电磁辐射污染防治立法研究

【正文】
    电磁辐射是指以电磁波形式，通过空间传播的能量流。 [1] 电磁污染已经成为世界性公害, 世界卫生组织已将其列为继水污染、大气污染、噪声污染之后的第四大污染, 联合国人类环境会议也已将其列为环境保护项目之一 [2]电磁辐射污染是指电磁波的干扰强度超过防护标准值的电磁辐射。电磁辐射污染分为天然电磁辐射污染和人为电磁辐射污染两种。电磁辐射污染防治主要针对人为电磁辐射污染。在环境保护领域一般将电磁辐射污染源分为五大类:①广播电视系统发射设备；②通讯、雷达及导航系统无线发射设备；③工业、科学和医疗系统射频设备；④高压电力系统设备；⑤交通系统电磁辐射设备。 [3]随着广播电视、移动通信、电力和磁悬浮交通行业的迅速发展，由于工频交变电磁场和射频电磁辐射所带来的电磁辐射污染问题也越来越严重。我国目前的电磁辐射污染防治立法还非常滞后，存在许多缺失，防治电磁辐射污染立法亟待完善。
   
    一 、电磁辐射污染防治立法述评
   
    （一）电磁辐射污染防治立法现状
   
    从1988年6月原国家环保总局就制定了《电磁辐射防护规定》，作为电磁辐射环境保护行业标准。以此为标志，我国的电磁辐射污染防治立法在国家、地方各级政府和各个职能部门等层面得以迅速开展，并取得了一定的成效。
   
    从国家立法层面来看，在1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》、1998年颁布的《国家建设项目环境保护管理条例》以及2002年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》中都有对电磁辐射污染防治的概括性规定。
   
    从部门立法来看，原国家环保总局先后制定了《电磁辐射防护规定》（1988）、《环境电磁卫生标准》（1989）、《电磁辐射监测仪器和方法》（1996）、《电磁辐射环境影响评价方法与标准》（1996）和《电磁辐射环境保护管理办法》（1997）等众多的法规。
   
    从地方各级政府立法来看，我国绝大多数的地方省级政府制定了电磁辐射污染环境保护方面的专项法规，从而填补了国家立法的一些空白，例如：《云南省无线电电磁环境保护条例》、《吉林省辐射污染防治条例》（2004）、《天津市电磁辐射环境保护管理办法》（2006）、《江苏省辐射污染防治条例》（2007）、《河北省电磁辐射环境保护管理办法》（2000）、《山东省辐射环境管理办法》（2003）、《宁夏回族自治区防治辐射污染环境管理办法》（1999）等等。另外，其它地方省级政府也将电磁污染防治立法纳入了地方立法日程。例如：广东省将电磁污染纳入2008年立法计划建议项目，山西省人民政府将《山西省电磁辐射环境保护管理条例》纳入山西省环境保护“十一五”规划，以及已提请湖北省十届人大常委会审议的《湖北省辐射环境管理条例(草案)》等。
   
    此外，一些地方部门规章中也有关于电磁辐射污染防治方面的零星规定。例如，《北京市移动通信建设项目环境保护管理规定》（1999）中对移动通信建设项目的规划和设计都有明确规定，以避免造成电磁辐射污染对公众健康造成危害；而《广东省民用机场电磁环境保护规定》（2007）则关注于电磁辐射污染对特殊行业和特殊环境带来的危害问题。该法第7条规定：民航、无线电行政主管部门应当加强对无线电发射设备以及其他产生无线电波辐射的设备、设施的监督检查，建立健全相关信息通报制度，避免民用机场电磁环境受到影响和破坏。
   
