浅谈农村环境保护法制建设

【正文】
    《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中指出：“为全面落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会，实现全面建设小康社会的奋斗目标，必须把环境保护摆在更加重要的战略位置。”改革开放以来，我国的经济建设和社会发展取得巨大成就，我国农村经济几十年来也取得历史性的进步，支持了全国的经济发展。经济发展了，农村的环境问题却在一定程度上被忽视了，环境污染日益严重。目前一谈到环境污染，不少人往往只想到城市，而顾不到农村。恰恰相反，由于我们赖以生存的粮、油、菜、果等都产自农村，因而对于农村污染的关注不但不能逊于城市，而且要甚于城市。
   
    一、我国农村环境问题概述
   
    农村环境问题主要指的是由于人类的活动，即人类对自然资源的过度开发和不合理利用而造成的生态系统结构破坏、功能衰退、生产力下降、水资源丧失等一系列生态环境恶化以及对农村的社会经济发展、农民的健康和生命产生有害影响的现象。
   
    我国农村环境问题主要有不科学的农业生产、乡镇企业的不合理结构和布局、农村城镇化、城市污染向农村转嫁、盲目的物种引进等等引发了一系列严重的农村环境问题。在生产上，农村对于城市是作为一个原料输入地而存在的，因此也就相应成为了因供应城市原材料而导致生态破坏的直接受害者和部分城市污染物质的接受者。在生活方式上，农村生活、居住以一家一户一院的形式为主，生活废物因为基础设施的缺失一般直接排入其生活的环境中，而城市的生活废弃物一般以有序的方式转移出其生活的环境。农村环境污染不仅受到来自农村内部的污染和破坏，还受到外部城市的污染转移，而农村环境治理的范围很大，农村基础生活设施建设因耗资巨大还没有得到普遍展开，因此农业生产、农民生活所造成的环境污染和生态破坏持续性将继续增强。
   
    二、农村环境问题的成因
   
    （一）农村人口多，公众环境意识欠缺
   
    我国农村人口多，数量增长过快，人口素质较低。由于人口数量的剧增，产品需求过大，造成了重压下的毁林开荒、毁草种田，致使水土大量流失，水涝灾害日趋严重。由于农村人口生态意识低下、生态教育落后使农村生态环境的修复、改善受到很大制约。目前，农村教育普遍落后，文化水平较低，科学生产方式、农业生产知识、基本环保知识与环保技能欠缺，对新生事物和新观念的接受程度低，造成我国公众对农村环境问题的严重性和加强保护的重要性不够重视。对生态环境问题的成因、危害、防治办法等了解较少，没有形成城市环保和工业污染防治的有效机制，只是一味追求经济发展的短期效应，环境道德意识较弱，公众环境意识中具有很强的政府依赖性和自我保护性。由于农民缺乏生态环保意识、生态技能水平低下，在发展农村经济的同时，不能自觉、有效地保护好生态环境，造成生态环境破坏严重。
   
    （二）农村环境保护法制不完善
   
    目前，我国农村环境保护的法制建设不够完善，主要体现在以下几个方面：
   
    1、农村环境立法不完善
   
    我国农村环境保护还存在立法上的空白，表现在实体法与程序法两个方面：在实体法方面：目前还没有一部独立的农业环境保护的法律、法规，而且有些农业环保法律、法规条款部分分散在其它法律法规中，地区和部门间的发展水平也参差不齐，现有的法律法规已难以适应新的经济体制的变化和需要。在程序法方面：存在重实体轻程序的观念，这势必影响到环境执法的操作性、规范性。
   
    2、农村环境法制体系不健全
   
    现行的传统环境法很少顾及农村环境系统的安全性，环境法律制度在农村的成效是有限的。对于农村规划，《环境保护法》并没有提及农村一个字，只在《村庄和集镇规划建设管理条例》这样一个下位法中有所阐述，显示了对农村规划明显的保护不力。我国现行的农村环境治理体系的发展滞后于农村现代化进程，导致其在解决农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强。对农村各类环境污染治理，没有相应的政策。由于农村污染治理的资金本来就匮乏，建立收费机制困难，又缺少扶持政策，导致农村污染治理基础设施建设严重滞后和良性运营的市场机制难以建立。绝大部分乡镇还没有建立专门的环境保护机构，也没有配备专职环境保护工作人员。乡镇绝大多数没有明确分管环境保护的领导，少数乡镇一级设置有环保办公室、环保助理、环保员等，但他们多数是兼职，对于农村生活和农业环境涉及很少。乡镇一级普遍没有开展环境质量监测工作，致使污染事故无人管，环保咨询无处问，农民的日常生产、生活行为缺乏必要的环境知识作指导，使得农村环境执法过程中存在着普遍不严的情况。
   
