气候变化的制度因应：以建筑节能为例

【正文】
    提高能源效率，节约能源作为减缓气候变化的主要举措之一，得到了世界各国普遍的认同。我国更是将“节能“与”减排“并称，凸显了节约能源在我国应对气候变化战略中的重要性。其中，完善我国的节能立法，采取有效的措施是保证和推动我国节能减排深入开展的制度基础。本文以建筑节能为例，对建筑节能的特点、措施体系以及绿色建筑的发展等问题进行探讨。
   
    一、建筑节能的基本特点
   
    首先，建筑部门是能源利用和二氧化碳等温室气体排放的重要领域，建筑部门的节能减排对减缓气候变化具有重要意义。据联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）的测算，在1990年，住宅、商业以及公共机构建筑要对大约全球能源使用的1/3及其相关的碳排放负责。 [1] IPCC在其第三和第四个评估报告中，对建筑部门能源利用及二氧化碳排放的发展趋势和特点做了进一步分析：第一，就国别而言，发达国家建筑排放的二氧化碳最多，并且年度初级能源1.8-1.9%的增长幅度将长期保持稳定；但是自从20世纪80年代后期，发展中国家，特别是亚太地区发展中国家建筑用能及其相关的二氧化碳排放呈快速增长趋势，比全球平均速度快5倍。第二，从建筑类别来看，建筑部门的碳排放中一半来自商用建筑，一半来自住宅。 [2]而自2001年之后，住宅的碳排放增长幅度放缓，相反，商用建筑的碳排放则呈加快增长趋势。 [3]为此，建筑节能无论是对发展中国家还是对发达国家都具有重要意义。从技术的角度看，在建筑节能领域，存在大量可获得的、并经过实践验证的技术，这些技术在实质性减少能源利用的同时，可以提供相同的服务，并且经常还会产生其他的好处。同时，还有大量可获得的、具有成本效率的关于减少建筑物温室气体排放的技术和专有知识有待于进一步被推广采用。 [4]开展建筑节能具有巨大的潜力和发展空间， 据测算，到2020年，在住宅和商用建筑领域，通过减缓措施可以避免全球大约29%的基准排放量。 [5]
   
    就中国而言，建筑节能尤其具有重要意义。这是因为，与发达国家相比，我国城市化率还较低，在未来相当长的时间里，我国的城市化将继续推进。伴随着城市化的进程，对于能源和住宅的需求会进一步加大。目前，我国每年大约20亿平方米的建筑总量，接近全球年建筑总量的一半。这些新建建筑加之原有的400亿平方米存量建筑是否节能，不仅关系到能否缓解我国能源供求的紧张状况，而且还关系到全球的气候变化与可持续发展。 [6]
   
    其次，建筑节能仅仅依靠市场很难收到预期效果，需要政府采取必要的措施进行激励和引导。这是因为：尽管一般认为建筑节能具有成本效益，但这种成本效益是以建筑运营过程的能源节约来判定的，具有长期性。从建筑的最初成本来看，由于相关节能技术、节能原材料以及施工过程管理等方面的要求，使得建筑节能通常要增加最初资本投入。实践中，建筑的开发者以利润最大化为追求目标，其对加大最初投资成本的节能措施没有多大的兴趣和动力，而更可能关心建筑长期运营成本的购买者和租赁者则不能控制资本的投资。同时，由于节能技术和产品的开发需要投入大量的研究费用，而这些费用需要分摊到产品的售价之中。为此，如果缺乏足够的市场规模，节能技术和产品会因为价格过高而失去市场竞争力。而过高的节能技术和产品又反过来会进一步提升建筑节能的最初成本，从而形成恶性循环，阻碍建筑节能的实践发展。除了技术之外，居住者的行为、文化以及消费者选择都是影响建筑物能源消费的主要决定因素。 [7] 因此，需要针对建筑节能所存在的上述问题，采取相应的对策，通过相应的制度和措施来解决市场不足的问题。
   