    （二）电磁辐射污染防治立法之评析
   
    总体上来看，我国电磁辐射污染防治立法的整体架构已现雏形，但仍然存在诸多的问题。从立法体系来看，我国已经建立了相对比较完备电磁辐射污染防治的法律、法规体系。既有国家层面的、居于统领地位的国家立法，也有数量众多的地方立法和行业规章与之配套。从立法的针对性来看，既有电磁辐射污染防治的专项立法，也有电磁辐射污染问题进行规制的内容散见于其它相关立法中。从立法的内容来看，上述法律法规涵盖了电磁辐射环境保护标准、影响评价、监测技术规范、管理程序、法律责任等方面的内容。从立法的进程来看，既有电磁辐射污染问题尚不凸显时间的立法，也有近10年以来，电磁辐射污染频发时期的大量立法。从立法研究来看，环境法学界对电磁辐射污染防治立法的研究还非常薄弱。据笔者考察，仅有少数学者提出完善电磁辐射污染防治立法的建议，但这些建议尚未形成体系，无法为立法提供切实可行的方案。
   
    二、电磁辐射污染防治立法缺失解析
   
    （一）立法层次低下，在环境保护基本法层面缺失相关规定
   
    立法层次的高低对法律能否得以有效实施之间是正相关关系，污染防治领域的立法尤其如此。只有提升电磁辐射污染防治的立法层次，才能促进和保障电磁辐射污染防治的有效进行。从我国的立法现状来看，在国家立法层面还没有关于电磁辐射污染防治的具体规定，《环境保护法》仅在第24条将电磁辐射污染与废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质、噪声、振动等污染以列举的方式予以举出。除此之外，在环境保护基本法层面，电磁辐射污染防治的规定还处于空白。虽然有为数众多的电磁辐射防治地方立法，但是，终因立法层次较低、效力不够而影响到电磁辐射污染防治的实际效果。
   
    我国电磁辐射污染防治立法的层次低下有其特定的原因：其一，《环境保护法》中只是对电磁辐射污染做了概括性的规定，并没有详尽的规定。其二，作为环境保护基本法的《环境保护法》本身也存在许多问题，亟需重新修订以满足现代环保实践的需要。其三，随着广播电视、移动通信、电力和磁悬浮交通行业的迅速发展，电磁辐射污染问题才逐步引起学界和立法部门的关注。因此，现有的电磁辐射污染防治法律规定还非常零散，在环境保护基本法层面也缺乏电磁辐射污染的详尽规定。
   
    （二）立法针对性不强，国家立法层面缺失电磁污染防治的专项立法
   
    电磁辐射污染防治立法的针对性与国家立法层面的电磁辐射污染防治专项立法情况密切相关。从我国污染防治立法的模式来看，绝大多数的污染防治立法都采用“基本法”加专项立法的模式。“基本法”中仅对污染防治做了宣示性的概括规定，除此之外，针对特定污染制定专项污染防治立法。循此模式，在《环境保护法》的指导下，我国先后制定和修订了《水污染防治法》、《噪声污染防治法》、《大气污染防治法》等一批专项立法。这些专项立法颁布实施后，有针对性地对对应污染进行规制，从污染防治的实践来看，效果非常明显。其中，有些专项的污染防治立法已经完成了多次修订。而迄今为止，国家立法层面的电磁辐射污染防治专项立法还处于缺失的境地。在这方面，地方立法走在了前列，我国绝大多数的省级政府制定了电磁辐射污染防治的专项立法。但是，国家立法层面电磁辐射污染专项立法缺失的影响是无法通过其它立法来弥补的。
   
    （三）电磁辐射标准立法缺失，电磁辐射污染认定困难
   
    电磁辐射标准是认定电磁辐射是否为电磁辐射污染的依据，电磁辐射标准的制定是电磁辐射污染防治的前提。制定科学合理的电磁辐射标准并以法律的形式予以确认，既有利于电磁辐射污染防治实践，又有利于电磁辐射污染防治法律体系的完善。迄今为止，原国家环保总局先后制定了《电磁辐射防护规定》、《环境电磁卫生标准》、《500kV超高压变电工程电磁辐射影响评价技术规范》等电磁辐射标准方面的立法，但是，从电磁辐射污染防治的实践来看，电磁辐射标准立法还存在许多的缺失。
   
