能源监管机构的权力边界问题研究

【正文】
    

    建立合理的能源产业监管体系，必须在解决能源监管机构的设置进行合理的组织设计同时，还需要划清其与相关权力主体的权力边界，换个角度来说，这个问题也就是能源产业政府监管权配置问题。能源产业政府监管权的配置主要涉及四个方面：1.政策部门与监管机构之间的权力配置；2.监管机构之间的权力配置；3.监管机构与反垄断机构之间的权力配置；4.中央监管机构与地方监管机构之间的权力配置。
   
    一、政策部门与能源监管机构之间的权力配置
   
    长期以来，许多国家的能源产业是由国家垄断经营，与其他公用事业同属国家行政体系的一环，由政府直接加以管理控制。这一时期，各国政府统一行使能源政策制定职能和监管职能，只是由内部单位按分工负责各业务的办理，实行政企合一、政监合一的管理模式。在这种体制下，监管者直接向民选官员负责，从而可以增加民主的控制力和政治合法性。但是，这种体制也可能导致政府更愿意为了实现其他目的，而牺牲经济效率，如为了增加就业而保护企业免于竞争。
   
    但是，从1980年代以来，能源产业的市场化改革浪潮席卷世界各国，以往的管理模式已经无法适应市场经济的要求，各国能源监管的职能存在明显的专业化趋势。从职权分工的角度来看，监管职能专业化体现在监管机构与政策部门的职能相互分离，即通常所谓的“政监分离”。政策部门包括两类：
   
    一类是宏观调控部门，在我国，主要是中国人民银行、财政部。 [1]宏观调控的职能是是上世纪30年代大危机之后，根据凯恩斯的经济学说逐步形成的间接干预经济活动的政府实践。调控的目标是为了保持经济整体运行的稳定，调控对象是经济增长率、通胀率、就业率、国际收支平衡等总量目标，调控手段主要是货币政策和财政政策。可见，宏观调控仅仅改变企业和个人做经济决策的环境参数，区别于微观层面对企业和个人的政府监管行为。
   
    另一类是能源政策部门主要负责能源政策的制定，包括制定能源发展战略、能源产业政策；确定能源产品及相关服务的定价原则；制定与产品和服务的质量以及安全、环境、资源合理利用等有关的政府监管法律法规。目前，我国能源政策制定权分散在十余个部门 [2]，其中最主要的是国家发改委，2008年机构改革之后尽管为了加强能源管理而设立了国家能源局，但是我国目前对部委管理的国家局并不拥有独立的部门规章制定权 [3]，所以其政策制定的职能仍然受到较大的桎梏。
   
    而监管机构则负责既定的行业发展目标和政策以及监管的法律法规，制定具体的规定和标准并监督执行。例如“西电东送”、“风电开发”、“电力普遍服务”、“西气东输”等有关能源的产业政策和公共政策的制定和发布，就应由政府能源政策部门负责，能源监管机构可以参与这些这些政策的研究和制定，但它并无权对此负责，它要负责的，是通过市场准入、垄断性企业投资审批、价格制定等监管职能的发挥，使上述政策得以落实。但是，目前我国现有的能源监管机构——电监会本应拥有的投资审批、价格制定等监管职能却操于发改委之手。长期以来，发改委调控经济的主要手段就是项目审批和价格干预。每当通货膨胀显现，价格管制便被当作“法宝”祭出，不仅缘于计划观念顽固，更因体制旧轨尚存，延续着计划经济的“路径依赖”。 [4]因此，在今后的机构改革中，应对发改委的价格司等“制约经济社会发展”的部门采取“拆庙”措施，将能源领域的价格监管权归属能源监管机构行使。
   
