矿产资源利益分配法律制度研究

【正文】
    一、矿产资源利益分配及分配中的不平衡
   
    矿产资源利益呈现多方面的内容（其中经济利益是核心），在矿产资源开发过程中，不同利益主体之间的矛盾，即中央政府与地方政府之间、地方政府之间、管理者与开发者和开发地居民、开发者与开发地居民之间的矛盾，其实质都指向矿产资源经济利益的分配问题。
   
    （一）矿产资源利益分配的涵义及其特殊性
   
    1.矿产资源利益分配的涵义
   
    矿产资源利益是指矿产资源作为国家所有财产的利益，以及由于矿产资源的开发（包括勘探和开采等）带来的具有正外部性的经济利益和负外部性的环境利益。矿产资源利益分配是指矿产资源利益在社会利益主体之间的划分。矿产资源利益分配呈现一定的格局：矿产资源归国家所有，处于自然赋存状态矿产资源是一种潜在的经济利益；这种潜在利益必须通过对矿产资源的开发转化为现实的经济利益；矿产资源的开发活动既是所有者权益的实现方式，同时也是资源开发者（探矿权人、采矿权人等）分享资源利益的方式；由于矿产资源开发活动必然带来环境利益的损害，所在开发区域的居民取得相应利益是合理的。
   
    2.矿产资源利益分配的特殊性
   
    矿产资源的特点决定了其利益分配的特殊性。矿产资源在自然属性方面主要有隐蔽性、不可再生性和不可移动性特点，在社会属性方面主要有国家所有性、企业经营性、市场牵动性等特点。 [1]
   
    隐蔽性是指矿产资源需经过地质勘查才能被发现和探明，它要求只有在摸清矿产资源赋存状况的情况下进行探矿权、采矿权的出让和流转，才能确保国家利益的实现。为此，国家必须重视勘查资金的投入，重视勘查经营者的利益，摸清资源赋存状况，合理评估矿产资源价值，为矿产资源利益的保护和公平分配奠定基础。不可再生性是指矿产资源无法再生、更新，一但被开发其储量就会减少。这使得采矿权的实质就是以国家矿产资源的灭失换取企业对矿产品的所有权，企业必须付给国家相应的补偿。为此，必须科学界定采矿权性质，使国家对采矿权的出让价值最大限度地反映资源的价值。不可移动性是指矿产资源赋存于地壳内或地表的特定空间，决定了矿产资源开发与资源地政府、居民有着十分密切的关系，应明确规定分给地方适当利益，真正建立起中央政府、地方政府、开发地居民之间利益分享的利益分配机制。
   
    企业经营性是指矿产资源利益的显现必须通过企业的勘查和开采活动，决定了企业（探矿权人、采矿权人、有关中介机构）也要通过自己的活动合理分得矿产资源利益，国家必须正确处理好国家和其他利益主体的关系，对矿产资源企业实行适度鼓励、适当留利的政策。市场牵动性是指资源价值的实现受经济发展、市场变动等因素的影响，因此，必须要建立与市场联动的矿产资源利益分配制度，以维护利益主体利益的动态平衡。
   
    （二）矿产资源利益分配中的不平衡
   
    1．国家、企业与开发地居民（农民）利益的不平衡
   
    从上世纪中期以来，我国建立的矿产资源利益分配制度的不公平性突出地表现为：不仅资源开发地居民不可能从矿产资源开发中获得利益，甚至要为矿产资源开发支付环境成本。此外，在现有土地法律制度下，一旦开采矿产资源，农民的土地就会被政府以较低的价格征收或征用，但是资源开采所带来的利益却和农民没有关系。
   
    2．国家与企业利益分配的不平衡
   
    在国家与企业利益的分配问题上存在着两种不同情形：一方面表现为在现有资源税费制度下有的矿山企业负担沉重；另一方面是有些矿山企业以低价取得矿业权，特别是采矿权之后，获得了其正常利润之外的超额利润，国家所有资源的收益为企业所占有。这两种情形都反映出资源收分配中国家与企业利益的不平衡性，其产生的主要原因是制度设计与市场的联接性不强，导致企业或者将应由国家获取的资源收益归为己有；或者由于占有资源条件一般，历史包袱较重，以及受市场波动的不利影响，企业负担较重。
   