    首先，电磁感应强度的正式标准缺失。实践中认定电磁辐射是否超标的主要依据是制定于1988年的《电磁辐射防护规定》和1998年的《500kV超高压变电工程电磁辐射影响评价技术规范》。前者的规定已经远远滞后于社会发展，后者的规定能够过于狭窄，并不具备普遍的指导意义。这些缺失导致实践中电磁辐射污染认定还比较困难。其次，现行电磁辐射标准立法内容滞后。目前，按照行业不同，依据不同的标准认定电磁辐射污染是普遍的做法。随着社会的不断发展，城市规模不断扩大，电力设施已经进入城市的核心地段；移动通信行业迅速发展，通信设备进入了城市和农村；磁悬浮交通行业发展迅猛，带来新的电磁辐射问题。现行电磁辐射标准立法中缺失对这些电磁辐射的认定标准，特别是一些新的电磁辐射形式的标准还属于空白。再次，电磁辐射的标准不统一，电磁辐射污染认定困难。原国家环保总局制定先后制定的《电磁辐射防护规定》、《电磁辐射环境影响评价方法与标准》和《500kV超高压变电工程电磁辐射影响评价技术规范》等法规中规定的电磁辐射标准之间也存在差异；原国家环保总局制定的《电磁辐射防护规定》和原卫生部《环境电磁波卫生标准》之间也存在差异。由于目前没有正式的电磁辐射国家标准，这些差异导致各个部门在认定电磁辐射污染上处于混乱的状态。最后，现行电磁辐射标准过低，无法满足公众日益提高的环境需求。2007年上海市民对磁悬浮上海机场联络线所公示的环评报告所采取的抵制行为就是典型案例。 [4]在该磁悬浮项目中，如果按照目前的电磁辐射标准，根本不需要设立防护带。但按照国际通常标准，则该项目的电磁辐射已经是电磁辐射污染无疑。
   
    （四）立法内容不完备，现行立法的操作性不强
   
    1.欠缺预防电磁辐射污染的详尽规定
   
    由于电磁辐射污染的隐蔽性强，危害范围大，所以，防治电磁辐射污染尤其要以预防为主。现行立法中对于预防辐射电磁污染的规定存在明显的缺失：一方面，绝大多数的电磁辐射污染方面的立法没有体现“事前预防、防治结合”的治污原则。仅在《环境影响评价法》和《电磁辐射环境保护管理办法》的规定中体现了“事前预防、防治结合”的原则。另一方面，现有立法中预防电磁辐射污染的规定过于概括，缺乏详尽的规定，不利于预防电磁辐射污染的发生。例如，《电磁辐射环境保护管理办法》中第十条规定：“任何单位和个人在从事电磁辐射的活动时，都应当遵守并执行国家环境保护的方针政策、法规、制度和标准，接受环境保护部门对其电磁辐射环境保护工作的监督管理和检查；做好电磁辐射活动污染环境的防治工作。”由于缺乏更为详尽的规定，预防电磁辐射污染比较困难。此外，由于电磁辐射污染预防具有很强的科技性，电磁辐射污染预防立法受科学技术发展水平的影响非常大。 [5]现行立法受当时科技水平的限制，其滞后性也比较突出。
   
    2.电磁辐射污染监督机制不健全
   
    监督机制既直接关系到法律实施的效果，又直接影响着电磁辐射污染防治的成效。现行立法中电磁辐射污染监督机制主要体现在以下两个方面：其一，监督主体多元，监督效果不理想。《电磁辐射环境保护管理办法》第三条规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对本辖区电磁辐射环境保护工作实施统一监督管理。”第四条规定：“从事电磁辐射活动的单位主管部门负责本系统、本行业电磁辐射环境保护工作的监督管理工作。”《环境电磁波卫生标准》第四章规定：“各级卫生防疫站或各级环境卫生监测站负责监督本标准的执行。”由此可见，对电磁辐射监督实行的是“环保部门统一监督，各相关部门分工合作”模式。从实践效果来看，由于缺失信息沟通和协商机制，简单的效果并不理想。其二，区域间协调机制欠缺，跨区域电磁辐射污染监督不力。随着超高压输电行业和磁悬浮交通行业的发展，跨区域的电磁辐射项目逐渐增多，迫切地需要对跨区域的电磁辐射项目进行监督。不管从国家立法层面还是从地方立法层面来看，现行立法中都欠缺区域间的信息沟通和协商机制，导致跨区域的电磁辐射项目处于事实上的监督真空状态。
   
