村民自治组织在农村环境保护中的作用

【正文】
    中国是一个农业大国，农民人口占全国总人口的63%以上，即2／3以上的社会成员是农民。在GDP高奏凯歌的今天，环境污染已经伴随着经济发展成为一种普遍现象。农村环境形势更加严峻，已经威胁到农民的日常生活。农村生产环境污染、农村生活污染、城市和工业污染向农村转移、农村生态破坏已经成为当前农村环境的突出问题。点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，各种新旧污染相互交织，农村环境保护工作基础薄弱等，构成了农村环境恶化的主要特点。 [1]
   
    一、农民参与农村环保的困境
   
    农民是农村环境建设的主力军。农民的参与是环境权、市场经济和村民自治背景的必然反映。通过农民参与农村环境建设，能够实现环境正义和环境效益的双赢。然而现实中农民参与农村环境保护却面临诸多困境，主要表现在：
   
    第一，农民环境意识的薄弱和生活水平的制约。由于受现实条件的制约，农民的受教育程度不高，进而导致农民环境意识整体不高，对环境状况的理解有一定的差别。农民急于通过发展经济摆脱贫困因而现实中很难在发展经济和保护环境之间做出理性选择。在农民的物质生活还未丰富的情况下，让其为保护环境而以维持贫困的现状为代价，这显然不太现实。
   
    第二，农民在环境保护中的双重弱势群体地位。目前没有机构对农村环境状况有全面的了解和掌握。因而农民所能掌握的环境信息十分有限，导致农民在与排污者协商、谈判和抗争中处于劣势地位；另一方面在城市化过程中，城市工业污染的转移严重侵犯了农民的环境权益。农民在社会资源分配中处于极其不利的地位，且法律对其资源权益的保护不利。
   
    第三，农民环境维权能力的薄弱与环境污染案件的复杂性和高成本的矛盾。 [2]社会转型使得大量青壮年农民入城务工，留守农村的大多是老弱群体，进而造成农村环境维权能力和改善能力都相应下降。环境维权由于其本身证据难以收集，因果关系证明困难，使得农民无法应对高成本和复杂性的环境污染案件。
   
    第四，农村基层环境管理机构匮乏使得农民参与环境管理缺乏必要的指导。 [3]目前我国乡村环境管理队伍很薄弱，农村环境规划、宣传、保护、治理无从说起，致使农民的日常生产、生活行为缺乏必要的环境知识作指导，很多农村环境污染事故无人管,环保咨询无处问。
   
    二、村民自治组织是管理农村环境事务的最佳选择
   
    农民参与农村环境保护的种种困境表明，农民在环境参与过程中存在对组织的严重依赖,客观上需要存在一个贴近农民，能够代表农民利益，能够带领农民进行环境保护的农村基层环境管理组织。村民自治组织在管理农村环境事务中的优势主要体现在以下几个方面：首先，村民委员会组织法第五条规定：村民委员会依照法律规定有教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境的权力。这为村民自治组织管理农村环境事务提供了法律依据。其次，目前根据我国具体国情，政府在近期内不可能建立更多的农村环境保护机构，因此更好的发挥村民自治组织的作用更具有现实意义。村民自治组织贴近现实，对问题的解决切合实际。村民自治组织能够根据本村实际情况制定保证自然资源风险最小化利用的各种规章制度，针对村内部资源滥用的实际情况对症下药地提出解决方案。再次, 在中国农村公德意识薄弱，长期的小农生活方式，造成对公共环境的漠视，造成农民的目光短浅和对公共资源的掠夺式开发。生活方式的落后、个人素质的低下、人性的冷漠化、对公共空间意识的丧失，是造成“环境陷落”的根本原因。从这个意义上讲，环境保护管理的根本，在于生活方式从“小我”向“公德”的转变,在于个人环境伦理的建立，在于整个社会形成爱护环境公德。人的生活方式的进步除了需要经济发展和基础环境的改善，需要发挥村民自治组织的社会控制力来为建设现代生活方式培养环境公德。最后，村民自治组织可以综合调动各种社会资源投入环保治理，将村内所有单位和个人共同构建于环保建设整体网络，使村内每个成员和单位处于该网络的密切监督之下。 [4]村民自治组织的管理比起大型的科层体系更加具有灵活性和创造性。
   
    农村环境保护领域是一个公共性领域,农村环境保护领域的公共性决定了农村环境保护法律制度运行机制应然层面上的多元性，无论是政府还是企业还是社会公民都应该有相等的表达机会,并可以参与到公共管理中来。而且,基于农村环境问题很多地方法律保护乏力,引入村民自治组织参与环境管理,更有利于弥补法律普遍适用性之于农村城镇化环境问题特殊性的落差与不足。
   
    三、村民自治组织的环境管理权
   
    村民自治组织是发挥农民的力量保护和治理农村生态环境的重要力量,但现行法律并没有规定它这方面的权利。因此笔者认为村民自治法、环境保护法等相关法律应当增加这方面的规定。村民自治组织环境管理权的具体内容应当包括以下内容:
   
