农村环境保护立法的经济激励分析

【正文】
    法律的存在在今天的社会中更可能是一种社会工具的效果而非一种理论逻辑上的自恰（Posner，1991） [1]，而今天这样的理解，对于中国整个社会而言，我们可以从法律的生命在于经验而非逻辑（Holmes，1897） [2]那里找到可以依归的根源。所以，环境法律的立法在很大的程度上也是适应了这样的工具的理性需求。
   
    一、引言
   
    在中国特殊的社会环境中，城乡二元的分别治理从一定程度上控制了人员的流动从而导致可以在一个较短的时间内取得较大的整体经济效益——尽管这样的经济效益更多的消耗于一种政治的需求而没有成为后来社会发展的基础。与此相适应的是，在环境法兴起的时代里，在中国，我们必须面对的就是我们把本来属于整体的环境立法不得不在形式上割裂为农村的和城市的。而且现代的环境问题主要在工业城市首先出现，而环境的保护的立法也是首先从对于城市的环境的保护开始。
   
    如此我们就会发现，在环境保护中，我们所面对的环境是整体的，从生态学的知识我们知道，生态环境是一个完善的整体，是系统的，但是当我们对环境保护进行立法的时候，却人为的割裂了这样的整体性，出现了城市的环境保护和农村的环境保护，而更值得注意的是，我们在对于城市环境进行保护的同时，却对于农村的环境保护表现出了一种立法上的和实际保护上的缺位，与此相反的是，由于农村在改革开放以后的快速发展，农村工业化进程加速，乡镇企业在带动乡镇经济发展的同时也给农村环境带来了极大的破坏和污染。在农村环境污染较为严重的时候，由于本身的环境法更多的关注的是城市工业带来的环境污染，所以导致农村环境保护的立法相对薄弱（张祖庆，2006） [3]。
   
    农村环境保护的立法的相关研究中，直接关系到立法方面的研究相对较少，更多的是在对农村环境污染问题（张祖庆，2007） [4]和农村生态破坏（崔彩贤，2006） [5]的修复中提出指定完善的农村环境保护法律，如在对农村法制建设中要求制定相应完善的环境保护配套规定（劳建铭，1999） [6]，加强城乡结合部分的环境保护，完善乡镇企业中的关于农村环境保护法律的规定（李奇伟，2004） [[7]]，新农村建设中的生态环境法制建设的进一步完善（刘铮，2005） [8]。直接的关于农村环境保护立法的研究有蔡守秋（1986） [9]，彭守约（1988） [10]，严立冬（1989） [11]，刘雅儒（1989） [12]，栾志红（2007） [13]，胡志斌（2007） [14]，张成立（2007） [15]，刘岚（2006） [16]，邵琛霞（2006） [17]等。这些研究基本上从法律的层面给出了完善农村环境立法的建议和意见。而相对的从经济激励的角度对农村环境保护立法的分析却较为缺乏。
   
    基于此，在扩大农村环境保护立法所面对的范围而不是就某地某一方面进行分析，笔者将从经济激励的角度，指出当前农村环境保护立法所面临的较为根本性的问题，从而希望能对未来的农村环境保护基本法的立法有所裨益。
   
    二、农村环境现状与立法现状
   
    （一）农村环境现状
   
    农村环境立法所要面临的问题就是农村的环境问题，所以，我们首先将面对的就是当前我国农村环境的现状，改革开发以来，农村在改变经营体制的同时在经济上取得了极大的成就，乡镇企业的大力发展也让农民从原始的耕作中解放出来走上了更为快速的致富的道路，但是，正如法律经济学的理论所指出的那样，“为了任何目的的资源使用都将产生放弃可能是最有价值的另一种选择 [18]”，如科斯分析的那样，社会是需要成本的，成本为零往往是一种理想的状态而非显示中的常态 [19]，所以，我们看到的是在经过近30年的改革开放带来农村经济快速发展的同时，也给农村环境造成了极为严重的污染和破坏。
   
    当前农村环境污染和生态破坏都极为严重，截止1998年，青海全省水土流失面积达到33.4万km2，占总土地面积的46%，而且每年以0.21万km2的速度增加。荒漠化面积已经达到1446.67万hm2，每年还以13.33万km2的速度扩大 [20]。甘肃河西区2004年土壤侵蚀面积为25.98万km2，占总土地面积的95.92%，其中风蚀面积为22.36万km2，占总面积的82.58%，水力侵蚀面积为1.87万km2，占总面积的6.89%，冻融侵蚀面积为1.75万km2，占总面积的6.46% [21]。全国有 2/3 的河流受到污染, 5 亿农民的生活用水不符合卫生标准 [22]。一些污染集中的农村酸雨频繁发生，固体废物污染，生活垃圾，禽畜粪便污染，无机化学物质的长期使用，导致土壤破坏，肥力下降。在改革开发中，在经济利益的驱动下，人们对于环境的掠夺式的利用和破坏，是农村环境问题的一个十分无奈的方面。
   