    第三，建筑节能涉及诸多利益相关方，需要建材、设施供应商、建筑开发商以及居住者等共同的努力来实现。建筑节能透过建筑物这一载体将生产领域的节能和消费领域的节能连接起来，扩大了节能的政策调整范围。传统节能减排主要关注的是生产领域，但如果只是将目光盯在工厂的烟囱和排气管上，而不考虑其背后的消费因素的话，很难收到较好的效果。建筑节能则从生产和消费两个层面入手，为政府、企业和消费者的合作和共同努力创造了一个平台，有助于社会公众提高对气候变化的关注和节能减排的意识，从自身做起，从改变生活和消费方式做起，为应对气候变化作出自己的贡献。
   
    第四，建筑节能除了作为气候变化措施之外，还可以产生多方利益，例如可以改善空气质量，减少室内空气污染，保障人体健康，创造绿色工作机会以及有利于维护能源安全等。为此，建筑节能为将气候政策与其他政策的有机整合和相互促进提供了便利条件，有利于通过建筑节能，在减缓气候变化的同时，促进可持续发展目标的全面实现。尤其是对于发展中国家而言，建筑的能源效率连同利用当地可获得的可再生能源的现代技术能够构成了其可持续发展战略的主要成分。 [8]
   
    二、建筑节能的基本措施
   
    由于建筑节能涉及诸多利益相关方，并受到技术、文化和消费者行为等诸多因素的影响，为此，需要采取多种措施以做应对。从各国的情况看，建筑节能以改善建筑物的能源效率为核心，通过强制性的措施，市场经济措施以及自愿性措施等形式表现出来。多种措施的综合运用，可以互相补充，进而获得更好的实施效用。就各国的情况而言，在建筑节能措施的选取上，主要是结合本国的实际情况，对多种节能措施进行不同的组合。各国采取的建筑节能措施主要体现在以下三个方面：
   
    （一）针对建筑物本身的措施
   
    这些措施主要包括：（1）强制性建筑能效标准，通过立法对设定强制性的能源效率义务，是各国普遍采取的方式。具体而言，各国对于能源效率义务的规定分为描述性规定和基于性能的规定两种。前者规定了详细的技术规范和要求，便于操作。而后者则只提出具体的性能要求，从而为灵活实施和不断改善和创新提供了更多的空间，但是对于实施和监管的要求较高。（2）建筑能效认证和标识制度。该制度的目的在于对建筑的能源效率信息予以测评、核实和公布。典型的如美国的能源之星建筑认证，我国开展的建筑能效测评和能效标识制度等。（3）能源审计。即对建筑的用能系统、设备的运行及使用能源情况进行技术和经济性评价，根据审计结果采取提高能源利用效率的措施。
   
    （二）针对建筑设备、产品的能源效率措施
   
    这方面的措施主要包括能源效率标准和能源效率标识制度。该制度对于刺激市场对能源效率产品和技术的需求具有重要作用。据统计，自从20世纪90年代以来，已经有57个国家对于能源效率标准和标识进行了立法，涵盖了46类产品。 [9]我国实施的是强制性用能产品、设备能源效率标准制度和强制性的产品能源效率标识制度。此外，则针对建筑设备和产品的制度还包括对落后的耗能过高的用能产品、设备和生产工艺的淘汰制度以及自愿性的节能产品认证制度等。
   
    （三）综合性措施
   
    这些措施包括：第一，通过能源价格的调整以及征收能源税等措施，为市场传递适当的能源价格信号，为消费者提供正确的信息引导；第二，加强能源效率的教育和培训，尤其是加大对注册建筑师的培训，使其更好地理解建筑物的能源效率技术和相关情况，对于提高建筑物的能源效率具有重要意义。第三，通过投资补贴和财政激励等，对于建筑节能提供财政激励；第四，实行政府采购，要求公共机构优先采购或强制采购节能产品；第五，推行能源服务制度，由专门机构对建筑物进行节能诊断、设计、融资、改造和运行管理，等等。
   