    三、完善我国农村环境保护法律制度的构想
   
    （一）建立健全农村环境保护法规体系
   
    环境保护法制建设需要转变观念，对现行环境立法加以重新整合，创设适应新农村建设要求的调整农村生态安全及乡村企业环境管理的法律机制。同时，构建农村生态环境保护法制体系，将相关条款进行清理、修订，建议修改现行《环境保护法》，增加综合性的农业环境管理法律，以完善农村环境和资源保护基本法这一块，促进农村可持续发展，使之真正成为污染防治、自然保护和自然资源保护的综合性基本法律。填补立法空白，如农业植物基因资源及新品种的保护，是涉及生态安全的重大问题，也是防范国外生态物侵略的重点，应当专门立法保护；涉及土壤污染的防治、化肥农药的污染防治、禽畜的污染、振动污染、有毒化学品污染、放射性污染、光污染、乡镇企业的污染扩散及城乡污染转移等农村地区的污染防治问题，需要制定专门的法律法规予以规范。建立完善的环境程序法制度，放宽环境诉讼的起诉资格，根据环境权以及环境纠纷的特点，构建诉讼程序与非诉讼程序相互衔接，司法、行政、社会自律相互协调，公力救济与自力救济相互补充的环境纠纷解决程序法制。农业生态环境法制还要适应农业国际化、贸易自由化的要求，与国际环境立法接轨。对水体(特别是饮用水)、土壤、空气、蔬菜等食物以及各种污染物的排放等，应严格制定适合当地现阶段发展要求的环境质量标准。在国家现行环境法规的基础上，制定地方法规、部门规章，对地方环境立法而言，贵在有地方特色：一是地方环境立法能够充分反映本地区的具体情况和实际需要，针对本地实际，集中解决问题比较突出而国家环境立法尚未规定或者不宜规定的事项；二是要避免照搬照抄上位法的规定，对上位法中规定不明确或者规定有矛盾的环节，在地方环境立法中加以明确和调整。各地应根据当地新农村建设的实际情况，加强农村发展规划，制定相应的乡镇工业污染防治规划、畜禽养殖污染防治规划、农村生活垃圾收集处置规划等。形成一个包括宪法关于农村环境与资源保护的规定；农村环境与资源保护基本法；农村环境与资源保护单行法；农村环境地方立法；其他部门法中关于农村的环境与资源保护法律规范的农村环境法律体系。
   
    (二)完善农村环境监督管理体制
   
    目前，由于我国环保法律体系还不十分完善，致使我国至今还未形成一个统一而完善的环境管理体制。现行的环境管理体制仍是按辅助性原则为依据的统分结合的多部门、多层次的执法管理体制，即国务院设立国家环境保护总局，在环境保护法的规定下，省、市级政府建立环境专门机构，工业较集中的县、镇一般也设立专门机构或由有关部门兼管，甚至在较大的工矿企业也设有环保科、室与环保专职人员。这样形成了执法主体势力割据的局面，致使权责不明，权力过于分散，从而使一些省、市级环境保护专门机构变成了本地区行政机关的附属机构。为了一味提高本地区的经济效益而忽视了环境效益与社会效益，甚至一些县、镇领导认为只要经济上去了，自然一切就都会搞好的，而对环保法置之不理，造成了地方保护主义极为严重。另外，各环保部门之间为了部门利益而互相扯皮，关键时刻相互推矮责任，形成了一种恶劣的部门保护主义，最终造成执法混乱，法律法规失去法律效力，致使环保工作无从说起。正是由于体制的不完善，监督力度自然也就上不去。因执法主体繁杂，上下级形不成垂直关系。往往为了地区利益、部门利益，形成了上级有政策，下级有对策的应付局面，使许多监督政策不能得到实施，法律得不到执行，监督变得苍白无力，环境污染日益严重。
   
    1、健全执法机构
   
    依据农村环保基本法和环保管理体制，应建立一个从中央到地方进行统一管理的专门环保机构，即中央仍由部级的国家环境保护总局对全国环保建设进行统一部署、管理、指挥、胁调。各省、市、县级政府设置专门环保机构，此机构为环保总局的分支机构。在各地环保执法过程中，环保局为执法主体，并且垂直上一级环保机构管辖、监督，不隶属当地政府主管，但各地政府必须参与辅助本地环保机构工作，另外，一各部门环保执法机构也应山环保分局来担任。这样全国各地各部门的环保工作都由统一的环保机构来行使职权，一各级政府与各部门密切配合各内部的环保法制工作，并将此项工作作为考核各级政府各个部门政绩的一个重要组成部分，有效地制止地方保护主义与部门保护主义。
   