    （二）农村环境保护立法现状
   
    环境保护的基本法律为《中华人民共和国环境保护法》，但是这个以保护城市环境为隐含的内在依归的基本法在面对农村的环境污染和生态破坏上显得十分苍白而无力，在共四十七条的法律中间，只有在第二条提到了农村，“本法所称环境，是指影响人类社会生存和发展的确各种天然的和经过人工改造的自然因素总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然古迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”另外，第二十条“各级人民政府应当加强对农业环境的保护”第二十三条指出，“城乡建设应当结合当地自然环境的特点”这样原则性的条文 [23]，相反在很多条款却重点提到了城市的环境保护。在《农业法》中，同样是十分原则性的规定。另外有《农业技术推广法》《基本农田保护条例》，《江苏省农业生态环境保护条例》，《广东省农业环境保护条例》等。此外，在法律和行政法规中，几乎没有关于农村环境法律保护的专门法律和行政法规，在部门规章中，有1999年颁布的《秸秆禁烧和综合利用管理办法》，2001年颁布的《畜禽养殖污染防治管理办法》。缺乏基本的农村环境保护立法和农村环境保护相关的标准。同时“国家环境保护总局正在组织实施的《农村小康环保行动计划》，是目前唯一一个针对农村环境综合整治的一项重要计划，还未上升到法律层次 [24]。”
   
    三、农村环境保护立法的经济激励分析
   
    经济的激励是指在考量成本收益之上的经济，是有收益的，是可行的一种经济。农村环境污染和生态破坏相对严重的情况下却出现了农村环境保护的法律的缺位，出现这样的现象并非是一种偶然，而是有其内在的必然的原因，也就是本文将要分析的农村环境保护立法缺乏相应的经济激励机制和在以经济为主导的国家建设方针指导下面对发展经济所带来的环境问题的两难选择的无奈。下面我将从农村环境保护的立法指导思想，立法内容，立法产生的效果三个方面对立法的经济激励机制进行分析，指出农村环境保护立法在缺乏立法激励机制的内在原因和完善农村环境保护立法的激励机制，建立全面的农村环境保护法律体系。
   
    （一）   立法指导思想的经济激励分析
   
    经济的激励机制分析属于法律经济学的分析范畴，同时也是一种事前的分析。首先从立法指导的思想上而言，农村环境保护的立法指导思想基本体现在国家对于环境保护的立法指导思想上，2007年，国家环保总局发出“关于加强农村环境保护工作的意见”，全面而系统的指出了农村环境保护立法的指导思想，即：“以科学发展观为指导，按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，坚持以人为本、城乡统筹、以农村环境保护优化经济增长，把农村环境保护与产业结构调整、节能减排结合起来，禁止工业和城市污染向农村转移，全面实施农村小康环保行动计划，着力推进环境友好型的农村生产生活方式，促进社会主义新农村建设，为构建社会主义和谐社会提供环境安全保障 [25]。”从这个指导思想中我们可以看出，较为客观的体现出了经济激励的一种要求。它指出，在随着我们国家改革开发的继续推进，提出了建设一个资源节约型和环境友好型的社会，同时考虑到了人在环境中的重要因素，在体现经济激励的方面，要求“以农村环境的保护来优化经济增长”，事实上，是在基本解决了农村基础生活以后提出的更高层次的一个经济激励，那就是“实施农村小康环保，推进环境友好型的农村生产生活方式。”这是一个激励，在理性人的选择范围中，在一个相对低层次的生活水平满足之后会要求一个更为高层次的生活环境和生活方式。所以，就立法指导思想上的经济激励而言，相对于曾经的立法指导思想是推进了的，同时我们也看到，这样的立法指导思想是特定的针对农村环境保护的立法而言的，这也为进步推进农村环境的立法提供了一个不可缺少的依据。
   