    我国的建筑节能措施主要规定在2007年修订的《节约能源法》和2008年颁布的《民用建筑节能条例》、《公共机构节能条例》以及有关政府采购等相关立法之中。总的看来，我国已经形成了包括建筑及产品的强制性能效标准、能效标识、建筑能效审计以及政府采购等措施在内的比较完善的建筑节能措施体系。而今后更好地发挥建筑节能措施的成效需要注意以下几个方面：第一，在对节能措施的综合运用上应该进一步强化强制性措施的运用，完善建筑物以及建筑产品和设备的强制性能效标准体系，同时推广建筑能效测评和建筑以及建筑产品的内销标志制度的运用，另外，还应加大对签订节能合同和节能产品认证等自愿性节能措施的运用。并在综合性措施，诸如教育培训措施以及激励措施等方面予以完善。其次，发挥公共机构的示范和带头作用。第三，注意对无成本、低成本节能措施的运用。例如在新建民用建筑方面，推行低成本、无成本节能措施。在实施既有建筑节能改造方面，优先采用遮阳、改善通风等低成本改造措施，等等。第四，建立对建筑节能措施实施效果的评估机制，完善对实施建筑节能措施的监控体制，保障各项建筑节能措施的落实。这一点对今后我国建筑节能尤为重要。
   
    三、绿色建筑：建筑节能与环境保护的一体化发展
   
    在建筑节能方面，各国除了采取各种具体节能措施之外，还通过大力发展绿色建筑，将建筑节能与环境保护有机结合起来，以促进建筑的可持续发展。
   
    所谓绿色建筑是指在建筑的全寿命周期内,最大限度地节约资源(节能、节地、节水、节材)、保护环境和减少污染，为人们提供健康、适用和高效的使用空间、与自然和谐共生的建筑。其中，为人们提供健康、舒适的居住空间是绿色建筑的首要功能，而节能和环保则是绿色建筑的主要特征。绿色建筑将建筑节能与节地、节水、节材和环境保护结合起来，有利于在建筑领域更好地协调节约能源和保护环境，改善居住条件以及保护人类健康等多方面的利益，从而获得最佳环境和社会效益，同时绿色建筑引入生命周期管理理念，主张对建筑的全生命周期，包括建筑的规划设计、建设过程材料的选取和使用、建筑施工、运营管理以及最终的拆除等的能源使用和环境问题进行综合考虑，以最大限度地节约能源，保护环境，从而为建筑节能提供了更具综合性的制度框架。
   
    相对于一般建筑而言，绿色建筑是更加节能和环保的建筑，它对建筑节能提出了更高的要求。从这个意义上讲，绿色建筑的推广和普及必然会进一步推动我国的建筑节能，减少建筑的碳排放水平。
   
    绿色建筑以标准化制度为基础。绿色建筑的标准化赋予了绿色建筑特定的含义和具体可测定的指标，为政府发展绿色建筑提供了具体的政策目标和依据。2006年，我国颁布了《绿色建筑评价标准》，对绿色建筑从节地与室外环境、节能与能源利用、节水与水资源利用、节材与材料资源利用、室内环境质量与运营管理六个方面对绿色建筑设定了具体的目标性要求，为我国绿色建筑的发展指明了方向。
   
    在明确绿色建筑标准的基础上，各国采用了多种措施来推动绿色建筑的发展。这些措施大体可以分为经济激励措施和强制性措施两种。经济激励措施即是以市场为基础，政府通过给予绿色建筑的所有者以税收优惠、补贴等来引导和激励他们开发绿色建筑。经济激励措施是各国发展绿色建筑所采取的最为主要的措施。以美国为例，美国的纽约州、俄勒冈州等已经出台了关于绿色建筑的优惠税收措施，对于达到或超过美国LEED标准的绿色建筑的所有者或承租者根据建筑物的大小以及达到绿色建筑标准的等级给予所得税优惠，用于补偿早期较高的成本，从而提高绿色建筑的市场吸引力。另一方面，强制性措施因其具有的直接管制效果以及能够迅速实施等优点，在扩大市场需求方面可以发挥重要作用，因而也正逐渐受到关注。美国的纽约、马里兰等州已经开始通过立法引入强制性措施来推动绿色建筑的发展。当然，经济刺激措施和强制性措施并不矛盾，相反，对二者综合运用以扩大绿色建筑的市场需求，应成为当今发展绿色建筑的最佳选择。
   