    不过，政策与监管的界限并非泾渭分明，监管过程中也涉及到监管政策的制定，如具体监管政策的选择、监管标准的制定等。两者的区分只是相对的。而从世界各国的能源政策部门设置来看，各国的做法也不尽，有的国家采取的做法是单独设立能源部，如美国的能源部（DOE）、加拿大的自然资源部(Natural Resources Canada)和俄罗斯的工业能源部，也有不少国家则基于能源事务与经济发展息息相关的考虑，将其隶属于经济事务主管部门，从而收到政策统合的功效，如英国的商业、企业与监管改革部（BERR）、韩国的产业资源部、日本的经济产业省(MITI)等等。
   
    当然，在能源政策部门与监管机构的相互独立性而言，各国采取的做法各有不同，主要表现为两种模式：
   
    一种是独立的能源监管机构，同时赋予具体的监管权。独立能源监管机构又可以根据其设置区分为：
   
    （1）在能源政策部门之外设立的监管机构，如我国的国家电力监管委员会作为国务院直属事业单位，与能源政策部门——国家发展改革委相互独立，就属于这种模式。这一模式在监管机构的独立性方面具有较强的优点，但是由于受长期历史传统的影响，这种模式的做法可能会在能源监管机构和能源政策部门之间产生很强的不是“一家人”的疏离感，使监管机构无法得到部门的政策支持。 [5]
   
    （2）隶属于能源政策部门的能源监管机构。是法律给予它们很大的独立权力，在一定的范围内可以相对独立地决定监管政策。正如有学者所指出的，这种“隶属”，应该只是“靠行、挂单” [6]的性质，政策部门的首长不应行使行政的指挥与监督权。这种模式以美国能源部内设的联邦能源监管委员会（Federal Energy Regulatory Commission, FERC）为典型。根据美国法律的规定，FERC的活动不受能源局部长或其他官员、雇员的任何进一步审查。 [7]这种部内设置的独立监管机构模式的优点在于位于行政系统内，有利于行政协调统一，确保能源政策部门行政首长能够对整体能源政策负责。也正是因为这种原因，与立法机关相比，最高行政首长对这种适度分立型监管机构更加青睐，也给予它更多的支持。
   
    当然，在政策部门与监管机构相互独立，尤其是监管机构设立于政策部门之外的情况下，政策部门的宏观政策职能与监管机构的微观监管职能之间的界限有可能会出现交叉或者重叠。当然，监管机构也会对政策制定产生积极的影响，而政策部门也会希望参与价格的制定，以迎合作为消费者的“选民”的需要。而且，政策部门过多地干预监管机构的价格制定权，这一点在各国也是屡见不鲜。这一点对于新成立的监管机构来说，可能会带来长期的负面效果。因此，需要在保持监管权独立行使的前提下，应该通过一定的渠道加强两者之间的沟通，可以考虑设立政策部门与监管机构之间的一定沟通机制，如信息互享、人员流动、协商咨询等等。 [8]
   
    另一种模式则是相对独立型，即在政策部门中保留监管权，同时将某些监管职能委托给部级机构或者咨询机构行使，这些机构的运作方式有些类似于独立监管机构，但是并不具有最终的监管权。
   
    这种模式尽管不具有法律上的独立性，但是它在特定时期和特定国家的出现仍然有其内在理由。这是因为有的国家政府部门会愿意保护居民能源消费者的利益，因为他们同时也是重要的选民群体。这种取悦选民的心理并不利于建立独立的监管机构。通常各国能源产业重组之前，价格往往会低于成本，并且存在交叉补贴，而人们本来也希望监管机构的设立能够让价格回归合理区间，以保证投资者收回成本。但是，这种努力常常会遭到政府部门的抵制。在这类国家，也许更适合设立这种仅承担咨询职能而不具有决策权的机构。如果机构可以通过向公众开起建议的内容，并将建议提交给立法机关、受监管企业等，他们就可能相比虽然在法律上具有独立性但是在决策过程中遭遇政府干预的监管机构更具有事实上的独立性。 [9]事实也确实证明，与公众建立有效的沟通，可以有效帮助涉及价格合理化的争议性决定获得接受。
   