    3．中央与地方、地方政府之间利益分配的不平衡
   
    有关研究结果表明，1981年到2000年20年间，仅煤炭价格与价值背离，使山西价值流失1,200亿元，也就是说，山西在煤炭领域有1,200亿元没有得到补偿。 [2]总体而言，考虑整体利益的同时一定程度上忽视了资源产地的地方利益；地方政府之间利益分配也存在不平衡。
   
   
    二、矿产资源利益分配制度及其存在的问题
   
    矿产资源税费制度是集中体现矿产资源利益分配的基本制度。通过对我国现行矿产资源税费制度的分析来认识矿产资源利益分配问题。我国矿产资源税费制度主要有：资源税、资源补偿费和矿业权使用费与矿业权价款等四项制度。
   
    （一）现行矿产资源利益分配制度分析
   
    我国矿产资源税费制度与国际上通行的税费制度相比较有明显的特殊之处：一是其建立在矿产资源国家所有的基础上，并且国家对矿产资源实行严格的行政管理；二是其运行中行政权起主导作用；三是力求实现由市场去配置资源，但对市场的运用是有限的。总体而言，现行的矿产资源税费制度有着各自的理论依据，对维护国家所有权人财产利益具有积极、重要的作用，但是现有的制度还存在诸多问题，需要进一步完善以协调各主体的利益。
   
    1．关于矿产资源补偿费。这一制度的目的是保证国家资源性资产权益的实现。国家作为矿产资源所有权人要求所有者权益在经济上得以实现，是实行矿产资源有偿使用制度并收取矿产资源补偿费的根本原因。从立法目的来看，资源补偿费的性质应为国有矿产资源损失补偿费，是矿业权人开采矿产资源向资源所有者的付费，相当于国外的权利金。存在两个方面的不足是费率低，征收金额不大， [3]无法完全实现对国有矿产资源损失补偿，调控资源高效开发的作用不明显。
   
    2．关于资源税。我国1984年资源税制度的目的在于调节使用不同级差资源的级差收益。1994年资源税制度从计税依据上作了重大修改，规定以销售数量为征税对象，只要有销售量就要纳税，因此可以看作是基于资源有偿使用而征收的。从国外矿业国家的实践看，资源税是采矿人因开采自然禀赋特别好、能产生级差地租的矿产资源而向所有权人的支付的。现行资源税的征收不符合市场经济国家矿业税收发展趋势，偏离了资源税的本质,导致了利益分配的不平衡。
   
    3．关于矿业权使用费。探矿本身需要有大量的经济的投入，但从结果上看有探查不到资源或资源利用价值不大的极大风险，即使发现了丰富的矿藏，其利益的实现也必须是在最低投入后转让探矿权或取得采矿权开采矿产资源过程中才能得以实现。因此，探矿权使用费不宜过高，目前的探矿权使用费不算高，基本上反映了探矿权的特点。采矿权使用费是按照采矿面积征收的，但与土地所有权无关，是取得矿产资源所有权派生的特殊物权应支付的费用，相当于国外的矿地租金，并非矿产资源的对价或使用费，主要目的是为了防止过多的“圈地”，现行法律对采矿权使用费的规定较为适宜。
   
    4．关于矿业权价款。根据《矿产资源法》的规定，矿业权价款至少包含以下三层含义：一是必须有国家为了矿业权形成的出资（中央财政和地方财政资金的投入）为前提；二是只有在国家出让时才成为一种现实；三是其确定要由有资质的中介评估机构的评估确定。征收矿业权价款的主要目的是避免国家的前期地质勘查投入及其收益被私营、外资等企业或个人无偿取得，防止国有资产流失。 [4] 因为矿业权的形成需要相应的费用投入，矿业权使用费可以看作是缴纳矿业权形成的对价。
   
    （二）矿产资源利益分配制度存在的主要问题
   
    我国现有矿产资源利益分配制度存在的明显问题，妨碍了矿产资源利益的公平分配，不利于协调各利益主体之间的关系。存在的问题主要是各制度性质与功能界定不清楚，难以形成制度间的协调统一。
   