    3.对电磁辐射污染事件的处罚过轻
   
    从国家立法层面来看，仅在《电磁辐射环境保护管理办法》中规定了电磁辐射污染事件的处罚。该法第三十条规定：“违反本办法规定，造成电磁辐射污染环境事故的，由省级环境保护行政主管部门处以罚款。有违法所得的，处违法所得3倍以下的罚款，但最高不超过3万元；没有违法所得的，处1万元以下的罚款。造成环境污染危害的，必须依法对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。”从地方立法层面来看，在省级地方政府的相关立法中也有电磁辐射污染事件的处罚规定。例如，《天津市电磁辐射环境保护管理办法》第十七条规定“违反本办法有下列行为之一的，由市环境保护行政主管部门责令限期改正，并处罚款：（一）排放的电磁辐射强度超过国家规定标准的，处5000元以上３万元以下罚款；（二）拒报、谎报或瞒报有关申报登记事项的，处3000元以上３万元以下罚款；（三）擅自拆除、闲置电磁辐射污染防治设施的，处5000元以上３万元以下罚款；（四）未制定电磁辐射监测方案或在监测中发现异常未及时向市环境保护行政主管部门报告的，处3000元以上１万元以下罚款；（五）被检查的单位和个人拒绝检查或者在检查中弄虚作假的，处5000元以上３万元以下罚款；（六）未制定电磁辐射污染事故应急预案的，处1000元以上１万元以下罚款。”相较而言，地方立法中对电磁辐射污染事件责任的规定能够更为详细，但是从处罚力度来看，还是没有超出国家立法的处罚力度。对电磁辐射污染事件的处罚过轻严重制约着电磁辐射污染防治的有效开展。
   
    三、电磁辐射污染防治的立法补救
   
    （一）修订《环境保护法》，提升电磁辐射污染防治立法的层次
   
    只有在环保基本法中对电磁辐射污染防治予以规制，才能提升电磁辐射污染防治立法层次。从理论层面来看，绝大多数的环境法学教材中都将“电磁辐射污染防治”归入“有毒、有害物质污染防治”中予以论述，环境法学研究中也往往忽视“电磁辐射污染防治”的研究。从立法实践来看，现行《环境保护法》也只是在第四章第24条中对电辐射磁污染防治有所涉及，这种状况印证了电磁辐射污染防治立法层次较低的事实。在修订《环境保护法》时，应增加电磁辐射污染防治方面的内容。在“污染防治”一章中设“电磁辐射污染防治”一节，既可以提升电磁辐射污染防治立法的层次，又有利于在环保基本法层面体现对“电磁辐射污染防治”的重视，还有利于《环境保护法》的修改完善。 [1]
   
    （二）制定《电磁辐射污染防治法》，弥补国家立法层面专项污染防治法的缺失
   
    我国先后制定、修改了《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》等专项性的法律。与此相比较，专项电磁辐射污染法的立法显得非常滞后。无论从法制完备的角度，还是从电磁辐射防治实践的角度来看，应尽快制定《电磁辐射污染防治法》。笔者认为，《电磁辐射污染防治法》应包括：总则、电磁辐射污染防治的标准和规划、电磁辐射污染的监督管理、建设项目电磁辐射污染防治、工业生产电磁辐射污染防治、法律责任、附则等内容。总则部分主要规定立法目的、立法依据、调控主体、受控主体等。电磁辐射污染防治的标准和规划部分主要规定电磁辐射污染标准制定、修改机制、电磁辐射污染防治规划的编制机制等。电磁辐射污染的监督管理部分主要包括：监管体制、监管制度。建设项目电磁辐射污染防治部分主要对电力、交通、通信、广播电视等行业建设项目的电磁辐射进行规制。工业生产电磁辐射污染防治部分则主要对工业生产活动中电磁辐射进行规制。法律责任部分则规定电磁污染法律责任，包括环境保护主管部门的行政监管责任、其他部门的监管责任、责任的追究机制等。
   