    二、能源监管机构与其他产业监管机构的权力配置
   
    明确了政策部门与监管机构之间的权力划分之后，接下来的问题是如何在监管机构之间划分权力。对于能源产业的监管机构设置，国际上可以说有两种选择：
   
    一是单一产业型的监管机构只对电力、天然气产业行使监管权，同时对电信、铁路、邮政等其他公用事业另外设立专门的监管机构。这种模式在美国（联邦政府层面）和大部分欧洲国家采用。
   
    单一产业监管机构在专业性上更具有优势，而且工作重点突出。单一监管机构的权力较小，可以使用的私有信息的数量也较少，一定程度上可以避免监管机构从事社会性浪费行为。而且各个监管机构并存，还可以存在进行制度试验的机会，从而缩小可能发生的监管失灵的规模。 [10]而且，在对不同产业实施的监管差异较大，如对电力市场进行开放而对天然气市场实行严格监管的时候，单一产业监管机构的设置模式，其效果可能更好。
   
    多个单一产业监管机构并存，也会增加监管过程的复杂性，增加对不同产业监管政策的协调成本以及受监管企业的合规成本（compliance cost）。而且，单一产业监管机构往往可能更容易为它们所监管的产业所捕获。
   
    二是设立跨产业监管机构，对其他公用事业实施统一监管。这种模式在德国、俄罗斯和美国许多州政府采用。
   
    跨产业监管机构的优势主要有以下几点：（1）它可以节省诸如收集信息和行政后勤方面的成本。当然，这种成本节约到底成效有多大，需要取决于所监管产业的规模大小。在能源产业规模较小的国家，设立若干单一产业的监管机构，其成本就会比较高，而对能源产业规模较大的国家，这种监管机构设置上存在的规模经济就可以被“稀释”得可以忽略不计。（2）可以较少依赖于特定的产业或集团，从而可以减少发生监管俘获或受到政治上不正当影响的风险。（3）可以有利于协调不同产业间的监管政策，尤其是当它们适用于可以相互替代的领域时，如电力和天然气等等，避免对投资者的投资行为造成扭曲。（4）可以有效应对技术创新所带来的产业融合的现实。例如，自20世纪80年代起，天然气的勘探开发、运输、存储等环节的技术创新，降低了成本，推动了天然气的广泛使用。燃气火力发电站日益增加，而兼营电力和天然气业务的公司也日益增加，如英国国家电网公司（National Grid）同时经营天然气管道输送业务。这使得电力产业和天然气产业的界限日益模糊。英国OFFER与OFGAS合并成OFGEM，就反映了这一趋势。（5）由于所监管的产业都具有网络产业的属性，跨产业经营可以充分利用相关的资源和加强学习。公用事业所有的共同经济属性，如网络产业属性，也使得一些监管规则，如第三方介入监管可以进行跨产业应用。
   
    对于我国来说，目前的能源监管机构所监管的产业仅限于电力产业，未来在天然气产业实现市场化改革之后，可以考虑在我国电监会的基础上，增加对天然气行业的监管职能，将其改组为综合性的能源监管委员会，实行监管融合，节约监管成本，提高监管效率。而在地方层级，则甚至可以考虑与供热、供气、供水、排水等产业监管机构进行合并，合并改组为公用事业监管机构。事实上，我国已经有不少城市已经采取了这一模式，如杭州、宁波、温州、无锡等城市都已经设置了“公用事业监管中心”统一监管上述产业。
   
    三、监管机构与反垄断机构之间的权力配置
   
    通常来说，在每个国家都会设立专门的反垄断机构，负责查处在每个经济产业中可能存在的限制竞争（反垄断）行为。传统上，当能源行业被整体视为自然垄断行业，尤其是完全由国有垄断企业经营时，存在的往往是政企不分的管理结构和监管体系，从而整体被列入反垄断法适用除外之列。伴随着竞争的引入和监管的放松，竞争法也开始在能源产业得到适用。例如，德国2005年新修订的《能源产业法》 (Energy Industry Act, Energiewirtschaftsgesetz, EnWG)正式废除了《反限制竞争法》(Gesetz gegen Wettbewerbsbeschr?nkungen – hereinafter, GWB')对能源产业的适用除外制度。
   
