农村环境政策研究

 一、农村环境问题概述
   
    纵观1990年以来的环境状况公报及重要环境保护会议报告，对我国农村环境污染过程就会有清晰的认识。1992,1993年环境状况公报论及“全国大江大河的水质状况基本良好，流经城镇的河段污染较重”，而1994年提及“全国各大江河均受到不同程度的污染，并呈发展趋势”，两者相比，后者显然是恶化了。而1995年以前没有单列农村环境状况也说明了农村环境从潜伏积累到迸发的过程。1995年中国环境状况公报指出:“随着乡镇工业的迅猛发展，环境污染呈现由城市向农村急剧蔓延的趋势……乡镇工业的污染物排放量呈快速增长的趋势，加剧了生态环境的破坏。”1999年环境公报中的用语是“农村环境质量有所下降，生态恶化加剧的趋势尚未得到有效遏制，部分地区生态破坏的程度还在加剧。2000年全国环境保护工作会议报告与工作要点中分别指出:“环境污染的结构有所变化，工业污染所占比重趋于稳定甚至降低，生活和农业污染比重逐渐加大”，“当前全国环境形势依然严峻。生活污染和农业污染出现加重趋势，生态破坏的范围继续扩大”。2001年的环境公报中没有单独列及农村环境状况，但从国家环保总局有关人士的谈话中也可窥见一斑，“在‘九五’期间，我国城市工业污染得到基本控制，农村和农业环境问题日益突出”。通过对江苏省的环境统计资料进行整理同样可知，江苏省的农村环境污染加剧了，如农村工业废水、废气及固体废弃物污染1996年比1986年分别增长了17. 3%,而且分析近年来的变化，呈现不同程度的递增趋势。
   
    随着经济的不断发展，环境恶化的现象依然在加剧。时至今日，环境问题已经波及到农村。往日几乎与自然融为一体的农村生活开始受到冲击。大家突然发现，周围的树越来越少了；山上的草越来越矮了；水不如以前好喝了；河没有以前清澈了；蔬菜没味了；水果不甜了；土壤中的有害物超标了；天气变得变化无常了；村里生病的人增多了，就连村庄也不再象从前那样整洁、干净了。总之，环境恶化问题开始在广大的农村蔓延，逐渐成为了困扰农村发展问题之中的主要问题之一。
   
    造成农村环境问题的原因是多方面的，下面我就我国农村环境问题的表象及成因谈谈自己的看法。
   
    （一）工业的发展形成的大气污染、水源污染蔓延到了农村
   
    我国目前正处于经济发展的关键时期，各地区为了追求经济发展速度，在项目的选择上，采取的是兼收并蓄的政策，根本不考虑对环境的影响，同时对工业项目的废气、废水排放监督不力，使废水、废气成为公害，不仅影响了工厂周边大气、水源的质量，而且废气、废水随风及河流扩大到更大的范围。严重地影响了其波及范围之内的大气质量、水源质量、土壤质量，致使这一范围之内的生态环境和人民生活环境不断恶化。这一现象在地方企业及乡镇企业发达的地区尤为突出。
   
    （二）滥砍滥伐及不具备生态恢复条件的矿产开采对生态和环境的破坏
   
    各地出于建设及经济效益目的的滥砍滥伐现象屡禁不止，只顾砍伐，不管补植，使生态严重失衡。
   
    另外，近年各地对矿产开发的科学计划与管理不够，把开矿当作发展经济的捷径。不管是大小山头，也不管是耕地还是荒滩，只要下面有东西的一律开发，根本不去考虑什么生态恢复。这种盲目的开发行为，虽然带来了一时的可观经济效益，却把无法弥补的无穷遗害留给了子孙后代。
   
    （三）生活垃圾对农村环境的影响
   
    生活垃圾对农村环境的影响来源于两个方面。一是城市生活垃圾对周边乡村环境的影响。现在很多城市对生活垃圾的处理方法还很原始，基本上是拉到郊外的大型垃圾场堆放。即使做一些处理，方法也及其简单。于是，很多城市的周围便出现了许多巨大的垃圾场。垃圾场内的垃圾随风或水四处扩散，对周围的农村环境产生了极大影响。二是农村自身生活垃圾对环境的影响。农村过去很少有生活垃圾，生火用的燃料遗留物及人、畜粪便等最后都作为肥料回田了。其它方面的生活垃圾基本上没有。现在随着农药、化肥的使用，农家肥基本上没人用了。同时由于生活水平的提高，各种产品包装物及其它生活废料逐渐增多。加之，农村基本上没有对生活垃圾集中处理的条件和设施，致使农村的环境卫生状况越来越糟糕。
   