    （三）通过立法，建立法定的电磁辐射标准体系
   
    目前，虽然《电磁辐射防护规定》、《环境电磁卫生标准》、《500kV超高压变电工程电磁辐射影响评价技术规范》等法律、法规中都规定有电磁辐射的标准和参数。但是从整体来看，我国目前仍然没有一个法定的电磁辐射国家标准。法定电磁辐射国家标准是电磁辐射污染防治立法的关键。建立法定的电磁辐射标准体系应从以下两个方面着手。一方面，在《电磁辐射污染防治法》中规定一个电磁辐射的指导性标准。在此标准指导下，各省级地方政府可以依据本地区的实际情况，通过地方立法的形式确定本地区的电磁辐射标准。另一方面，应通过行政立法的形式，由国家质量监督检验检疫总局为主，发挥行业协会、科研院所和社会公众的作用，制定手机、电脑、电视等相关产品的电磁辐射国家标准。建立相关产品的电磁辐射国家标准既有利于企业加强技术改造,提高产品的国际竞争力,破除国外的技术性贸易壁垒；又有利于构建我国的技术性法规体系,防止国外不符合电磁辐射标准的产品流入国内,维护消费者权益。
   
    （四）电磁辐射污染防治的相关立法要注重可操作性
   
    防治电磁辐射污染要重点解决突发性电磁辐射污染事件应对、跨区域电磁辐射污染事件处置和电磁辐射污染责任的追究这三个方面的问题。而相关立法的可操作性是解决这三个方面问题的关键。就突发性电磁辐射污染事件应对而言，笔者建议县级政府以上各级政府应将电磁辐射污染纳入其突发性环境污染危害应对机制中，制定电磁辐射污染的预警、信息播报、处置等方案。应在《电磁辐射污染防治法》中规定由环境保护部门主管、其他部门负责协助处置突发性电磁辐射污染事件，建立、健全电磁辐射污染的危机预警、污染事件处理和不利危害消除等应对机制。就跨区域电磁辐射污染事件处置而言，相关立法中应建立跨区域电磁辐射污染事件协调机制，具体包括预警制度、信息沟通制度、危机处置协调制度等。就电磁辐射污染责任的追究而言，现行立法中对电磁辐射污染的处罚明显过轻。笔者建议在《电磁辐射污染防治法》中规定较严格的责任，加大电磁辐射污染的处罚力度，提高其违法成本。

【作者简介】

黄锡生，男，重庆大学法学院副院长，教授，法学博士，博士生导师，中国社会科学院法学研究所博士后，主要从事环境与资源保护法学和经济法学的教学与研究。

【注释】

[1]笔者参加了由中国社会科学院法学研究所承担 “《环境保护法》修订” 课题，在该课题组所拟定的方案中，明确将电磁辐射污染防治设为单独的一节。

【参考文献】
[1] 邱秋.我国电磁辐射污染的法律对策初探[J].辐射防护,2007,1（1）:47.
[2] Eerbert.L.K,  Biologic Effect of Environmental Electro-magnetism [M]. New York: Springer- Verlag, Inc, 1981,42-43.
[3] 李运芳,樊体强.不同辐射环境对公众健康影响的探讨[J].中国辐射卫生, 2007,3(1):75.
[4]柴会群.磁悬浮电磁污染，国家尚无标准[N].南方周末,//www.nanfangdaily.com.cn/zm/2008-6-7
[5] 陈万金,陈燕俐,蔡捷.辐射及其安全防护技术[M].北京:化学工业出版社,2006.239-241.