    这种情况下，对能源产业同时适用的能源监管法与反垄断法规范，在能源产业的治理结构中就会存在相互替代和竞争关系。例如，竞争法的适用，尤其是竞争机构有害竞争的兼并行为采取的事先阻止措施和针对限制竞争的产业结构采取结构性的手段，也会对监管结果产生影响。但是，对于自然垄断的环节，如电力输送和配送，则并不适合采用反垄断法规定的救济手段，因为结构分拆的做法可能会导致边际成本的增加，而丧失了规模经济的优势。正是基于这两者之间的相互关系，在各国对能源监管权与反垄断执法权的配置也出现了多种模式或者组合。归纳起来，主要有以下几种：
   
    （一）监管机构承担部分反垄断执法职能
   
    最为常见的模式是在监管权与反垄断执法权的配置关系上，由能源监管机构承担部分的反垄断执法权，如对企业兼并的控制，或者在能源产业反垄断执法中扮演次要角色，帮助反垄断执法机构履行职责，如监督市场运行，报告违法行为，并提出决定和救济的建议。例如，美国2005年《能源政策法》就对FERC行使的部分反垄断执法权作了规定，其中第1289条就规定从事输电或发电业务的公用事业控股公司的兼并其他输电或发电企业或相关的公用事业控股公司，涉及金额超过1,000,000美元的，需要事先取得进行审查。
   
    在这种模式下，经营者既要受到反垄断法的规范，同时也要受到监管机构监管，经营者不能因为受到监管机构监管就豁免反垄断法律的适用。为避免两者产生矛盾，应该从行为的类型上对各自职权的范围进行划分，即各自的职权适用于一定的特定领域。例如，对于不正当定价和瓜分市场协议之类的典型垄断行为，应该由反垄断机构处理，监管机构无权查处。而对于发放许可，确立主导运营商应该收取的价格或者保证普遍服务之类的典型监管问题，应该由监管机构负责。
   
    在澳大利亚，竞争与消费者委员会负责监管天然气上游产业的协议定价进行监管，而能源监管机构则负责监管下游产业的管道输送价格。天然气上游产业，即勘探开发活动往往是由多家公司联合组成联营企业，共同分担成本、风险，共享收益。通常，联营企业也希望以统一的条款和条件，如价格，与天然气公用事业公司和其他大用户签订长期的销售合同销售天然气，以保证稳定的现金流。而在这一过程中，协调销售的初步协议和随后的具体销售合同都可能会违反《澳大利亚交易行为法》（Trade Practices Act）有关反竞争行为的禁止性规定。因此，需要由澳大利亚竞争与消费者委员会根据公共收益超过反竞争的成本的判断，再批准相关的协议和合同。
   
    （二）监管机构与反垄断机构合并设置
   
    在这种情形下，能源监管机构在竞争法的执行中扮演主要角色，这时能源监管机构和反垄断执法机构往往会合并为一个机构。在具体做法上，往往采取在反垄断机构内部设立单独的部门负责能源监管。
   
    澳大利亚就是这一模式的代表。澳大利亚将能源产业的监管权交给澳大利亚竞争与消费者委员会(Australian Competition and Consumer Commission，简称ACCC) ，2005年7月在该委员会内设“澳大利亚能源监管机构”（Australian Energy Regulator，简称AER），并由一名ACCC委员兼任AER的委员。
   
    几乎于此同时，荷兰也将过去独立的能源监管局（Office of Energy Regulation, DTe）并入了荷兰竞争局（Netherlands Competition Authority, NMa），作为其内设的分支机构（chamber），由此使荷兰竞争局成为统一负责执行荷兰1998年《电力法》和2000年《天然气法》的机构。
   