    （四）作物秸秆对农村环境的影响
   
    过去农村对作物秸秆的利用是很充分的，除了用作生活用火的燃料外，还可以通过处理后用作家畜饲料，也可以编织成各种适用的编织品。随着生活水平的提高，作物秸秆的这几项用途也逐渐失去了市场，大部分作物秸秆成了废弃物。目前农村对作物秸秆的处理办法基本上只有焚烧一种方式。不仅焚烧作物秸秆产生的浓烟严重污染着空气，而且极易发生火灾。
   
    （五）吃出来的环境问题
   
    随着生活水平的提高，人们吃的花样越来越多，各种野生的动、植物成了人们餐桌上宝贝，或生产各种营养保健品、药品的原料。市场的需求产生了巨大的动力，对这些野生动、植物的无限制的采集和捕杀，带来了巨大的生态问题。
   
    （六）建筑垃圾对农村环境的影响
   
    农村经济的发展，农民收入的提高，使农民对住房的要求也越来越高。旧房不断拆除，新房也不断地建成。土坯房变成了砖房，平方变成了楼房。农村住房与城市接轨的步伐不断加快，住房翻新速度也在不断加快。在这一轮轮建房的高潮中，各种建筑垃圾也在不断产生。过去农民住土坯房时，基本上没有建筑垃圾。旧房拆掉后，土坯等材料很快分解。但是如今钢筋、水泥结构的住房在拆掉后，其废料基本上是不能自然分解的。这些废料如果进入耕地，会极大地降低耕地的质量，如果随意丢弃，也会影响农村的环境卫生。
   
    由此，根据以上我们可以得出:我国近年来的农村环境污染是加剧了。
   
    二、农村环境政策现状及形势
   
    虽然现有的环境政策特别是环境污染控制政策是在工业和城市污染的基础上建立的,但环境政策制定者的初衷也包含农村,希望制定的环境政策是系统而完整的,具有普适性。然而,由于农村和城市环境特点及造成环境问题的因素不同,现行的环境政策在农村的成效是有限的。首先,我国以行政管制为主要手段的环境政策因为农村环境机构的缺失和农村生产、生活方式特点而失去其可操作性。其次,对农民环境权益配置不公,导致引导性环境政策在农村失去了市场。引导性环境政策是通过一定的鼓励和激励性手段调动和发挥环境关系中各方主观能动性,引导其主动参与环境保护。引导性环境政策的顺利实施与否就要看政府是否公平配置了环境权和建立了利益驱动机制,并建立起对权利及权利行使预期受益的长期、稳定保护。但是在现实社会中,城市和农村存在着严重的不公平现象。再次,环境补偿措施不到位,使农村居民保护环境的积极性减少。
   
    我国是在工业化和城市环境已经受到严重危害的情形下提出了“预防为主,防治结合”的环境政策原则,并制定了系统的环境政策,但环境政策在农村的可行性问题和政策成效还有待于实际工作的检验。农村环境状况至今仍旧在环境政策得以执行的前提下急剧恶化,这不能不说明我国现有的环境政策在解决农村环境问题上有明显的不足。环境政策需要有专门的机构来执行,而农村环境机构的匮乏和环境要素保护职责权限的分割导致有利争着管、无利都不管的尴尬局面,以及现阶段我国农村环境面临日益严峻的挑战,都说明了应对现有农村环境政策进行创新的迫切性。
   
    三、农村环境政策的创新思路
   
    政策创新一般应遵循适应性增强和运行成本减少原则。基于我国农村特有的环境特征,我国农村环境政策体系创新还需遵循以下原则:有利于农村经济的发展,有利于“三农问题”的解决；适合于农村生产、生活方式的家庭化、个人化特征；有利于农村乡镇机构的精简。我认为,创新农村环境政策体系,应从以下几方面入手。
   