    我国对绿色建筑采取的是依靠市场，自愿发展的模式，政府主要通过绿色建筑标准化以及绿色建筑认证制度来规范市场秩序。具体而言，即是对于通过工程质量验收并投入使用一年以上，未发生重大质量安全事故，无拖欠工资和工程款的住宅建筑和公共建筑，由业主单位、房地产开发单位自愿提出申请，经组成的评审专家委员会依据绿色建筑标准进行评审后，确认其绿色建筑等级并授予相应的标识。为此，2007年，建设部颁布了《绿色建筑评价标识管理办法（试行）》（建科 [2007]206号），实行绿色建筑认证制度，2008年10月，国家又出台了《绿色建筑评价标识实施细则（试行修订稿）》，作为认证制度的基础，建设部除了出台《绿色建筑评价标准》外，还组织制定了《绿色建筑评价技术细则（试行）》，从而建立起比较完善的绿色建筑评价认证制度，并期望通过绿色建筑的认证向市场传达有关绿色建筑的真实信息，引导市场的发展。然而，这种绿色建筑标识制度的实施需要市场主体环境意识的提高以及存在足够规模的市场需求为前提，在目前我国建筑市场条件不完善的情况下，这种以绿色建筑认证制度为依托的自愿发展模式很难发挥应有的作用。为此，需要借鉴其他国家的经验，加大政策调整力度，以扩大绿色建筑市场为核心，综合运用经济激励和强制性措施，推动绿色建筑的发展。除完善现行的绿色建筑标准和认证制度外，还需要从以下几个方面入手：
   
    首先，建立发展绿色建筑的经济激励机制。建设部于2004年颁布了《全国绿色建筑创新奖管理办法》，设置绿色建筑奖以鼓励绿色建筑创新以及在工程建设中对绿色新技术、新产品、新工艺的应用。然而，这种奖励以自愿申请为前提，奖励的形式主要体现在证书和证牌的颁发，具体操作则由相关地区和部门决定。因而这种奖励存在着很大程度上的不确定性。从扩大绿色建筑市场角度看，应加大对绿色建筑的税收优惠和政策扶持，以鼓励更多企业开展绿色建筑认证。
   
    其次， 将绿色建筑与生态城市建设联系起来，推动绿色建筑的区域化发展。生态城市是1970年联合国人与生物圈计划中提出的概念，它为解决传统的城市环境污染等城市病，实现城市的可持续发展提供了一种新的模式。生态城市内涵丰富，尽管对生态城市存在不同的理解，但是绿色建筑作为生态城市的物质基础和重要特征已经得到普遍的接受，在我国目前的生态城市开发建设中，绿色建筑已经成为生态城市的重要标志之一。 [10] 目前我国正在大力开展生态城市的建设活动，国家还出台了生态市的建设指标，为此，建议将建成一定比例的绿色建筑列为生态市的评价指标之一，从而推动我国绿色建筑的区域化发展，提高绿色建筑的市场比重。
   
    第三，通过立法，对政府机关等公共建筑强制推行绿色建筑标准。政府在绿色建筑方面应发挥带头作用。政府经常是环境友好守则和技术的先行者，需要遵守比一般公众更为严格的节能和环保标准。然而，实际上，政府等公共建筑的能耗等问题比普通住宅更为严重。据统计，国家机关办公建筑和大型公共建筑年耗电量约占全国城镇总耗电量的22%，每平方米年耗电量是普通居民住宅的10～20倍，是欧洲、日本等发达国家同类建筑的1.5～2倍。 [11] 为此，通过强制推动政府等公共建筑的绿化，可以之间减少建筑对环境的影响。同时，通过政府等公共建筑的绿化可以拉动市场需求，鼓励房地产开发商采用先进技术和绿色设计，推动绿色建筑市场发展。此外，公共建筑的绿化无疑还为全社会提高对绿色建筑的认识起到很好的示范效果。通过政府等公共建筑的绿化，可以对绿色技术和产品进行检验，并提供广告，进而教育和引导其他购买者对绿色建筑的认识，扩大绿色建筑的市场根基。