    （二）   立法内容的经济激励分析
   
    农村环境保护立法内容上的经济激励是农村环境保护立法中一个十分重要的方面。立法内容决定了农村环境保护立法体系的建立，同时，农村环境保护立法内容的是否完善也是农村环境能否在遭受到污染和破坏之后得到有效保护的一个重要先决条件。因而农村环境保护立法的经济激励分析就显得尤为必要，为农村环境立什么样的法，如何在已经具有的法律体系中对农村环境保护的立法进行一个系统的阐述与完善，是在农村环境保护立法之前需要进行分析的。
   
    立什么样的法，必然涉及到经济激励的分析，事实上，法律的经济激励分析并非是全面的分析，亦言之，我们无法完全制定一个十分完善的法律从而包办一切，我们无法在制定法律的开始就将所有的农村环境的无法和破坏全部给予制止和预防，而是在农村环境立法中我们必须考虑到我们将在农村环境污染和破坏发生之后我们将如何为人们提供一个事前的救济措施，即如何确定一个可以遵照的法则，为将要或者已经遭受到农村环境污染或者破坏的主体提供合理的救济。
   
    基于此，笔者认为，在立什么样的法的问题中，我们应当建立和完善农村环境保护的法律体系，包括农村环境保护的基本法，农村环境保护的相关条例，农村环境保护的相关标准，农村环境保护的法律责任等四个方面的规定。首先，如前所分析到的，我们对于农村环境的保护在法律上是缺位的，由于现存体系的存在，我们无法在现有的《环境保护法》中过多的增加关于农村环境保护法律的规定，也由于现实问题的紧迫性，所以，我们应当制定《中华人民共和国农村环境保护法》作为农村环境保护的基本法。在农村环境保护的基本法中应当规定相关的标准，涉及农村环境保护的程序和农村环境保护责任规定。其次，应当制定统一的《农村环境保护条例》，以协调地方农村环境保护条例的不同规定，符合生态环境整体性的要求。
   
    立法内容上的经济激励主要体现在以上的两个方面，法律的缺位在经济取得较大发展的情况下也许反而成为了立法上的一个十分重要的激励机制。
   
    （三）立法效果的经济激励分析
   
    立法必然考虑到一定的效果，对于效果的追求也同样是经济激励的一个重要方面，效果的分析是时代的特征，也是作为立法的一个必然的追求。农村环境保护的立法所要追求的正如在环保总局下发的“意见”中所说的，建设社会主义的新农村，为构建和谐社会提供安全保障。这是一个原则性的效果，而具体的合乎理性人的激励是，建设一个良好的适合于人类生存的农村环境，改变因发展经济而带来的农村环境的污染和破坏，提升人在环境中的生存价值。在后工业文明阶段，我们所要面对的不仅是物质生活的提升，同时也有环境生活的提升，而农村环境保护立法所要达致的效果，从一定程度上而言，就是要建立一个合理的体系，一个完善的环境保护的激励机制。
   
    在一个可预测的时间内，在人类还处在一种工业化的社会中的时候，我们无法否认的是在经济发展中必然要付出以环境的损伤作为我们提升物质生活水平的一个代价，在成本与收益之间是不均衡的，而正是农村环境保护的立法可以从法律的层面上体现出实现经济发展与环境付出之间求得均衡的必然要求。
   
    （四）农村环境保护立法经济激励的困境
    虽然如我在前文中所阐述的那样，农村环境保护的立法存在着各个方面的激励，但是在面对中国特殊的社会环境，特殊的国情，我们必须认识到在发展经济 [26]与环境保护中的两难。发展经济必然会造成环境在一定程度上的破坏，但是，在笔者的理解中，如图所表示 [27]，X带表发展经济，Y代表环境损害，于是就形成了如图中曲线所表示的那样，笔者并没有用精确的数据对曲线进行描绘，毋宁说是一种对于发展经济与环境损害之间关系的一种思路。如此会产生的效果就是直接对可持续发展观点的怀疑，尽管稳态经济的观点认为可持续发展是不可能实现的，经济的发展必然导致熵的增加（Herman，1996，2001） [28]，但是我仍然认为，可持续发展的观点是有存在的价值的，因为，发展经济的过程中必然造成环境损伤的同时也会产生财富，那么用产生的财富再造一种为后代生存所必须的有价值的资源是否可行呢？在可预见的条件下是可行的。
   