    (一)由政府管制性的环境政策向引导性的环境政策转变
   
    我国农村环境问题外部原因是城市的污染转移和对资源的开发利用,内部原因是农村生产、生活活动。在实行家庭承包责任制以后,农村生产生活单位日益细化,对大量而分散的生产行为进行监督是不可行的,这必然造成农村环境长久持续的破坏和污染。所以,政府管制性环境政策应向引导性环境政策转变,使农民自觉采取有利于环境的行为。现阶段,加强对有机食品和绿色食品的宣传,引导市场消费需求,一方面可以使农民自觉采取有利于环境的生产方式,另一方面可以引导消费者对农产品的质量进行监督,就是引导性环境政策的成功范例。引导性环境政策省去了政府对单个农民或农户的监督,从而节约了政策执行的成本,但是并不是说引导性环境政策就可以不要政府的参与,只是改变了政府的参与形式和参与阶段。一般来说,政府在引导性环境政策中承担的任务有:提高环境科学技术水平和改善环境信息获得手段,使农民获得有利于环境的生产技术和快速获得必要的环境信息；实行环境宣传和环境教育,提高全民族的环境意识；向社会提供环境信息,为社会公众监督创造条件；制定有关激励制度,使农民和相关企业资源参与到有利于环境的行动中并从中受益；公平有效配置环境初始权益。在农村适合的引导性环境政策有:绿色或有机食品标志；农村生产、生活废物的综合利用；农村经济结构及种养结构的调整。
   
    (二)自然资源保护政策由保护向保护和补偿机制并重转变
   
    自然资源是指存在于自然界中一切能够为人类所利用的物质和能量,包括土地、水、森林、草原、动植物、矿产等。我国已经颁布了大量各类自然资源法,但主要还是一种自然资源保护策略,如《中华人民共和国水法》第九条“国家保护水资源,采取有效措施,保护植被,植树种草,涵养水源,防治水土流失和水体污染,改善生态环境”；《中华人民共和国森林法》第十一条“植树造林、保护森林,是公民应尽的义务。各级人民政府应当组织全民义务植树,开展植树造林活动”；《中华人民共和国草原法》第十条“严格保护草原植被,禁止开垦和破坏”；《中华人民共和国土地管理法》第三条“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。虽然在我国的环境保护法及各类资源保护法中提到对于对保护和改善环境(或各类资源)有显著成绩的单位和个人,由人民政府给予奖励,但这些条款的操作性较差,起不到应有的激励改善、保护环境的行动。我国的自然资源,除了大型的森林、植被、矿区等属国有外,一般属农村集体所有。国有资源保护理所当然是政府的责任,在没有激励机制情况下也就失去了社会团体及个人的保护行为。按照现代产权理论判断,农村集体所有其实是一种“集团所有”,更多的具有共有产权或社团产权的特征。共有产权的参与者对一种资源行使某种权利时,无需事先与他人协商,但也不排除他人对该资源行使同样的权利,即这种产权是共享的,在个人之间完全不可分。因此在农村社区,便产生了对自然资源争相使用和对他人的环境保护行为采取“搭便车”等机会主义行为。但是如果施行一种补偿机制对于有利于资源的行为给予补偿并能较长期保障其利益时,如对在沙化地区进行植树造林活动,给予其林木收益权,并适当给予由于植树造林所带来的生态环境改善的社会受益补偿,这样的机制更有益于资源的保护和环境的改善。所以,要切实保护我国自然资源,应该走保护和补偿机制并重的路。
   
    (三)建立环境资源使用权让渡受益机制
   
    由于自然资源和环境容量在一定时空范围内是有限的,公民应该平等的享有使用自然资源和环境容量的权利。但实际社会中,农民对自己享有的环境资源和环境容量部分的使用权低价甚至无偿让渡给了城市居民。使用权是所有权的一种权能,其让与和取得一般都伴随着经济收益的获得和支出。但在现实生活中,农民的这种让渡行为并没有产生相应的经济效益。建立环境资源使用权让渡受益机制将有利于增强农村居民保护农村环境资源的积极性。