    1、环境管理章程制定权；指村民自治组织可以对国家和地方性环保法在本村的具体实施制定相关自治章程、村规民约，还可以根据环境保护法的授权，享有以自治章程的形式规定村民及在本村土地范围内的所有人的环保行为准则的权力。但是该权力的行使不得违背宪法、法律、法规和国家政策的有关规定，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。
   
    2、环境事务处理权；指根据本村的环境规章规定，具体地为在本村地域范围内的相对人设立、变更和取消权利义务的权力。如对来本村建立工厂的企业进行环保管理，订立合同确定企业与本村的环保权利义务，与对本村环境有侵害的主体订立环保协议，对违反环保法律法规和本村环境管理规章的行为提出批评和改正意见等。
   
    3、环境处罚权；指村民自治组织对在本村范围内违反国家和地方性环境管理法律、法规并且法律规定由村民组织进行处罚的、违反村环境管理规章的行为人实行制裁,对拒不履行环境保护义务的行为人以经济强制执行的权力。如果涉及到人身制裁的,只能申请有关机关处理。
   
    4、调解和监督权；监督国家及地方性环保法律法规在本村的执行情况,对拒不执行国家环境保护法规或村环境管理规章的人进行批评教育,给本村或村民造成损失的,村民自治组织可以出面要求其停止违法行为,追究其经济责任,必要时可以向县级以上环境保护机构或者有关司法机关提出控告。村民自治组织可以调解本村村民之间的环境纠纷,责令侵害环境的人停止侵害,要求其赔偿损失。
   
    5、起诉和应诉权；对侵害本村环境权利并拒不改正的,或者需要赔偿损失的,村民自治组织可以以自己的名义提起民事诉讼。对本村村民或者在本村地域内建立企业、承包土地、工程的行为人,因认为本村的某一具体环境管理规章有不符合国家和地方性法律法规或者环境保护执法行为明显违法的,可以以村民自治组织为被告提起诉讼,村民自治组织可以以自己的名义参加诉讼。
   
    6、环境协调权；农民的土地不是孤立的,村与村或者村与企业、城市相连接,村民自治组织有权协调本村与这些环境主体之间的关系,分清各自的权利和义务,共同治理和保护好农村和城市生态环境。
   
    7、批评教育权；村民自治组织有权教育村民遵守环境保护法律法规，自觉保护生态环境，对于有侵害环境行为的村民进行批评教育。关于这一点，现有的《村民委员会组织法》上也有相应规定。该法第五条规定，作为村民自治组织机构的村民委员会应当“教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”。
   
    需要注意的是，如果法律赋予村民自治组织农村环境管理机构的法律地位,在其组织内部就应当设立专门的环境管理机构，规定制定村级环境保护章程的法定程序,非依该程序制定的规章不得产生法律效力，更没有强制执行力。农民作为环境权的享有者，具有“自始至终参与”环境管理决策过程的权利。另外，村民自治组织的环境管理权来自于土地所有者的权利、公民的环境权利和国家机关的授权，故其性质是私权利与公权力的结合体，是农村的基础性权力。按照现代民主与法治的要求，国家对村民自治组织的环境管理权力一般不能强制干预，但可以指导和监督。
   
    四、村民自治组织管理农村环境事务面临的困难及其解决对策
   
    （一）村民自治组织管理环境事务面临的困境
   
    村民自治组织管理农村环境事务所面临的困境主要表现在以下几个方面：
   
    1、村民自治组织管理农村环境事务时缺乏相应的权力。目前的环境立法主要是城市环境立法，以城市为中心，部分制度和法规对农村环境问题的针对性不强。现行有关环境与资源保护的法律法规规章和地方性规章,都没有从专门的视角,对农村环境保护问题予以特别的对待,无法体现农村环境保护特点的现实需要,使得现行法律法规规章和地方性规章对于农村环境保护的可操作性不强。村民自治组织行使环境管理权缺乏法律的明确肯定。
   
    2、村民自治组织代表村民提起诉讼的资格在法庭上常常受到质疑。由于我国未建立起公益诉讼制度，在村民自治组织代表提起诉讼的案件中，法院常常会根据《民事诉讼法》第108条的规定，以原告与案件没有直接的利害关系为由，拒绝村民自治组织代表村民提起民事诉讼。
   
    3、村民自治组织行使管理环境的权利缺乏资金支持。我国的财税体制采用分税制，也就是说我国农村政府财权与事权是分离的。由于政府层级较多,在中央与地方财权的划分过程中,中央与地方、地方各级政府之间事权模糊交叉、界定不明,特别是在农村公共服务方面,本该由上级政府投资的公共服务,却有相当数量通过转移事权交由下级政府提供,甚至村民自治委员会还承担了较多的政务,供给主体错位现象严重。这样,形成了财权层层上收,而事权层层下放,乡镇以下政府财权和事权越来越不对称的局面。 [5]巧妇难为无米之炊，村民自治组织资金的缺乏导致其不能发挥它在农村环境保护方面的作用。
   