    这种模式的优点在于它们不仅考虑到行业的特殊性，而且也考虑到这些行业改革的方向，从而把监管的指导思想定位在打破垄断和推动竞争的方面。同时，这还可以形成了反垄断法律适用的统一性，减少监管机构与反垄断执法机构之间的监管协调成本。其弊端则在于容易忽视了监管职能和反垄断执法职能之间在所需专业知识上的差异。也正是由于这一点，世界各国很少有以反垄断执法机构完全取代监管机构的做法，而在反垄断执法机构内设的能源监管机构往往也具有一定程度的独立性。
   
    （三）建立监管机构与反垄断机构之间的合作机制
   
    从以上的分析可以看出，在产业监管与反垄断执法手段存在相互替代作用，各国监管机构与反垄断机构的职权往往在例如网络开放接入和定价，以及网络分拆、兼并监管等结构政策等很多方面都存在重叠。但是，两者又不是相互完全替代的关系。因此，两者的管辖权如果发生冲突，或者做出不同结论，就会使受监管企业的决策面临诸多不确定性。
   
    要解决管辖权冲突，首先需要在权力配置方面做出合理安排，合理区分反垄断法和能源监管法的适用范围。例如，在美国法上存在“申报价格原则”（filed rate doctrine），这一原则最早出现在Square D Co. v. Niagara Frontier Tariff Bureau, 476 U.S. 422 (1986)，法院的判决认为，“私人的运输企业的价格已经向监管机构申报或者是经监管机构所批准的，就不能认为属于违反反垄断法的行为，从而也就不能适用3倍于损失额的罚款”。因此，在能源领域不能针对基于能源监管的定价寻求反垄断法的救济主张。同样，近来的法院判例也开始主张，反垄断机构也不能对违反能源监管的行为不能实施反垄断法上的制裁措施。
   
    当然，准确区分反垄断法和能源法的各自适用范围固然重要，更重要的是要确保不会出现法律空白地带。因此，还应该能源监管机构与反垄断机构之间建立相应的合作机制，包括分享权力（concurrent power） [11]，或者是建立信息共享和工作协调机制等等。 [12]例如，在美国，能源企业实施规定范围的兼并行为时，需要取得FERC的批准，同时还需要向司法部和联邦贸易委员会进行兼并前的申报。美国2000年加州电力危机发生之后，FERC也开始专门成立负责监督市场的部门（Division of Energy Market Oversight, Office of Enforcement）来严密监督市场主体的行为，配合反垄断执法机构(司法部和联邦贸易委员会)查处滥用市场支配地位的行为。
   
    当然，监管机构与反垄断机构之间的权力配置，还与能源政策、产业监管和竞争政策的相互的权重关系有关。而每一项政策都会随着能源市场的竞争状态的改进而发生变化，相应地，也会对监管机构与反垄断机构相互间的权力配置也就可能需要做相应的调整。例如，Ofgem就曾经指出，当市场变得竞争性之后，适用竞争法可能是更为适宜的。 [13]

    四、能源监管机构与环境监管机构之间的权力配置
   
    传统上，能源监管机构只是集中关注如何防止消费者利益受自然垄断企业的侵害。因此，能源生产和供应过程中的环境保护的专业性问题，通常属于其它政府监管机构（环境监管机构）的职权范围。但是，随着社会对环境关注程度的日益提高，能源监管机构也开始将环境成本纳入到其决策过程之中。其中，美国1969年《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act, 42 U.S.C.A.§§4321-4347）中所建立的环境影响评价制度就具有里程碑式的意义。
   
    在过去，环境监管机构主要依靠命令控制式的手段来提高空气和水的质量。为此，环境监管机构针对各种不同的污染源制定了大量的技术标准。这些标准的制定过程中则很少考虑其成本的因素。通过这些命令控制式的手段，美国环境保护署（EPA）曾经在1970-1980年代间显著地提高了空气和水质量。但是，这种方法的实施成本很少，而且不可避免要允许存在一定水平的污染物排放量。例如，在能源领域，发电过程不可避免地要产生一些污染物。而命令控制式的环境监管手段也并不能给企业降低到环境标准所要求的更低的水平。
   
