法中不利于环境行政法律责任实现的诸如环境行政法律责任的规定缺失、虚位、含混不清等问题，并在环境行政法律责任的追究主体、追究程序、追究措施以及环境行政法律责任实现的监督机制等方面，克服立法稀缺等问题，进行制度创新，从而为全国各地有效实现环境行政法律责任提供制度基础与前提。与此同时，地方立法主体也需要根据本行政区域环境行政法律责任实现情况的实际，进一步建立健全关于环境行政法律责任及其实现的地方性法律制度。在这个方面，首先要通过地方性立法将法律、行政法规等关于环境行政法律责任的规定具体化、规范化，以便于实际执行。其次，要通过行使法律所赋予的地方创制性立法权，通过地方性法规、政府规章等立法形式，进行环境行政法律责任的制度创新。最后，还可以借助行政规范性文件形式对环境行政法律责任作出具体的、不违反法律规定的执行性规定。二是不断稳妥的推进包括政治体制在内的各类体制改革，建立环境行政综合决策机制（指政府及相关行政主体在作出可能对生态环境产生影响的行政决策过程中，对环境、经济和社会发展统筹兼顾、综合平衡、科学决策，使三者协调发展，实现经济发展、社会进步和生态环境改善。其关键是实现经济效益、社会效益与生态环境效益的有机统一），建立健全经济效益与生态环境效益有机统一的政绩考评制度，逐步消除影响环境行政法律责任有效实现的体制性障碍，为环境行政法律责任的有效实现创造良好的体制基础与政治基础。三是进一步建立健全环境行政公众参与机制，建立社会公众对各类环境违法行为检举、揭发、控告的有效反应、处理机制，尽速建立符合中国国情的环境行政公益诉讼制度。四是在进一步完善环境行政问责制，建立重大生态环境问题或者事件行政责任倒查制度的同时，建立有效防控环境行政责任追究主体在追究环境行政法律责任方面不作为、不依法作为问题的法律制度。五是建立健全环境行政主体与相关行政主体在查处环境违法行为方面的协同、配合机制和制度，以防控相互推诿责任或者相互配合不利的情况，保障既定环境行政法律责任的实现。六是强化环境行政能力建设，为环境行政法律责任的有效实现提供组织保证。所谓环境行政能力实质上就是各类环境行政主体对自身和整个社会稳定存在及和谐发展所必需的各种资源的获取、配置、整合和运用的能力。由于我国经济社会发展水平、政治与行政体制不良等因素的制约或者影响，我国环境行政能力总体还不够强，各级各类环境行政主体的环境行政综合决策能力、纵横向协调能力、行政资源整合与配置能力、行政信息收集与运用能力、内部治理能力、环境行政事务处置能力、快速反应能力、行政服务能力等均与搞好生态环境保护工作的任务、目标要求还存在较大差距。因此，只有针对性地采取有效举措不断强化环境行政主体的行政能力，才有可能使环境法得到切实的贯彻执行，也才能够使环境行政法律责任得到最大化实现。七是继续搞好普法教育和现代文明教育，培育公众生态文明、生态安全意识，促进环境行政主体及其公务员行政观念的转化，助成现代行政伦理道德水平、行政执法能力与水平的不断提高。

【作者简介】

刘志坚，男，汉族，甘肃古浪人，兰州大学法学院院长、教授、博导，主要从事行政法学、 环境资源法学与中国法律史学教学研究工作。

 

【参考文献】
[1] //www.sina.com.cn 2005年07月15日08:47 中国新闻网
[2]例如根据《中华人民共和国大气污染防治法》第46条的规定，对“未采取防燃、防尘措施，在人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料的”行为，环境保护行政主管部门等可以根据不同情节，责令停止违法行为，限期改正，给予警告或者处以5万元以下的罚款的行政处罚。如果环境行政主管部门对于情节较严重的此类违法行为，只责令其停止违法行为，限期改正，而不处以相应的罚款，或者只处以罚款，而不责令其停止违法行为，限期改正，即属于行政法律责任主体应当依法承担多项行政法律责任而只要求其承担一种或者较少的几种责任的情形。
[3]刘厚金。我国行政问责制的多维困境及其路径选择【J】。学术论坛，2005（11）。44
[4] 下述部分观点的详细论述，参见刘志坚。环境保护基本法中环境行政法律责任实现机制的构建【J】。兰州大学学报，2007（6）。