    农村环境保护的立法同样必须面临如上的困境，因为在中国，特殊的国情是农村首先需要解决的问题就是发展经济，发展经济解决的生活的必须，而环境的治理是更高层次的，我们并不是说环境不重要，在面对日益恶化的环境我们必须进行必要的治理，但是在短期生存与长期生存的较量中，毕竟短期生存具有更大的诱惑力，所以，这是我们的两难，而农村环境保护的立法作为尚未完善的立法，我们需要从这个方面进行完善，以处理好二者之间的关系。那就是，用法律的手段在考虑成本与收益的基础上建立完善的法律体系，而在立法中全面考虑到立法的激励效果。是为必要。
   
    四、结语
   
    法律必然有工具性的一面，在面对生存问题上，我们需要解决的是如何更好的为我们的将来存在奠定一个良好的基础，环境法无疑是一个重要的方面，而在今天的中国，农村环境问题日益突出而法律体系不够完善的情况下，对之进行有效的立法的激励分析，建立一个有效而完善的农村环境保护法律体系，是为题中应有之意。

【作者简介】
张福意，太原，山西省环境规划院。

【参考文献】
[1] [美]理查德-A-波斯纳.法律的经济分析.蒋兆康译.第1版.北京：中国大百科全书出版社，1997
[2] O.W. Holmes.The Common Law.//biotech.law.lsu.edu/Books/Holmes/claw03.htm 2008-12-10最后访问.
[3] 张祖庆，张福意.转型时期我国农村环境污染的法律视角.安徽农业科学.2006；34（4）
[4] 张祖庆，姜雅莉，张福意.关于农村工业废水污染防治的法律思考.安徽农业科学.2007；35（3）
[5] 崔彩贤，张忠潮.陕西农村生态建设法制问题研究.农村经济与科技.2006；（10）
[6] 劳建铭.加强农村法制建设的思考.法制与经济.1999；（6）
[7] 李奇伟，王超.城乡结合部的环境保护.信阳农业高等专科学校学报.2004；14（1）
[8] 刘铮，雷志松.新农村建设与生态环境法制创新.小城镇建设.2005；（2）
[9] 蔡守秋. 论农村环境的法律保护.中国环境管理.1986；（1）
[10] 彭守约. 完善农业环境保护法是发挥环境法体系整体效能的需要.农村环境科学学报.1988；（2）
[11] 严立冬.试论农村资源保护立法.中南财经政法大学学报.1989；（3）
[12] 刘雅儒.试谈农业环境保护立法问题.中国环境管理.1989；（1）
[13] 栾志红.《环境保护法》的修改应该加强农村环境保护.理论前沿.2007；（11）
[14] 胡志斌.我国农业环境保护的法律思考.科技与法律.2007；（3）
[15] 张成立.论农村环境污染的法律规制.农村经济.2007；（3）
[16] 刘岚.浅论我国农村环境法律的法律体系建设.特区经济.2006；（12）
[17] 邵琛霞.浅议农村环境保护立法.南京审计学院学报.2006；3（2）
[18] 理查德-A-波斯纳.法律的经济分析.蒋兆康译.第1版.北京：中国大百科全书出版社，[19] Ronald H. Coase. The Problem of Social Cost.
[20] 王谦等.青海省生态环境建设与水资源的培植.李佩成.中国西部环境问题与可持续发展国际学术研讨会论文集.第1版.北京:中国环境科学出版社,2004
[21] 赵永强.甘肃省河西地区生态环境现状与防治对策.李佩成.中国西部环境问题与可持续发展国际学术研讨会论文集.第1版.北京:中国环境科学出版社,2004
[22] 张祖庆，张福意.转型时期我国农村环境污染的法律视角.安徽农业科学.2006；34（4）
[23]中华人民共和国环境保护法. //www.envir.gov.cn/law/envir.htm  2007-10-25最后访问
[24] 邵琛霞.农村保护立法探讨.江苏农村经济.2006；3
[25] 关于加强农村环境保护工作的意见.
//www.zhb.gov.cn/info/gw/huangfa/200705/t20070531_104360.htm  2007-12-10最后访问
[26] 需要注意的是，我在这个地方用的是发展经济而不是经济发展，发展经济是事前的，而经济发展是事后的，对于农村环境保护的经济激励分析而言，我们需要分析的是事前的而不是事后的。
[27] 图中所表示的是一个一般的思路过程而不是一个精确的数学规律,之所以用这个图来表达一种思路过程，旨在说明在发展经济的过程中，包括一种在可以预见的未来我们能达到的一种程度，或者说它仅仅是一种判断.
[28][美]赫尔曼-E-戴森，肯尼迪-N-汤森.珍惜地球：经济学、生态学、论理学.马杰译.第1版.北京：商务印书馆，2001