    从1980年代开始，各国能源监管机构开始努力系统地将环境因素纳入到其决策过程之中，而环境监管机构也开始将经济因素纳入到其监管体系之中。环境监管的一个重要变化就是越来越多以基于市场的监管体系替换命令控制式的监管体系。众多周知，环境问题的出现源于外部性问题，即企业没有承担其生产活动所造成的污染成本，而消费者也因为所消费的产品没有反映环境成本而产生过度消费的问题。为了将这些污染的外部性社会成本内部化，人们设计出了两种方式——环境税和排放权交易机制。
   
    在环境监管机构更多依赖经济手段实现其目的的同时，能源监管机构也开始在其决策过程中引入环境因素。在美国，许多州的公用事业监管委员会（PUC）在制定发电容量的竞争性招标（competitive contracting）标准就引入了一些环境加分（environmental adders）的做法，也就是说根据对不同投标方的发电环境成本的考虑，给予不同的环境加分，以实现环境成本的内部化。 [14]
   
    在我国，电监会和环保总局之间的权力配置也基本上是与各国的做法类似，电监会负责通过准入、价格、服务质量等经济性监管，而环保总局则负责对能源生产供应过程中的环境污染问题实施监管。在电监会的三定方案中也明确了电监会要“协同环保部门对电力行业执行环保政策、法规和标准进行监督检查”。但是，在经济、能源与环境协调的必要性日益突出的今天，我国的电监会也需要更积极地环境保护纳入到能源监管政策的制定过程中，例如可以探索实现环境成本内部化的价格监管方式，促进节能环保的电力调度方式，强化电力供应中的需求侧管理等。
   
    五、能源监管机构的纵向权力设置
   
    在能源产业监管中，各国地方政府往往会在两个方面发挥作用。一个方面是规划控制。各类能源基础设施，如发电厂、输配电网的选址需要得到地方政府的规划许可。其次，在一些国家，地方政府也可能同时经营市政公用事业，如供热、民用燃气等服务，这时还可能出现联邦和州（或者中央和地方）两级政府均设立能源监管机构的情况。这时就需要研究如何划分联邦监管和州监管职责的问题。
   
    联邦监管的优势是执行的统一性。一般认为，支持联邦监管的理由有：（1）至少在某些产业中所存在的技术上的复杂性，使得监管中存在规模经济；（2）各州缺乏专家；（3）在一国内部同地区用户之间所存在的外部效果（例如网络需求影响等），要求统一机构和规则；（4）监管机构的管辖权范围越小，其受俘获的风险也就越大。
   
    而相比之下，州监管的优势则是：（１）州监管机构对本地情况有更多的了解；（２）州监管机构的政治问责机制更为直接，监管决定中受影响的公众有更多的参与机会；（３）由于靠近受监管企业，从而可以更有效地实施监管；（４）联邦监管在协调各州政府，尤其是涉及具有政治敏感性的问题时难度更大。州监管的优势是可以允许对不同的监管方法进行试验，从而有利于制度的创新。如果各州的产业状况不同，分散化的监管就有利于因地制宜地实施监管。
   
    一般来说，一国的规模越小，支持州监管的理由也就更弱，而支持联邦监管的理由也就更为有力。对于规模较小的发展中国家来说，更适合设置全国性的监管机构。而对大国来说，则采取分散化的监管模式更好一些。大国的中央政府如果未经地方政府的同意，可能缺乏对地方企业的监管执法权。 [15]
   
    尽管存在这些支持和反对监管集中化的意见，实践中，各国究竟采取何种监管权的纵向分权模式，则更多的取决于该国的政治现实。例如，在法国，其政治体制历来高度统一，在公用事业监管领域也就采取了集中化的模式。而在美国，各州则具有相当的自治权，其拥有的监管权亦相当可观。当然，在实行分权化监管模式的国家，一般来说，州监管机构的职责基本上限于那些对其他州影响较小的业务，如电力天然气的配售和零售。而联邦能源监管机构的职责则应该是对影响范围更为广泛，如跨州或跨国的市场交易行为。
   