    矿产资源补偿费是我国矿产资源有偿使用制度的基本制度，也是资源利益分配的核心制度。作为开发国家所有矿产资源的补偿，其性质应是对国家所有资源资产取得的对价支付。但由于资源补偿费费率低，实行从量征收，制度设计没有与市场联动，没有真正实现对国家丧失资源的补偿。但其法定用途却是为了补充国家地勘投资资金来源的不足,因此，资源补偿费在立法上远没有真正补偿国家所有者的权益，也没有将其作为全民的收益在全社会进行分配。矿产资源补偿费不应是“对地勘费用支出的补偿”，应该是“对矿产资源耗竭的补偿”。矿产资源所有者获得补偿费,不一定非要用于支付地勘费以寻找新的接替资源,应该可以任意支配，让全民享受这一利益。政府是否把等同于这笔收入数额的资金用于地质勘查，或把更多的资金或较少的资金用于地质勘查，与是否征收补偿费，在理论上并没有必然联系。 [5]当然并不排斥将资源费收入用于矿产资源勘查、保护和管理，但并非为了地质勘查才征收补偿费。
   
    为了调节资源开发活动中的级差收益，设立基于国家政治权力的资源税，但在1994年资源税改中，由于其征收对象既包括开采条件好、资源优质的矿山企业，也包括开采条件差、资源劣等的矿山企业，其实际的调整对象既包括资源的级差收益也包括资源的绝对收益，包含了对资源有偿使用的性质，具有无偿性的资源税制度的合理性依据不足，缺乏公平性。
   
    有关矿业权使用费和价款的用途，《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》规定：“探矿权采矿权使用费和价款收入应专项用于矿产资源勘查、保护和管理支出”。笔者认为只有矿业权价款的用途可以直接界定为专项用于矿产资源勘查、保护和管理支出。
   
    三、重构矿产资源利益公平分配的制度体系
   
    现代立法的实质是一个利益识别、利益选择、利益整合及利益表达的交涉过程,在这一过程中实现利益平衡。 [6]在矿产资源利益公平分配中，国家作为所有者关注的重点是国有资源资产之收益及其保值、增值；地勘企业和矿山企业（矿权人）关注的重点是地勘成果的市场前景和获利能力，矿产资源开采后的市场前景和获利能力以及地勘成果价格可以接受的最高额度； [7]矿产资源开发地居民关注的是矿产资源开发将给自己带来多少利益，以及矿产资源开发对生存和发展环境造成的损害能在多大程度上得到补偿。平衡矿产资源各利益主体之间的关系，其核心就是构建矿产资源利益公平分配的制度体系。
   
    （一）所有者利益制度
   
    矿产资源所有者利益制度是国家作为所有者对矿产资源享有的利益的一系列制度的总称。矿产资源是一种具有实物形态的财产，作为所有者的国家必须获得其固有的收益。为此，这一制度应包括以下几方面的内容：
   
    1.资源补偿费制度。资源补偿费国外一般称权利金，是国家矿产资源所有者权益实现的基本方式，因而国家对各类矿产资源都要征收。实行资源补偿费征收与消耗储量挂钩，建立促使矿山企业珍惜利用资源的法律机制；提高资源补偿费费率，确保国家资源收益；征收可以采取从量征收的方法,也可以采取从价征收的方法。各矿种资源费比率的确定应由法律作出规定的同时，还应授予国家的宏观经济决策部门根据不同时期国民经济运行对矿产资源的需求状况以及各种类矿产资源自身的重要程度和稀缺程度，综合考虑相关因素的基础上灵活调整的权利，以保障国家所有者权益的实现，同时保障其他利益主体的利益。
   
    2.优质资源出让费制度。优质资源出让费（也可称优质资源出让金）体现的是矿产资源的级差收益，因而所适用的范围是所有能够产生级差收益的非劣等矿产资源。优质资源出让费是基于国家对矿产资源的所有权而征收的，出让费由矿产资源管理部门收取，纳入国家财政并由国家财政统一调配，当然也可以在中央和地方间按比例划分。优质资源出让费不仅是对国家矿产资源所有者权益的维护，而且能够为采矿权人创造一个公平的竞争环境。无论是通过市场竞争方式还是通过协议方式来确定优质资源出让金的具体数额，都首先需要对矿产资源的价格进行评估。优质资源出让金通常应一次性付清,但对一些特殊的矿产地也可达成协议分期支付，还可以以转增国有资本的方式来实现国家对资源级差收益的获取。 [8]设置优质资源出让费制度的基本理由是保障对国家占有优质资源的级差收益，防止被资源开发者攫取造成国有资产利益的流失。
   