    4、村民自治组织自治职能的异化。这主要是指村民自治组织在自身发展过程中逐渐偏离其目标和精神实质，使村民自治变成少数人的自治, 使村民委员会的自治职能变为其他职能。由于农民缺乏参与的主动性和自觉性，在选举中存在较为严重的派系性和宗族性，政务公开和村务公开尚未完全实现，再加上农民自身素质普遍较低，对村务的参与水平不高，而且还存在非制度化的不合法的程序参与村务。这些都严重阻碍了农民对村干部的民主监督，包括对于具有公共属性的农村环境保护问题的参与和监督。在农村，最大的财富就是土地。现在村民委员会对土地有非常大的权力。它决定土地使用权的分配、变更、管理以及土地收益的提取、使用等。这些权力非常大，又没有受到严格的监督，而且过程也不够公开，这就引起了比较多的经济纠纷。
   
    5、村民自治组织成员自身环保意识不高，对村民自治组织的环境保护责任考核没有建立起来，对自治组织也不存在环境责任的追究。
   
    （二）解决对策
   
    首先，笔者认为在立法层面上确认村民自治组织的管理环境事务的权力，为其正名是首要任务。这样村民自治组织管理村内环境事务才是有法可依的。我们应打破坏我国现行环境保护法仅规定县级以上人民政府的环境保护监督管理职责的“常规”, 通过农村环境保护法明确规定村民自治组织在农村环境保护方面的职责,授予它管辖其所属村域内的环保事务的权力。法律应该提供更多的支持给村民自治组织，减少它们在维护农民合法权益方面的法律障碍。
   
    第二，尽快建立环境公益诉讼制度，赋予村民自治组织代表农民起诉和应诉的资格。在村民自治组织中增设环境保护委员,具体负责本村的环保工作。对于村民自治组织成员进行环境保护教育,提高他们的环境意识,补充他们的环境科学知识。明确村委会主任作为本村环保第一责任人的地位,加强村委会的环保责任考核制度建设。 [6]
   
    第三，支持村民自治组织为采取维权行动而合理进行的筹集资金的活动。解决农村环境问题当务之急在于资金的筹集,政府应当采取经济手段,通过税收政策和财政转移支付,推进城乡之间的环境公平。一方面,在“谁受益谁补偿”原则的指导下建立生态补偿机制。通过受益者的资金向环境受损者的流动,可以在一定程度上促进环境公平的实现；另一方面，政府应建立保障农村环境保护的专项资金,加强对农村的环境保护投入。
   
    第四，针对村民自治组织自治职能的异化问题，进一步健全、完善相关的法律和制度。与此同时，完善对民自治组织的监督、制约程序。鼓励和支持农民参与农村环境保护，使农民对自治组织的环境管理行为形成有效监督。改善有利于农村民主政治发展的社会文化环境。加强乡镇政府对村民自治的服务和指导。因为乡镇政府是中国农村最基层的政府, 乡镇政府的行政行为与村民、村民委员有着密切联系。对村民的意愿和村干部的情况了解最多, 最清楚, 他们能及时发现村民自治中的异化苗头, 如果及早采取措施, 积极引导, 就能防止村民自治中各种异化现象的发生和发展。
   
    第五，通过环境教育和环境信息的传播，培养村委会成员的环境意识，加强村委会的环境监管能力建设。组织村委会对本村环境问题进行调查研究，熟悉并掌握本村环境状况，寻找有效解决农村环境问题的途径和方法。建立村委会的环境保护责任考核制度，将农村环境保护纳入到对村委会成员的工作考核中去。同时，对村委会在农村环境保护中的不作为进行追究。
   
    总之，环境保护的基础学科是生态学( Ecology) ,其语源的Oikos 本为“家”的意思。地球是一个大家,环境管理为家庭管理的延伸,而家庭管理为人性管理的延伸。 [7]通过村民自治组织紧密联系整合农村内部力量，是推进农村环境建设最有效的机制选择。人类环境保护是“全球性思考,草根性行动”，通过村民自治组织对千家万户农村居民教育化、组织化的过程,促进整个农村环保意识的形成，是解决中国农村生态环境问题的有效途径。

【作者简介】

师小丽，女，江西理工大学环境资源保护法学08级研究生。

 

【参考文献】
[1] 曾鸣，谢淑娟.中国农村环境问题研究——制度透析与路径选择[M].经济管理出版社，2007年版.
[2] 李挚萍.社会转型中农民环境权益的保护——以广东农村为例[J].中山大学学报，2007(4).
[3] 陈丽华.论村民自治组织在保护农村生态环境中的权力[J].湘潭大学学报，2007(3).
[4] 陈丽华.论村民自治组织在保护农村生态环境中的法律地位[J].求索，2007(12).
[5] 张继鹏，胡继连.浅议村委会在农村环境管理中的作用[J].农村经济，2009 (6).
[6] 乌东峰.论农村社区机制与农村生态环境保护[J].学术论坛，2005(1).
[7] 王国平.环境保护与中国农村社区机制的选择[J].求索，2004(4).
[8] 阳相翼.农民环境权益的法律保障[J].法制时空，2007年(10).