    在美国，根据2005年《能源政策法》对FERC和州公用事业委员会的关系和相应职能做出了明确的规定。根据该法案的规定，FERC对出于在州际贸易中转售而进行的天然气运输和销售进行监管；对州际贸易中通过管道进行的石油运输进行监管；对州际贸易中的电力传输和批发进行监管；对私人、市镇或州建设的水电工程发放许可证和进行调查；对州际天然气设施，包括管道、储气设施，以及液化天然气的选址和关闭进行审批；保证高电压州际输电网的可靠性等。而对向消费者出售电力和天然气的零售行为的监管、对电力生产、传输和配送设施的建设进行审批，以及对天然气的本地运输管道的监管，则是由各国的公用事业委员会实施监管。
   
    类似地，印度2003年《电力法》设立了中央电力监管委员会，并在各邦分别建立各邦电力监管委员会，将电力行业政策、电价政策和电力规划的职能在两级监管机构之间进行了划分。其中，中央电力监管委员会负责中央政府拥有的和为多个邦联合发电企业及跨邦输电企业的电价监管、输电和交易许可证的发放，规定电网运行规则和服务标准——除跨邦电量交易外，在邦内没有管辖权。而各邦电力监管委员会则全权负责邦内所有监管事务。
   
    而从我国的国情来看，历来政治上具有集权化的传统。国家电力监管委员会的设置，也是采取了绕开省一级政府，照搬原来中国人民银行机构设置和管理模式，直接设立大区机构管辖，仅在华北等6个区域设立电监局，在太原等11个城市派驻监管专员。 [16]但是，我国幅员辽阔，地理差异大，电力行业规模和经济总量也非常庞大，电力市场的主体在省一级，电力交易和结算在省一级，电力调度等也主要在省一级。也就是说，市场配置资源的基础在省一级。除了配电现在由国家电网公司和南方电网公司垄断经营，售电价格、供电可靠性、电能质量和服务质量都需要有效监管。而这些业务往往是地处远离省会城市的市县，国家电监会及其派出机构对之鞭长莫及。可以说当前这种监管权的纵向配置安排，对于电力这样一个与当地经济和人民生活密切相关的产业来说，过于理想化，也严重脱离了电力工业的实际，不符合中国的国情。
   
    因此，要加强我国地方能源监管，实现监管重心的下移，加强一线监管工作，有两种方式可供选择，一种方式是在电监会的体系下，可考虑先在有条件的省一级甚至地市一级增加分支机构，行使电力监管职能。另一种方式则是整合现有地方政府的监管力量，在国家电监会和地方能源监管机构之间实行中央地方分权，由国家电监会负责跨省的输配电业务，而将省内的配售电业务监管交给地方政府相应的能源监管机构具体执行。
   
    六、结语
   
    能源监管机构是在自然垄断型的能源产业实行市场化改革之后产生的一种新的组织机构形式。但是，这一机构的设置不仅需要解决市场化改革所带来政府与企业、宏观调控与市场监管、竞争与监管等若干组相辅相成的关系之外，还需要面对能源产业本身所特有的能源与环境的协调问题。因此，这一机构的设置不是“平地起高楼”的过程，而是一个有破有立的构成，需要处理好与本已存在的“左邻右舍”的关系。不仅如此，要建立一套运行协调的组织体系，能源监管机构还需要划清纵向权力配置的界限。这种组织设计不可能是一步到位，需要在实践中适应能源产业监管的需要不断进行微调。当然，在这种不断变化的过程中，为了明确相互的权力边界，保持法律关系的稳定，也可以及时地用国务院文件的形式或者各机构间协议的方式将其固定下来。这一点在行政组织法规范不甚发达的当下中国，是尤其必要的。