    3.矿业权使用费。国外也称矿业权租金，包括探矿权使用费和采矿权使用费。它所体现的是资源绝对收益的一部分，因而对各类矿产资源都要征收。其主要功能是以经济手段限制矿业权人过多占用矿产地，制约矿业投机行为。矿业权使用费以矿业权人所占用的矿产地面积为基础,根据既定的费率逐年缴纳。采矿权使用费应高于探矿权使用费,但在全国范围内应保持统一的费率标准，也可规定实行一定减免优惠。
   
    （二）管理者利益制度
   
    政府是避免因彼此的利益冲突导致的无谓耗费而进行的人为设置中最重要的组织形式，担负着利益整合与利益分配的责任，其自身也在这种整合与分配过程中成为了重要的利益主体而有了自身的利益。地方政府在行政管理过程中担负着中央和地方双重利益代表人的角色。地方政府与中央政府利益的相关关系是一种负相关关系，这种利益追求上的对立，需要我们构建一种合理的政府利益结构。
   
    1.对中央和地方政府间矿产资源利益分配的认识。目前，在中央和地方对矿产资源的分配问题上存在有两种典型的不同观点：一种观点强调矿产资源归国家所有，矿产资源的利益当然应该归国家所有，由中央直接所有和支配；一种观点认为，矿产资源虽然归国家所有，但在国家所有权的实现过程中，应重视中央和地方利益再分配中的地方利益。笔者认为：在中央与地方矿产资源利益分配问题上，必须明确中央与地方利益的分配是在维护国家所有权利益基础上的二次分配。应在现有法律框架之下，首先维护国家的整体利益，由地方直接参与国家所有权利益的分配是不可取的。但是在维护国家所有权利益基础上，必须重视地方利益。基本理由：一是矿产资源开发地的地方作出了比其它地方更多的特别牺牲，应予补偿并体现在利益分配之中；二是矿产资源开发地的政府及其资源主管部门更多地承担了对国家资源开发的管理职责，地方财政也给予的更多支持，应体现在利益分配之中。
   
    2.中央和地方资源利益分配的规定。在现有矿产资源税费法律制度中，也有若干中央和的地方利益分配的规定，如资源税设置为地方税种；矿产资源补偿费在中央与省、自治区、直辖市按比例分成等，但现有的资源税费制度无法真正反映资源利益的合理划分。从目前山西煤炭资源改革的情况看，对中央与地方利益分配以及地方政府间利益的分配作出了较大的调整，属于资源补偿性质的收费，其利益全部归地方所有。如果只是解决历史遗留问题的过渡性措施可以理解，如果是一个长期稳定的制度却值得商榷。
   
    （三）开发者利益制度
   
    矿产资源开发者主要包括探矿权人和采矿权人，还应包括对矿产资源开发提供中介服务的组织。探矿权人、采矿权人通过直接行使权利或转让权利而获得利益。由于我国立法对矿业权性质界定不明，实践中强调其公权性，长期以来忽视了对矿业权人权利的保护。探矿权和采矿权缘于其性质和行使方式的差异，取得利益的方式也不尽相同。采矿权人可以从采得的矿产品中获得回报收益，而探矿权人在探矿勘查过程中只有投入，其利益只能依法转让或在未来行使采矿权过程中获得。
   
    1.对探矿权人利益的特别保护。探矿权人的活动具有勘查风险大、周期长、成功率低的特点，权益缺乏保障。有资料表明，我国矿产资源勘查的成功率只有5%，95%的勘查经费不能实现资本的增值；矿产资源勘查产品形成的周期长，一个中等以上的矿床发现周期为10年左右。 [9]为此，应积极探索建立有效平衡国家和探矿权人利益的法律机制。对于勘查风险大、周期长、成功率低的探矿权取得，一是在初探阶段探矿权的设置可以考虑收取较低的费用或不收取费用；在初探基础上设置排他性探矿权，收取较高的费用。二是实行风险自担，但如找到矿就可直接取得采矿权，经批准可以开采，也可以转让，政府依法保护其权益不受侵犯。三是要建立国家资源储备制度，对探矿权人发现的确有潜在工业价值又一时难以转让的矿产资源产地予以收购储备，从而加快探矿权人的资金周转，保护探矿权人的利益。
   