【作者简介】
申进忠，南开大学法学院。

【参考文献】
[1] IPCC, Technologies, Policies and Measures for Mitigating Climate Change，Edited by Robert T. Watson，Marufu C. Zinyowera and Richard H. Moss, Nov. 1996.
[2] William R. Moomaw, Jose Roberto Moreira, 2001: Technological and Economic Potential of Greenhouse Gas Emissions Reduction, In Climate Change 2001: Mitigation. Contribution of Working Group III to the Third Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, [Bert Metz, Ogunlade Davidson, Rob Swart and Jiahua Pan  (eds)], Cambridge University Press.
[3] Levine, M., D. ürge-Vorsatz, K. Blok, L. Geng, D. Harvey, S. Lang, G. Levermore, A. Mongameli Mehlwana, S. Mirasgedis, A. Novikova, J. Rilling, H. Yoshino, 2007: Residential and commercial buildings. In Climate Change 2007: Mitigation. Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [B. Metz, O.R. Davidson, P.R. Bosch, R. Dave, L.A. Meyer (eds)], Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA.
[4] Levine, M., D. ürge-Vorsatz, K. Blok, L. Geng, D. Harvey, S. Lang, G. Levermore, A. Mongameli Mehlwana, S. Mirasgedis, A. Novikova, J. Rilling, H. Yoshino, 2007: Residential and commercial buildings. In Climate Change 2007: Mitigation. Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [B. Metz, O.R. Davidson, P.R. Bosch, R. Dave, L.A. Meyer (eds)], Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA.
[5] Levine, M., D. ürge-Vorsatz, K. Blok, L. Geng, D. Harvey, S. Lang, G. Levermore, A. Mongameli Mehlwana, S. Mirasgedis, A. Novikova, J. Rilling, H. Yoshino, 2007: Residential and commercial buildings. In Climate Change 2007: Mitigation. Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [B. Metz, O.R. Davidson, P.R. Bosch, R. Dave, L.A. Meyer (eds)], Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA.
[6] 仇保兴：《关注中国的建筑节能与绿色建筑》，载《建筑装饰材料世界》2006年第3期。
[7] Levine, M., D. ürge-Vorsatz, K. Blok, L. Geng, D. Harvey, S. Lang, G. Levermore, A. Mongameli Mehlwana, S. Mirasgedis, A. Novikova, J. Rilling, H. Yoshino, 2007: Residential and commercial buildings. In Climate Change 2007: Mitigation. Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [B. Metz, O.R. Davidson, P.R. Bosch, R. Dave, L.A. Meyer (eds)], Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA.
[8] Levine, M., D. ürge-Vorsatz, K. Blok, L. Geng, D. Harvey, S. Lang, G. Levermore, A. Mongameli Mehlwana, S. Mirasgedis, A. Novikova, J. Rilling, H. Yoshino, 2007: Residential and commercial buildings. In Climate Change 2007: Mitigation. Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [B. Metz, O.R. Davidson, P.R. Bosch, R. Dave, L.A. Meyer (eds)], Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA.
[9] Levine, M., D. ürge-Vorsatz, K. Blok, L. Geng, D. Harvey, S. Lang, G. Levermore, A. Mongameli Mehlwana, S. Mirasgedis, A. Novikova, J. Rilling, H. Yoshino, 2007: Residential and commercial buildings. In Climate Change 2007: Mitigation. Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [B. Metz, O.R. Davidson, P.R. Bosch, R. Dave, L.A. Meyer (eds)], Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA.
[10] 这一点，从我国正在进行的中新天津生态城以及河北唐山曹妃甸生态城的规划和建设中可以得到印证。其中，中新天津生态城更是将建设100%的绿色建筑作为一项约束性指标。
[11] 参见建设部《关于加强国家机关办公建筑和大型公共建筑节能管理工作的实施意见》，建科[2007]245号文。