【作者简介】
苏苗罕，中央财经大学法学院讲师，主要研究方向：政府监管与行政法、能源法。

【参考文献】
[1] 需要指出的是，我国在宏观调控部门的定位上存在着误区。根据吴敬琏教授的介绍，当初设计论证宏观调控部门的时候，几位中外专家对设置四个宏调部门（央行、财政部、计委、经委）提出过异议，认为宏观调控既然是间接调控、总量调控，就应该只设央行和财政部，不能有其他。但是现实是近几年宏观调控部门越来越多，多部委联署的金牌一道接一道，甚至于国土部门也要参加宏观调控。这就导致在宏观调控工作中出现多龙治水，十八般兵器一起上的情景。其结果是分工不明确，职责就不清楚，譬如CPI高企时，人们并无法问责国土部。参见吴敬琏：《呼唤法治的市场经济》，三联书店2007年版，第111页；周其仁：《毫不含糊地反对通货膨胀》，《经济观察报》2007年12月3日；朱文轶：《发改委：一个宏观调控部门的挑战》，《三联生活周刊》2008年3月4日总第470期。
[2] 这一点可以从2005年成立的国家能源领导小组成员单位数目众多中窥得一斑。《国务院办公厅关于印发国家能源领导小组办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔2005〕28号)。
[3] 根据国务院法制办秘书行政司2001年3月5日对文化部办公厅2000年12月21日《关于报请解释国家文物局有无规章制定发布权的函》的函复，部委管理的国家局无权制定和公布部门规章。理由是《中华人民共和国立法法》第七十一条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”第七十五条规定：“部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。”第七十六条第一款规定：“部门规章由部门首长签署命令予以公布。”
[4] 胡舒立：《“后两会时期”的宏观经济挑战》，《财经》2008年第6期。
[5] 周汉华：《独立监管与大部制的关系》，载胡建淼主编：《公法研究》第5辑，浙江大学出版社2007年版，第6页。
[6] 刘孔中：《电信管制革新与数位网络产业规范》，太颖投资顾问股份有限公司2001年版，第73页。
[7] 42 U.S.C. § 7172(g).
[8] 周汉华：《基础设施产业政府监管权的配置》，《国家行政学院学报》2002年第2期。
[9] J. Stern, “What Makes an Independent Regulator Independent?”, 8Business Strategy Review 67–74 (1997).
[10] 类似地，对于金融监管领域的监管机构设置，美国联邦储备委员会前主席格林斯潘也认为“几个监管者比一个好”，他相信各个监管机构同时存在可以保证金融市场享有金融创新所必备的充分的民主与自由，同时，可以使得每一个监管者形成专业化的比较优势，他们之间的竞争可以形成权力的制衡。Alan Greenspan, “No Single Regulator for Banks”, Wall Street Journal, December 15, 1993. 而当年美国财政部也认为监管机构的多元性有助于在解决政策问题时探索创新方法。而单一的监管机构，由于不受其它监管机构的挑战，容易陷入僵化、保守和短视。U.S. Department of the Treasury, Modernizing the Financial System, February 1991, page XIX-6.不过，到了2008年，面对金融业混业经营的趋势以及次贷危机的重压，美国财政部向国会提交的改革提案中又提出合并美国证券交易委员会（SEC）与商品期货交易委员会，将多个银行业监管机构合并为审慎金融监管机构（Prudential Financial Regulator）。Secretary Henry M. Paulson, Jr., Remarks on Blueprint for Regulatory Reform, March 31, 2008, //www.ustreas.gov/press/releases/hp897.htm.
[11] 有关监管机构与反垄断机构之间的权力分享的英国经验分析，参见the DTI/HM Treasury Report Concurrent Competition Powers in Sectoral Regulation, May 2006, URN 06/1244.
[12] 周汉华：《基础设施产业政府监管权的配置》，《国家行政学院学报》2002年第2期。
[13] Concurrent Competition Powers in Sectoral Regulation: A Report by the Department of Trade and Industry and HM Treasury, 2006, p.4.
[14] Bernard Black and Richard Pierce. The Choice Between Markets and Central Planning in Regulating the US Electricity Industry, 93 Colum. L. Rev. 1339(1993).
[15] Building Institutions for Markets, World Development Report 2002, pp159-160.