    2、强化执法队伍，提高执法力度
   
    要不断提高各级执法队伍人员的政治觉悟，使其能抵制各种腐败现象的侵蚀，严格依法办事，作到执法必严，违法必究；要不断更新执法人员的知识结构，强化他们各项环保科技技能；同时也要妥善安排好农村环保执法人员的待遇问题，尽量作到惩罚分明，充分调动环保执法人员的积极性，保证环保法落实到实处。农村环保执法监督机制由2个监督层面组成:上下级政府监督关系，即上级政府把下级政府关于环保工作开展的好坏，是否密切配合环保机关工作的顺利进行，做为进行量化考核评定其年度政绩的重要组成部分，这样对当地政府起到了良好的监督作用，同时，也利于扭转地方政府只重经济效益而忽视环境效益与社会效益的不良倾问；环保机关形成上下级的垂直监督关系。国家环保总局要从法律和行政上对各级环保机关各部闺的环保机关在执行环保法律法规方面加大稽查力度。
   
    （三）提高各级行政部门行政管理能力
   
    各级政府在农村环境保护中扮演着十分重要的角色，要求他们在防治污染问题上，结合农村污染的实际情况，不断提高自身的行政管理能力，做好农村环境保护工作。
   
    1、发展生态农业
   
    调整农业产业结构，发展高效农业、生态有机农业；取消政府对农业的化肥和农药补贴，改变农业支持价格政策的具体形式；实行生态平衡施肥技术和生态防治技术，从源头上控制化肥和农药的大量施用；大力推广先进科学的节水灌溉技术，提高农业用水、用肥的利用率；走生态农业的道路，退耕还林，实现水环境和农业的可持续发展。此外，征收面源污染税，从而将外部不经济性内部化，降低上述面源污染产品的供给。
   
    2、强化乡镇企业污染治理
   
    对于蓬勃发展的乡镇企业，政府和有关部门要统一规划、合理布局、综合治理；加快企业改造升级，促进乡镇工业规模化、集约化，对危害、威胁城乡水源地的乡镇企业，严格限制实行关、停、并、转、迁；结合乡镇企业产业结构的调整以及区域布局，做好县级与乡镇级的环境保护规划，并重点制定乡镇企业环境污染治理规划。
   
    3、环境污染防治与扶贫工作紧密结合
   
    有些地区的环境恶化是由于经济不发达引起的，当地居民为了生存而过度开发资源导致环境污染严重。这就要求我们将扶贫工作和防治污染有机结合，从根源上解决问题。所以，政府应该以市场为导向，变单向性、防护性污染防治为开发性环境治理、变救济性扶贫为开发性扶贫。如在农村发展有机食品、无公害食品，建设生态示范区，实现农村经济发展和农村环境保护的双赢。
   
    （四）逐步增强农村居民环境保护意识
   
    解决农村生态环境保护问题的一个重要举措是让农村居民树立强烈的环保意识，要充分利用各种媒体和有效形式宣传、普及生态知识，强化生态环境意识，在提倡物质文明和精神文明的同时，提倡生态文明。在增强农村的农民环境法律保护意识的过程中，一要打破城乡二元格局,实现信息上沟通；二要加大法律知识的普及力度，加强对农民施用农药、化肥、节水灌溉等方面的科普教育，从而增强农民环境保护法律意识。三要是树立科学的发展观，充分认识“先污染后治理”发展模式的严重后果，切实处理好发展与环境的关系，在抓经济建设的同时注意环境法治文明建设。四要加强对农业科研的投入，政府应制定和执行限定性农业生产技术标准和法规，对不同类型的污染进行分类控制，加强农村水体保护方面法律法规的制定和监管。
   
    四、结论
   
    各种自然资源、自然生态系统主要在农村，农村环境的日趋恶化会对国家的经济和社会的可持续发展造成巨大的危害。因此，必须加强农村环境保护，制定更加完善的、易于执行的法律制度，在宏观层面上一定要体现农村和城市在享用环境资源和环境容量、承担环境破坏和环境污染后果的区别，以利于农村环境保护和经济发展，我们应该吸取以往城市发展中污染对人们的经济生活带来的严重影响的教训，虚心学习发达国家的先进经验，结合我国农村环境污染的实际，努力实现农村地区经济、社会和环境的全面、协调、可持续的发展。

【作者简介】
杨会娟，东北林业大学，哈尔滨。

【参考文献】
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