    2.通过市场化进程确保矿业权人利益。一是要进一步建立和完善矿业权评估制度，研究制定矿业权评估的技术规范，培育引导评估机构并对评估人员的资质条件进行认证和考核，使之适用于矿业权市场运作中所可能出现的不同情况；二是要建立和完善矿业权咨询制度，以矿业权知识和技术为基础，通过对特定信息进行加工来为委托者解决复杂问题的业务，提供与矿业权投资有关的各方面的信息，促进矿业权流转市场建设；三是要建立和完善矿业权经纪制度。矿业权经纪业是以提取佣金为经营特征，为矿业权出让、转让、出租、抵押等提供信息及信托劳务工作的中介服务，加速矿业权流转和为委托方提供高效优质的专业服务。 [10]
   
    （四）属地者利益制度
   
    矿产资源的开发在特定地域，环境污染和破坏、占用土地等对开发地的居民（其中主要是村民）的生产和生活造成不利影响，甚至是对生命健康的直接损害。如何来维护他们的利益呢？
   
    1.从土地中直接获得利益——建立矿地制度。依照我国法律的规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。集体所有土地转为矿山建设用地，原则上必须首先由国家进行征收或征用，然后通过招、拍、挂有偿出让方式或划拨再配置给建设者使用。政府拥有从农村集体获得土地并将之转让给建设用地者的排他性权力，造成了农民不能直接参与土地市场的交易，不能参与分配土地在市场交易所产生的增值收益，即农地转为矿地农民无法获得转变带来的利益。
   
    应建立考虑农村集体和村民利益的矿地使用制度。为保护农民集体利益，可以考虑将矿业用地从建设用地中单独分离出来，作出有利于资源开发属地者——农民利益的制度设计：一种思路是由国家征收土地之后，以市场价格出让给矿业权人，将市场增值部分返还给农村集体组织，以保护村民的利益；另一种思路是可以考虑在矿业用地获得方面实行土地入股制度或将矿区征地尽可能地变为租赁法律关系以维护村民利益。
   
    2.从生态补偿中获得利益——建立生态补偿制度。矿产资源开发生态补偿即是指因矿产资源开发，给矿区（矿业城市）的自然生态环境造成污染、破坏，环境生态功能下降而进行的治理、恢复、校正所给予的资金补偿，对矿区居民(村民)所给予的资金扶持、技术和实物帮助、税收减免、政策优惠等一系列活动的总称。其具体内容：一是因矿产资源的合法开采而给周围环境造成的污染、破坏的恢复治理，由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者进行补偿；二是因矿产资源的合法开采而给周围环境造成的污染、破坏导致矿区居民（村民）丧失发展机会，由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者给予的补偿。 [11]

【作者简介】

王小萍，山西财经大学法学院教授，硕士生导师。

【参考文献】
[1] 胡魁：《论矿产资源权益及其实现方式》//www.crcmlr.org.cn/suggestion/s-2005/2005-53.htm。
[2] 董继斌：参见王宏英著《山西能源开发战略与可持续发展》一书序言，经济管理出版社2003年版，第2、3页。
[3] 我国资源补偿费费率平均为1.18%，国外一般为8%。
[4] 殷炎炎：《适应资源性资产改革形势维护国家矿业权资产权益》，《资源产业经济》2003年第6期。
[5] 唱润刚、张云鹏：《我国矿产资源权利金制度研究浅议》，《中国国土资源经济》2005年第9期。
[6] 张斌：《论现代立法中的利益平衡机制》，《清华大学学报》（哲学社会科学版）2005年第2期。
[7] 林建法：《浅析矿产资源.的国家所有权问题》，《国土资源科技管理》2005年第2期。
[8] 晁坤：《构建我国新的矿产资源有偿使用制度》，《经济体制改革》2004年第2期。
[9] 孟琪：《矿产资源产业利益主体关系初探》，《矿产资源》2001年第4期。
[10] 殷炎炎：《适应资源性资产改革形势维护国家矿业权资产权益》，《资源产业经济》2003年第6期。
[11] 王小萍：《矿产资源开发生态补偿法律制度初探》，《晋中学院学报》2007年第1期。